現(xiàn)代城市具有人口高度密集、流動性強、人際交往頻繁等特點。一旦發(fā)生城市災害及重大公共危害事件，不僅會危及本市市民生命財政安全，帶來較其他地區(qū)更為嚴重的后果，還往往波及農(nóng)村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應急管理應當更具超前性，走在其他區(qū)域前面。

一、城市應急問題：一個繞不開的話題

城市應急問題，既是一個早已引起人類關(guān)注的老問題，也是一個具有嶄新社會內(nèi)涵的新問題。說是“老問題”，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關(guān)于火災報告的規(guī)定，《唐律疏議》云：“諸見火起，應告不告，應救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）”。即凡發(fā)現(xiàn)起火者，均應報警并與火場附近人員共同撲救；如果發(fā)現(xiàn)起火而不報告不撲救，則應治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還出現(xiàn)了“潛火隊”這種相當于今天的消防警察的專門力量和“軍巡輔”這類專司消防的機構(gòu)。以后，在洪災、地震等災害應急方面，都有大量探索。說是“新問題”，意謂現(xiàn)代意義上的城市應急管理，是在現(xiàn)代科學技術(shù)特別是核電技術(shù)、生物技術(shù)出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學技術(shù)推動下，人類防范災害的措施、手段日益進步，對火災、洪水、地震、臺風這樣一些災害，采取了許多防范和應急處理的新對策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學物質(zhì)泄漏、新病（毒）種擴散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認識的人類危害甚至生命威脅，從而成為城市應急的新領(lǐng)域。對此，包括中國在內(nèi)的世界許多國家，都在積極探索新的應對措施。比如，在核輻射事故應急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特別是IAEA，采取了有力措施援助前蘇聯(lián)；各核電國家積極地吸取教訓，檢討并改善自己的應急計劃和應急準備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設施和核電站的應急計劃和應急準備作了全面檢查，采取很多措施加強和改進應急工作，如中國核工業(yè)集團公司在中國核輻射防護研究院設立了輻射事故應急技術(shù)支援中心，作為中國核工業(yè)集團公司的輻射事故應急技術(shù)后援組織。1993年國務院出臺了《核電廠核事故應急管理條例》。在化學事故應急方面，近年來，我國也逐步采取了一些措施，化工部于1997年發(fā)出《關(guān)于實施化學事故應急救援預案，加強重大化學危險源管理的通知》，國家化學品登記注冊中心和國際化學品制造商協(xié)會會員企業(yè)已于2002年7月15日在北京舉行了化學事故應急響應服務協(xié)議簽字議式。在?。ǘ荆┮邞狈矫?，我國已于1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，在當前抗擊非典的斗爭中起著十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月著手組建反恐醫(yī)學應急系統(tǒng)，組織開展反恐培訓，加強傳染病菌（毒）種管理，防止因菌（毒）種擴散或遺失，引起傳染病發(fā)生和傳播，防止生物恐怖活動；建立各部門協(xié)調(diào)機制，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、暴發(fā)疫情、新發(fā)傳染病、不明原因疾病和反恐斗爭的快速反應和處理能力。

盡管如此，在大力推進城市化的進程中，城市應急管理仍然滯后于災害事故的應急需求。在一些城市，由于人口膨脹迅速，城市擴容較快，人們對城市管理、城市經(jīng)營等各項工作還比較陌生，一些決策者，首先注意的是城市經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序以及市民生活質(zhì)量，對于尚未看見的市民可能遭遇的自然災害和重大突發(fā)事件帶來的生命安全的應急問題，注意不夠，研究不夠。有的城市行政上雖然“升級”，但其應急管理系統(tǒng)還是老“版本”，并未“升級”。我們常?？吹剑恍┏鞘械膽本W(wǎng)絡不健全，應急機制不完善，應急手段比較落后，一旦災害事故突如其來，“應急神經(jīng)”就顯得反應遲頓，決策者不能快速、高效地作出以救生為核心的減災決策。特別是對新的災害事故由于缺乏科學預測和先期預案，往往不能使災害損失降到最低程度。

大量災害事實和應急實踐，特別是當前許多國家正在遭遇的這場非典型性肺炎（SARS）病疫，使許多領(lǐng)導者特別是城市領(lǐng)導者寢食難安。嚴酷的現(xiàn)實表明：城市應急問題，是一個無法繞開、不可小視的問題。應當說，它是擺在世人面前的一個非?，F(xiàn)實又非常緊迫的重大問題。一個城市是否具備現(xiàn)代意義上的應急功能，不僅關(guān)系到城市本身的發(fā)展或城市化進程，更關(guān)系到廣大市民甚至全社會的生命安全、人身健康和財產(chǎn)安全，還將對整個經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生廣泛而持續(xù)的影響。作為城市領(lǐng)導者、決策者，不能不以強烈的社會責任感和自身智慧與能力，深謀遠慮，在大力推進城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的進程中，切實抓好城市應急管理工作，增強災害事故應急處理能力，確保作為區(qū)域中心的城市成為名副其實的“宜人化”生存生活空間。

二、每個城市都應建立靈敏高效的應急系統(tǒng)

現(xiàn)代城市具有人口高度密集、流動性強、人際交往頻繁等特點。一旦發(fā)生城市災害及重大公共危害事件，不僅會危及本市市民生命財政安全，帶來較其他地區(qū)更為嚴重的后果，還往往波及農(nóng)村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應急管理應當更具超前性，走在其他區(qū)域前面。

一、城市應急問題：一個繞不開的話題

城市應急問題，既是一個早已引起人類關(guān)注的老問題，也是一個具有嶄新社會內(nèi)涵的新問題。說是“老問題”，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關(guān)于火災報告的規(guī)定，《唐律疏議》云：“諸見火起，應告不告，應救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）”。即凡發(fā)現(xiàn)起火者，均應報警并與火場附近人員共同撲救；如果發(fā)現(xiàn)起火而不報告不撲救，則應治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還出現(xiàn)了“潛火隊”這種相當于今天的消防警察的專門力量和“軍巡輔”這類專司消防的機構(gòu)。以后，在洪災、地震等災害應急方面，都有大量探索。說是“新問題”，意謂現(xiàn)代意義上的城市應急管理，是在現(xiàn)代科學技術(shù)特別是核電技術(shù)、生物技術(shù)出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學技術(shù)推動下，人類防范災害的措施、手段日益進步，對火災、洪水、地震、臺風這樣一些災害，采取了許多防范和應急處理的新對策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學物質(zhì)泄漏、新?。ǘ荆┓N擴散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認識的人類危害甚至生命威脅，從而成為城市應急的新領(lǐng)域。對此，包括中國在內(nèi)的世界許多國家，都在積極探索新的應對措施。比如，在核輻射事故應急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特別是IAEA，采取了有力措施援助前蘇聯(lián)；各核電國家積極地吸取教訓，檢討并改善自己的應急計劃和應急準備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設施和核電站的應急計劃和應急準備作了全面檢查，采取很多措施加強和改進應急工作，如中國核工業(yè)集團公司在中國核輻射防護研究院設立了輻射事故應急技術(shù)支援中心，作為中國核工業(yè)集團公司的輻射事故應急技術(shù)后援組織。1993年國務院出臺了《核電廠核事故應急管理條例》。在化學事故應急方面，近年來，我國也逐步采取了一些措施，化工部于1997年發(fā)出《關(guān)于實施化學事故應急救援預案，加強重大化學危險源管理的通知》，國家化學品登記注冊中心和國際化學品制造商協(xié)會會員企業(yè)已于2002年7月15日在北京舉行了化學事故應急響應服務協(xié)議簽字議式。在病（毒）疫應急方面，我國已于1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，在當前抗擊非典的斗爭中起著十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月著手組建反恐醫(yī)學應急系統(tǒng)，組織開展反恐培訓，加強傳染病菌（毒）種管理，防止因菌（毒）種擴散或遺失，引起傳染病發(fā)生和傳播，防止生物恐怖活動；建立各部門協(xié)調(diào)機制，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、暴發(fā)疫情、新發(fā)傳染病、不明原因疾病和反恐斗爭的快速反應和處理能力。

盡管如此，在大力推進城市化的進程中，城市應急管理仍然滯后于災害事故的應急需求。在一些城市，由于人口膨脹迅速，城市擴容較快，人們對城市管理、城市經(jīng)營等各項工作還比較陌生，一些決策者，首先注意的是城市經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序以及市民生活質(zhì)量，對于尚未看見的市民可能遭遇的自然災害和重大突發(fā)事件帶來的生命安全的應急問題，注意不夠，研究不夠。有的城市行政上雖然“升級”，但其應急管理系統(tǒng)還是老“版本”，并未“升級”。我們常常看到，一些城市的應急網(wǎng)絡不健全，應急機制不完善，應急手段比較落后，一旦災害事故突如其來，“應急神經(jīng)”就顯得反應遲頓，決策者不能快速、高效地作出以救生為核心的減災決策。特別是對新的災害事故由于缺乏科學預測和先期預案，往往不能使災害損失降到最低程度。

大量災害事實和應急實踐，特別是當前許多國家正在遭遇的這場非典型性肺炎（SARS）病疫，使許多領(lǐng)導者特別是城市領(lǐng)導者寢食難安。嚴酷的現(xiàn)實表明：城市應急問題，是一個無法繞開、不可小視的問題。應當說，它是擺在世人面前的一個非?，F(xiàn)實又非常緊迫的重大問題。一個城市是否具備現(xiàn)代意義上的應急功能，不僅關(guān)系到城市本身的發(fā)展或城市化進程，更關(guān)系到廣大市民甚至全社會的生命安全、人身健康和財產(chǎn)安全，還將對整個經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生廣泛而持續(xù)的影響。作為城市領(lǐng)導者、決策者，不能不以強烈的社會責任感和自身智慧與能力，深謀遠慮，在大力推進城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的進程中，切實抓好城市應急管理工作，增強災害事故應急處理能力，確保作為區(qū)域中心的城市成為名副其實的“宜人化”生存生活空間。

二、每個城市都應建立靈敏高效的應急系統(tǒng)

現(xiàn)代城市具有人口高度密集、流動性強、人際交往頻繁等特點。一旦發(fā)生城市災害及重大公共危害事件，不僅會危及本市市民生命財政安全，帶來較其他地區(qū)更為嚴重的后果，還往往波及農(nóng)村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應急管理應當更具超前性，走在其他區(qū)域前面。

一、城市應急問題：一個繞不開的話題

城市應急問題，既是一個早已引起人類關(guān)注的老問題，也是一個具有嶄新社會內(nèi)涵的新問題。說是“老問題”，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關(guān)于火災報告的規(guī)定，《唐律疏議》云：“諸見火起，應告不告，應救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）”。即凡發(fā)現(xiàn)起火者，均應報警并與火場附近人員共同撲救；如果發(fā)現(xiàn)起火而不報告不撲救，則應治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還出現(xiàn)了“潛火隊”這種相當于今天的消防警察的專門力量和“軍巡輔”這類專司消防的機構(gòu)。以后，在洪災、地震等災害應急方面，都有大量探索。說是“新問題”，意謂現(xiàn)代意義上的城市應急管理，是在現(xiàn)代科學技術(shù)特別是核電技術(shù)、生物技術(shù)出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學技術(shù)推動下，人類防范災害的措施、手段日益進步，對火災、洪水、地震、臺風這樣一些災害，采取了許多防范和應急處理的新對策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學物質(zhì)泄漏、新?。ǘ荆┓N擴散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認識的人類危害甚至生命威脅，從而成為城市應急的新領(lǐng)域。對此，包括中國在內(nèi)的世界許多國家，都在積極探索新的應對措施。比如，在核輻射事故應急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特別是IAEA，采取了有力措施援助前蘇聯(lián)；各核電國家積極地吸取教訓，檢討并改善自己的應急計劃和應急準備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設施和核電站的應急計劃和應急準備作了全面檢查，采取很多措施加強和改進應急工作，如中國核工業(yè)集團公司在中國核輻射防護研究院設立了輻射事故應急技術(shù)支援中心，作為中國核工業(yè)集團公司的輻射事故應急技術(shù)后援組織。1993年國務院出臺了《核電廠核事故應急管理條例》。在化學事故應急方面，近年來，我國也逐步采取了一些措施，化工部于1997年發(fā)出《關(guān)于實施化學事故應急救援預案，加強重大化學危險源管理的通知》，國家化學品登記注冊中心和國際化學品制造商協(xié)會會員企業(yè)已于2002年7月15日在北京舉行了化學事故應急響應服務協(xié)議簽字議式。在?。ǘ荆┮邞狈矫?，我國已于1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，在當前抗擊非典的斗爭中起著十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月著手組建反恐醫(yī)學應急系統(tǒng)，組織開展反恐培訓，加強傳染病菌（毒）種管理，防止因菌（毒）種擴散或遺失，引起傳染病發(fā)生和傳播，防止生物恐怖活動；建立各部門協(xié)調(diào)機制，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、暴發(fā)疫情、新發(fā)傳染病、不明原因疾病和反恐斗爭的快速反應和處理能力。

盡管如此，在大力推進城市化的進程中，城市應急管理仍然滯后于災害事故的應急需求。在一些城市，由于人口膨脹迅速，城市擴容較快，人們對城市管理、城市經(jīng)營等各項工作還比較陌生，一些決策者，首先注意的是城市經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序以及市民生活質(zhì)量，對于尚未看見的市民可能遭遇的自然災害和重大突發(fā)事件帶來的生命安全的應急問題，注意不夠，研究不夠。有的城市行政上雖然“升級”，但其應急管理系統(tǒng)還是老“版本”，并未“升級”。我們常常看到，一些城市的應急網(wǎng)絡不健全，應急機制不完善，應急手段比較落后，一旦災害事故突如其來，“應急神經(jīng)”就顯得反應遲頓，決策者不能快速、高效地作出以救生為核心的減災決策。特別是對新的災害事故由于缺乏科學預測和先期預案，往往不能使災害損失降到最低程度。

大量災害事實和應急實踐，特別是當前許多國家正在遭遇的這場非典型性肺炎（SARS）病疫，使許多領(lǐng)導者特別是城市領(lǐng)導者寢食難安。嚴酷的現(xiàn)實表明：城市應急問題，是一個無法繞開、不可小視的問題。應當說，它是擺在世人面前的一個非?，F(xiàn)實又非常緊迫的重大問題。一個城市是否具備現(xiàn)代意義上的應急功能，不僅關(guān)系到城市本身的發(fā)展或城市化進程，更關(guān)系到廣大市民甚至全社會的生命安全、人身健康和財產(chǎn)安全，還將對整個經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生廣泛而持續(xù)的影響。作為城市領(lǐng)導者、決策者，不能不以強烈的社會責任感和自身智慧與能力，深謀遠慮，在大力推進城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的進程中，切實抓好城市應急管理工作，增強災害事故應急處理能力，確保作為區(qū)域中心的城市成為名副其實的“宜人化”生存生活空間。

二、每個城市都應建立靈敏高效的應急系統(tǒng)

摘要：社區(qū)作為社會治理的最基本單元，在重大災害應急管理中發(fā)揮著重要作用。然而，傳統(tǒng)的的災害處理模式逐漸難以適應當今社會的需求，在新時代的背景下，協(xié)同治理視角下的應急管理模式應運而生。該模式強調(diào)多元主體力量的共同參與、“自上而下”與“自下而上”治理模式的有機結(jié)合、以防治兼顧為工作重點，并將應急管理納入社區(qū)治理的全過程，以社區(qū)為主體構(gòu)建應急管理的協(xié)同機制，有效地規(guī)避傳統(tǒng)災害管理的弊端，促進提高社區(qū)應對災害風險的能力。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理，城市社區(qū)，應急管理

0引言

近年來，世界上各類災害呈現(xiàn)多發(fā)性趨勢，給人民群眾的生命和財產(chǎn)安全帶來巨大威脅。2019年病毒的爆發(fā)，給全世界的應急管理工作都敲響了警鐘，如何有效地協(xié)同多元主體參與到社會風險管理之中，成為國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要命題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社區(qū)作為城市最基本的組成單元，也面臨著越來越多的公共安全隱患。文章通過對我國社區(qū)應急管理發(fā)展現(xiàn)狀的分析，基于協(xié)同治理理論構(gòu)建社區(qū)應急管理協(xié)同機制，從協(xié)同治理的視角下提出相應的創(chuàng)新舉措。

1理論概述：協(xié)同治理與城市社區(qū)應急管理

協(xié)同治理最早可以追溯到20世紀70年代德國學者赫爾曼創(chuàng)立的“協(xié)同學”，隨著此后在不同領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)與凝聚，“協(xié)同學”逐漸成為一套現(xiàn)代化的治理理論與互動合作治理模式。［1］協(xié)同治理是指多元主體通過協(xié)調(diào)協(xié)同的方式發(fā)揮各自的優(yōu)勢解決社會復雜矛盾的治理模式。［2］從政府角度出發(fā)的協(xié)同治理表現(xiàn)為政府部門、社會組織及其他相關(guān)利益組織，為制定與執(zhí)行公共政策所進行的協(xié)調(diào)與溝通?；谏鐓^(qū)的協(xié)同治理模式，主要表現(xiàn)為建立多元協(xié)同的社區(qū)治理機制，在處理矛盾的過程中重視發(fā)揮多元主體的作用。社區(qū)是社會突發(fā)事件的承載地，也是應對各類突發(fā)事件的前沿陣地，國家高度重視基層社區(qū)的應急管理能力建設。我國采用“一案三制”的應急管理體系，“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。［3］“一案三制”的綜合應急體系很大程度上彌補了分災種應急響應體系的缺陷，但存在適用性差、協(xié)調(diào)機制匱乏、法律缺位等弊端。現(xiàn)有社區(qū)應急管理模式主要沿襲“一案三制”的宗旨，將社區(qū)作為處理突發(fā)事件的基礎單元，局限于應急救災的救助屬性。城市社區(qū)應急管理是社會應急管理體系的重要組成部分，而社區(qū)的基礎性應急管理工作卻是社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

同志們：

剛才，部安委會辦公室的同志傳達了國務院安委會冬季安全生產(chǎn)工作會議精神和華建敏國務委員的重要講話，并通報了江西省“11．26”地震災情。近一段時間以來，我國突發(fā)性的公共安全事件呈增多趨勢，11月13日吉化公司雙苯廠車間發(fā)生爆炸，引起哈爾濱市供水水源嚴重污染，致使全市停水4天；11月25日金信化工有限責任公司發(fā)生廢水池坍塌排污，致使湖南省冷水江市全市停水12小時；11月26日江西省九江市、瑞昌市發(fā)生5．7級地震，目前已造成13人死亡。

上述這些事件的發(fā)生以及對事件的處置處理情況，反映了當前我國嚴峻的安全生產(chǎn)和城鄉(xiāng)防災形勢。目前，建設系統(tǒng)在應急管理方面距離國務院的要求和實際工作的需要尚有一定的差距。一是各級建設主管部門在制定應急預案方面進展不平衡，對于重大工程質(zhì)量安全事故一般都建立了相應的應急反應機制，而對涉及到城市命脈的供水、供氣、排污、公共交通等公共安全事件的應急預案尚不健全和細致，有的甚至根本沒有任何應對措施，只是臨時組織相關(guān)方面研究對策。二是部分地區(qū)建設主管部門的應急管理意識不強、應急管理機構(gòu)和職責不明確，應急管理未形成制度化，以致發(fā)生公共安全事件后，難以充分發(fā)揮建設主管部門在相關(guān)領(lǐng)域的組織、協(xié)調(diào)和技術(shù)支持等作用。三是各地尚未全面開展應急資源的普查、儲備工作，綜合應急信息反應平臺尚未建立，物資、人力、技術(shù)、信息等資源不能滿足應急管理需要，致使在突發(fā)事件發(fā)生后第一時間不能有效采取補救和應對措施，不能及時消除群眾的各種不穩(wěn)定情緒。四是各地應急培訓和預案演練仍需加強，應對突發(fā)事件的科技水平不高，有的大城市仍采用一些比較原始、普通的處置處理手段，與我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢不相適應。這些問題都需要我們好好的進行反思和研究，并提出可行的指導意見和改進措施。

關(guān)于做好我部應急管理和安全生產(chǎn)工作，重點要把握以下幾點：

一、明確應急管理工作機構(gòu)和職責

要進一步明確建設部對于各類突發(fā)事件、事故的應急工作機構(gòu)和職責。根據(jù)分工，城市供水、供氣應急工作機構(gòu)為城市建設司；城市橋梁、重大工程質(zhì)量安全、地鐵應急和抗震應急工作機構(gòu)為質(zhì)量安全司。應急工作機構(gòu)的主要職責就是明確各專項預案的操作規(guī)程并盡快制定操作手冊，負責預案的動態(tài)管理和修訂，組織指導預案演練，做好突發(fā)事件的預測和預警及風險分析，建立相關(guān)專家?guī)旌蛯ν话l(fā)事件的調(diào)查評估等。