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一、指導(dǎo)思想

以黨的十七大和全會精神為指針，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實國家、省、市關(guān)于建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的要求，立足實際，解放思想，大膽創(chuàng)新，建立符合全縣實際的科學(xué)、規(guī)范、民主的農(nóng)村低保和貧困人口識別機制及動態(tài)監(jiān)管機制，健全和完善兩類戶檔案，實施公平、公正的低保救助和扶貧開發(fā)扶持，充分發(fā)揮“兩項制度”在促進全縣農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的重要作用，為實現(xiàn)2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象奠定制度基礎(chǔ)。

二、總體目標、基本原則及試點范圍

（一）總體目標

1、探索建立完善扶貧工作機制。制定一套便于操作，利于管理的村級經(jīng)濟狀況和農(nóng)戶家庭情況的指標識別體系，建立科學(xué)規(guī)范與民主評議相結(jié)合的農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接機制。

2、建立低收入人口實名制檔案系統(tǒng)和信息平臺。根據(jù)家庭人員組成、貧困狀況、項目需求、扶持情況等，分“五保戶、低保戶、扶貧低保戶（交叉戶）、扶貧戶”4類，建立全縣農(nóng)村低收入人口檔案系統(tǒng)，做到貧困戶有信息卡、行政村有臺賬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有基本情況資料、縣有管理信息數(shù)據(jù)庫，建立全縣統(tǒng)一、各有關(guān)部門共享的農(nóng)村低收入人口實名制信息管理平臺。

3.分類落實扶持政策措施。根據(jù)致貧原因分類施策，針對不同的識別對象，實行差異化的扶持措施。對識別出的低保對象，落實低保救助資金，保障其基本生活；對識別出的扶貧對象，制定有計劃、分年度、扶持到戶的扶貧規(guī)劃，明確扶持方式、項目和資金，力爭盡快脫貧致富。

（二）基本原則

1、堅持實事求是、應(yīng)進則進、應(yīng)退則退、動態(tài)管理的原則。對符合條件的對象，及時納入識別統(tǒng)計范圍，建立信息檔案；對收入達到或超過農(nóng)村低保標準的，按照規(guī)定辦理退保手續(xù);對收入超過扶貧標準的，經(jīng)民主評議和公示后，逐步減少扶持；對于收入下降到農(nóng)村低保標準以下的，按低保程序適時納入低保范圍；對于返貧的，納入農(nóng)村扶貧對象。

2、堅持科學(xué)、規(guī)范、陽光操作的原則。貧困人口識別工作，必須嚴格執(zhí)行指標識別與民主評議相結(jié)合以及公開公示制、民主聽證制等機制，擴大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，杜絕弄虛作假、循情舞弊行為。

3、堅持因地制宜，分類指導(dǎo)的原則。根據(jù)農(nóng)村貧困人口的地域分布特點、貧困狀況、貧困成因以及扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村最低生活保障制度的差別，在工作上實行分類指導(dǎo)。

4、堅持符合條件和農(nóng)民自愿的原則。要充分尊重群眾意愿，按照規(guī)定程序，將符合條件的貧困人口確定為扶持對象，切實把好事辦好，實事辦實。

（三）試點范圍、對象規(guī)模及標準

年，試點工作在全縣25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面展開。首先在鎮(zhèn)選擇村先期開展試點工作，之后在全面總結(jié)試點經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，在全縣范圍內(nèi)全面開展試點工作。全縣貧困人口規(guī)模為通過調(diào)查統(tǒng)計上報省市審核確認的21.97萬貧困人口為準，各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)統(tǒng)計部門監(jiān)測數(shù)據(jù)，科學(xué)分析測算，合理確定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村貧困人口規(guī)模。貧困人口標準原則上以年國家正式公布的扶貧新標準農(nóng)村人均收入1196元以下貧困人口為準，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能自行確定貧困標準。

三、實施步驟和時間安排

第一階段：前期準備階段

1、宣傳動員。召開動員大會，全面安排部署“兩項制度有效銜接”試點工作，并通過召開村民大會、利用新聞媒體、村務(wù)公開欄、印發(fā)宣傳單等多種形式宣傳兩項制度有效銜接的重大意義和政策規(guī)定，形成正確的輿論導(dǎo)向和良好的輿論氛圍，進一步調(diào)動鄉(xiāng)、村、社干部、群眾的積極性，為下一步工作的全面推開打好基礎(chǔ)。

2、開展培訓(xùn)。召開“兩項制度有效銜接”試點工作培訓(xùn)會議，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門工作人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其掌握基本業(yè)務(wù)知識。

3、制定村級貧困狀況識別指標體系和農(nóng)戶貧困狀況識別指標體系。民政、扶貧、殘聯(lián)、財政、統(tǒng)計等有關(guān)部門通力協(xié)作，從調(diào)查內(nèi)容、核算標準、核算方法等方面制定村級指標體系和農(nóng)戶指標體系，設(shè)計到戶卡片和扶貧扶持戶項目需求表格。村級貧困狀況識別指標以全縣經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、生產(chǎn)生活條件、教育衛(wèi)生狀況等設(shè)置，制定村級指數(shù)計算表。指標力求簡單、直觀、且易于獲得。指標的設(shè)置一定要符合縣、鄉(xiāng)、村經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)發(fā)展實際，并充分考慮各要素在整個指標體系中的影響力。農(nóng)戶貧困狀況識別指標以家庭人口素質(zhì)狀況、居住情況、農(nóng)戶生產(chǎn)要素占有量、家庭生產(chǎn)經(jīng)營收入及享受國家惠農(nóng)補貼等方面設(shè)置，制定農(nóng)戶貧困狀況識別指數(shù)計算表。指標的設(shè)置一定要力求反映農(nóng)戶的實際情況，并充分考慮各要素在整個指標體系中的影響力。

4、制定包村責(zé)任制方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定出實行“兩項制度”有效銜接工作包村責(zé)任制方案，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村責(zé)任人，細化包村人在對象識別、建立檔案及信息錄入中的責(zé)任。

第二階段：組織實施階段：組織實施階段分兩步進行：一是首先在鎮(zhèn)選擇村先期開展試點工作。試點結(jié)束后，組織相關(guān)人員對試點各個階段的工作認真分析，對工作中存在的問題研究解決，對好的做法進行總結(jié)，為全縣全面開展“兩項制度”有效銜接試點工作奠定基礎(chǔ)。此項工作在8月10日前全面完成。二是全面組織實施。召開先期試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩項制度”有效銜接試點工作座談會，在全面總結(jié)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，按照試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點的經(jīng)驗和做法，在全縣范圍內(nèi)全面開展“兩項制度”有效銜接試點工作。通過對農(nóng)村低保對象和扶貧開發(fā)對象的識別，建立健全貧困戶檔案，并根據(jù)所調(diào)查農(nóng)戶的項目需求，制定扶持計劃，落實扶持項目。此項工作在11月30日前全面完成。具體實施步驟是：

第一步：開展村級狀況調(diào)查。按照設(shè)定的村級指標體系，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村開展村級狀況調(diào)查，填寫村級指數(shù)計算表，計算出村級指標指數(shù)。將村指數(shù)按由小到大排序，確定分類臨界指數(shù)，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村分為最貧困、較貧困、中等、中偏上、上等5個層次，分層次確定各村識別對象規(guī)模。

第二步：確定村級識別戶規(guī)模。由村民代表大會按照民主、公開、公正的原則，根據(jù)各村的識別對象規(guī)模，推選被識別戶，并進行張榜公示。每個村的被識別戶，對以往建檔信息中的低保戶和貧困戶進行全面調(diào)查，不能遺漏。除此之外，對一般戶進行調(diào)查，滿足該村被確定的識別戶數(shù)量。

第三步：入戶識別。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)農(nóng)戶識別指標對推選的識別戶進行調(diào)查核實，核查以戶為單位，堅持做到核查戶收入與綜合評估家庭實際生活狀況相結(jié)合，并對調(diào)查數(shù)據(jù)進行核算和排序。將農(nóng)戶分為“五保戶、低保戶、扶貧低保戶（交叉戶）、扶貧戶”4類，分別就家庭人員情況、貧困狀況、需求情況、受扶持情況等建立詳細的檔案系統(tǒng)。五保戶是指按照《省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》已納入五保供養(yǎng)范圍的農(nóng)村“三無”人員；低保戶是指按照《省農(nóng)村最低生活保障制度（實行）辦法》納入低保救助范圍的對象；扶貧低保交叉戶指收入低于低保線并已納入農(nóng)村低保，但有勞動能力者；扶貧戶指家庭年人均純收入低于國家扶貧標準、有勞動能力者，包括低保戶中有勞動能力和勞動意愿的扶貧對象。

第四步：民主評議。對農(nóng)戶識別指標識別出的低保戶和貧困戶由村評選領(lǐng)導(dǎo)小組組織村民代表會議集中進行民主評議，組織評審、張榜公布，對無異議的，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核；對有異議的，組織重新入戶調(diào)查核實，無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上報的低保對象和扶貧對象進行審核、公示后，無異議的，報縣民政、扶貧部門審核、備案。低保對象是符合國家五保供養(yǎng)條件卻未享受相關(guān)政策者；重病、殘疾、智障、年老體弱者；因天災(zāi)人禍喪失勞動能力者；收入低于低保線但有勞動能力的貧困人口。開發(fā)式扶貧對象是家庭年人均純收入低于國家扶貧標準、有勞動能力的人口，包括有勞動能力的農(nóng)村最低生活保障對象。

第五步：建檔立卡。對確定的民政低保對象和扶貧開發(fā)對象，由村一級對貧困人口登記造冊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總、統(tǒng)計，以實名制將對象名冊輸入計算機，建立鄉(xiāng)級貧困戶檔案，并上報縣扶貧、民政、統(tǒng)計部門，由縣扶貧部門統(tǒng)計、匯總后建立縣級貧困戶檔案。

第六步：制定扶持計劃，落實扶持措施。根據(jù)建檔立卡確定的貧困戶和低保戶，做好項目需求調(diào)查，合理確定扶持項目、扶持方式。對經(jīng)規(guī)范識別的低保戶，要根據(jù)農(nóng)戶實際，確定最低生活保障范圍和標準，實行低保救助。對經(jīng)規(guī)范識別的貧困戶，要嚴格按戶實際情況落實扶助措施，符合信貸條件的，可享受到戶扶貧貸款貼息；到村到戶的扶貧項目要向貧困戶傾斜，加大扶持力度；勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)要優(yōu)先安排貧困戶子女，并在培訓(xùn)經(jīng)費和生活補助上給予傾斜，做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”。

第三階段：工作總結(jié)階段

一是檢查驗收。完成對象識別信息錄入后，要從農(nóng)村貧困人口確定、民主評議、檔案建立等每一個環(huán)節(jié)進行認真總結(jié)，進行成果應(yīng)用研究，制定一整套便于操作，利于管理的農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接機制。工作結(jié)束后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織初驗，縣“兩項制度銜接”領(lǐng)導(dǎo)小組進行全面驗收，對不符合規(guī)定要求的，督促完善或要求重新開展。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩項制度銜接”工作成績將作為年度扶貧開發(fā)工作考核的一項主要指標納入年度目標管理總責(zé)任書進行考核。

二是總結(jié)。年底，縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將組織召開總結(jié)大會，對工作進展快、成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予表彰獎勵，對工作嚴重滯后、影響全縣總體進度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以通報批評。

四、工作要求和保障措施

（一）切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，縣扶貧辦主任同志任辦公室主任，扶貧、民政、統(tǒng)計、財政、殘聯(lián)等單位抽調(diào)專人為辦公室工作人員，具體負責(zé)落實領(lǐng)導(dǎo)小組的工作決定，研究提出工作意見、建議，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的有關(guān)問題；組織試點工作的督查和考核驗收；全面掌握工作動態(tài)，進行工作總結(jié)、評比和表彰等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立相應(yīng)機構(gòu)，組織精干隊伍，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)骨干、駐村干部、大學(xué)生村官的作用，確?！皟身椫贫取庇行с暯庸ぷ黜樌M行。

（二）狠抓工作任務(wù)落實。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直有關(guān)部門要把搞好“兩項制度銜接”工作納入本單位的年度工作計劃，大力協(xié)作配合，努力實現(xiàn)識別過程中的程序銜接、識別對象后期扶持的政策銜接、全縣所有低保對象的管理銜接，共同促進“兩項制度銜接”工作的順利開展。扶貧部門要組織好調(diào)查戶的排序、入戶識別工作，做好貧困戶信息的錄入、動態(tài)管理以及專項信息系統(tǒng)的日常維護、更新和管理等工作；采取有針對性的扶持措施，抓好到戶扶貧項目的落實等。民政部門要明確低保范圍和標準，確定低保戶，落實對低保戶的救助措施。統(tǒng)計部門要依據(jù)國家貧困標準、貧困監(jiān)測、全縣農(nóng)民人均純收入結(jié)構(gòu)等，分析提出縣級貧困發(fā)生率及貧困人口識別規(guī)模的意見，并配合扶貧部門做好信息錄入、管理以及識別貧困人口數(shù)據(jù)與國家有關(guān)數(shù)據(jù)的銜接等工作。殘聯(lián)要摸清殘疾人底數(shù)，對貧困殘疾人進行識別，配合有關(guān)部門做好殘疾人納入低保和提高低保檔次的工作，推動有關(guān)方面對有勞動能力的殘疾人實施扶貧傾斜政策。財政部門要落實有關(guān)工作經(jīng)費。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把試點工作作為年扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容，由主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓試點工作，并明確1名分管領(lǐng)導(dǎo)，具體負責(zé)試點工作，確保試點工作如期完成。

（三）嚴格工作程序。在對象識別過程中要嚴格按照操作規(guī)程開展，重點要做到三個到位：一是公開公示要到位。要嚴格執(zhí)行村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級相關(guān)部門審定后再次返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公示四個層面的公示程序，公示內(nèi)容要包含貧困戶主、家庭人口、貧困類型、貧困家庭人均收入、擬救助方式及標準等情況，每個公示期必須達到5天；居住分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過廣播等形式公示，公示期限可適當(dāng)延長。對群眾有異議的公示對象，要再次組織人員進行調(diào)查核實，核實準確后要重新公示。二是入戶調(diào)查要到位。對經(jīng)村民小組推薦得票超過2/3的申請人，要組織由駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民代表參與的3人以上調(diào)查組，對其家庭成員及收入情況進行調(diào)查核實，調(diào)查核實必須深入實地，入戶察看和走訪，確保調(diào)查核實的情況真實準確。調(diào)查組成員必須對調(diào)查核實情況的真實性負責(zé)，調(diào)查核實結(jié)束時，調(diào)查組人員和申請人都要在調(diào)查表上簽字確認。三是審核把關(guān)要到位。審核把關(guān)分為村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級相關(guān)部門四個層次，每個層次的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員都要以認真負責(zé)的態(tài)度，對每個貧困對象嚴格審查，把好對象收入測算關(guān)、資格審核關(guān)。審核過程中發(fā)現(xiàn)不符合條件的，要堅決排除在貧困戶名單之外。

（四）切實加強對試點工作的檢查指導(dǎo)?！皟身椫贫茹暯印惫ぷ?，涉及千家萬戶，關(guān)系廣大群眾特別是貧困群眾的切身利益，倍受各有關(guān)方面關(guān)注。一要通過各種形式，將相關(guān)政策宣傳到每個農(nóng)戶特別是貧困戶，積極營造正確的輿論導(dǎo)向，動員廣大群眾支持、配合和參與貧困對象識別等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時向相關(guān)工作人員和調(diào)查組提供真實準確的情況資料。二要分層次就“兩項制度銜接”試點工作的操作程序、實施方案等開展系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作人員的政策水平和工作能力。通過開展專題培訓(xùn)，傳達貫徹上級業(yè)務(wù)部門相關(guān)會議精神和工作部署，落實各項工作要求，做到貫徹精神不走樣、具體工作有落實。三要通過行之有效的形式，切實加強對試點工作的指導(dǎo)，及時查找工作中的薄弱環(huán)節(jié)，糾正偏差和失誤，督促和協(xié)調(diào)有關(guān)部門研究解決試點工作中的困難和問題，確保試點工作公開、公平、公正實施，規(guī)范運行。

（五）認真落實識別后的幫扶措施。落實幫扶措施，是“兩項制度”的最終落腳點。在識別銜接后的幫扶措施落實上，除了要認真落實并傾斜安排整村推進、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧、移民扶貧、社會扶貧、社會救助等特惠政策外，還要在全面推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、村級扶貧互助資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療，完善教育扶貧、農(nóng)村危房改造等惠農(nóng)強農(nóng)普惠政策方面積極探索，努力形成大扶貧的格局。

（六）嚴格工作紀律。“兩項制度銜接”試點工作政策性、敏感性強，社會各界高度關(guān)注，工作的原則性和靈活性很強，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)單位要遵守工作紀律，嚴格按程序辦事，絕不能違規(guī)操作。貧困人口規(guī)模、貧困發(fā)生率等識別數(shù)據(jù)上報省、市前，須報經(jīng)縣統(tǒng)計局審核把關(guān)，并報經(jīng)縣人民政府審核同意后方可上報。試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作人員，未經(jīng)報批，不得擅自就有關(guān)識別貧困人口規(guī)模、貧困面等私自信息或接受媒體采訪，公開發(fā)表意見。

（七）落實必要的工作經(jīng)費和辦公場所?？h財政要列出專項工作經(jīng)費，用于試點工作中的組織動員、人員培訓(xùn)、設(shè)備購置、資料搜集、表冊印制、入戶工作補助以及宣傳等方面的開支。試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為抽調(diào)人員提供必要的工作條件，努力提高對試點工作的管理和服務(wù)水平，確保試點工作順利開展。