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當(dāng)前，我們必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)還是人均GDP僅1700美元的中低收入國(guó)家。專家提醒，在當(dāng)前解決收入分配的問題上，要特別防止給公眾過高的期望，形成一個(gè)從國(guó)家現(xiàn)階段的財(cái)力根本達(dá)不到的預(yù)期目標(biāo)。同時(shí)也要看到，收入分配的解決是一個(gè)長(zhǎng)期的問題，需要機(jī)制設(shè)計(jì)、體制調(diào)整、執(zhí)行力度、執(zhí)行方式的形成等等，這些都需要時(shí)間和投入。

將“全民低?！弊鳛榈谝粋€(gè)支柱

“‘全民低?！瘧?yīng)當(dāng)成為收入分配改革的一大亮點(diǎn)?！薄叭竦捅！笔侵?jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉提出解決收入分配差距問題的一個(gè)出路。

吳敬璉說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，因?yàn)橄忍鞐l件造成的公民收入差距，值得政府相關(guān)部門高度關(guān)注。他強(qiáng)調(diào)，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架初步建立起來的條件下，不平等問題應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，當(dāng)務(wù)之急是把社會(huì)保障系統(tǒng)盡快建立起來，起碼第一支柱是全民低保，這應(yīng)該成為五年規(guī)劃中的一個(gè)約束性的指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)全民低保，是國(guó)家財(cái)力完全可以做到的，對(duì)老職工的社會(huì)保障補(bǔ)償問題，國(guó)家財(cái)力也是可以支持的。

據(jù)《*年民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)發(fā)展公報(bào)》統(tǒng)計(jì)：到*年，城鎮(zhèn)居民中已經(jīng)有997萬戶、2233萬人得到了最低生活保障；各級(jí)財(cái)政共支出低保資金191億元，其中中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為110多億元。農(nóng)村低保發(fā)展勢(shì)頭大好，*年，全國(guó)共有14個(gè)省的1534個(gè)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村低保制度，有村民385萬戶、900萬人得到了最低生活保障。

目前農(nóng)村低保形勢(shì)如何？去年年底，民政部組織一批社會(huì)政策專家分赴已經(jīng)建立農(nóng)村最低生活保障制度的省市進(jìn)行調(diào)研。在《遼寧、河北兩省農(nóng)村低保制度研究報(bào)告》中分析：目前農(nóng)村低保制度的發(fā)展正處于一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，促動(dòng)一下二三年內(nèi)就能全面覆蓋，但若沒有外力推動(dòng)也可能停滯不前。

發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)楊宜勇說，實(shí)行全民低保是早晚的事，政府肯定要去做。在這次分配改革中，城市低保標(biāo)準(zhǔn)要提高，農(nóng)村的扶貧投入也會(huì)增加。但制定全民低保沒有時(shí)間表，中央的精神就是探索?，F(xiàn)在農(nóng)村低保已經(jīng)覆蓋了900萬人。但這種低保在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的富裕地區(qū)才能做到。富裕地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)有實(shí)力，屬于集體經(jīng)濟(jì)的行為。農(nóng)村低保的錢不是財(cái)政出的，而是集體經(jīng)濟(jì)的錢。由于國(guó)家財(cái)力有限，現(xiàn)在搞農(nóng)村低保除了政府扶貧外，國(guó)家不能全部包起來?，F(xiàn)在可以在集體經(jīng)濟(jì)有一定規(guī)模的地方和自愿的地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障試點(diǎn)，農(nóng)村低保試點(diǎn)可以與現(xiàn)行的救濟(jì)、救助和救災(zāi)制度結(jié)合起來。

優(yōu)先解決絕對(duì)貧困問題

收入分配的核心問題是貧困問題，貧困有相對(duì)貧困和絕對(duì)貧困。處于絕對(duì)貧困的人群是指收入僅能維持最基本需求以下，即還沒有解決溫飽問題的人群。處于相對(duì)貧困的人群則是指在社會(huì)中相對(duì)收入較低的這部分人。亞洲開發(fā)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏在接受記者采訪時(shí)主張，在解決收入分配時(shí)要抓住主要矛盾，從關(guān)鍵問題上切入，要優(yōu)先解決絕對(duì)貧困問題。

湯敏認(rèn)為，解決絕對(duì)貧困問題要有緊迫感。因?yàn)檫@一部分人群在生存線上掙扎，盡快解決社會(huì)中的絕對(duì)貧困問題是當(dāng)前處理收入分配問題中的當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，絕對(duì)貧困又可能是一個(gè)暫時(shí)的現(xiàn)象，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與扶貧以及社會(huì)福利事業(yè)的進(jìn)步，這部分人的數(shù)量應(yīng)該不斷縮小，以至基本消失。而相對(duì)貧困則是一個(gè)長(zhǎng)期的問題。只要有收入分配就會(huì)有相對(duì)貧困，就會(huì)有一部分人的收入較另一部分人少一些，而社會(huì)上總有一些人是在相對(duì)弱勢(shì)的位置上。當(dāng)今中國(guó)處于相對(duì)貧困還是貧困中的大多數(shù)。

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)中絕對(duì)貧困主要是農(nóng)村中尚未解決溫飽問題的2500萬人口。湯敏主張，在處理收入分配中要把迅速解決這部分人的問題放在首位。

根據(jù)亞行估計(jì)，生活在溫飽線下的農(nóng)村人口中，有560萬人為五保戶，979萬人為殘疾人口，800萬人居住在條件極其惡劣的地區(qū)。還有相當(dāng)一部分人是患有長(zhǎng)期慢性疾病、喪失或部分喪失正常勞動(dòng)能力的人群。亞行建議在中國(guó)迅速建立農(nóng)村“低?！敝贫?，根本上解決人均年收入低于680元人口的溫飽問題。實(shí)行這一制度每年所需資金約40億元。

因絕大部分的城市貧困人口已經(jīng)進(jìn)入低保系統(tǒng)，應(yīng)該說城市中絕對(duì)貧困的問題已經(jīng)大體上得到解決。湯敏認(rèn)為當(dāng)前工作應(yīng)該是如何完善低保的發(fā)放。對(duì)于低保戶子女上學(xué)、基本醫(yī)療以及在城市水、電、煤氣價(jià)格調(diào)整時(shí)對(duì)其給予特殊的補(bǔ)貼照顧,使其生活狀況在改革中不至于惡化。有了城鄉(xiāng)兩個(gè)“低?！毕到y(tǒng)，就可以把中國(guó)絕對(duì)貧困的問題基本解決。

進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度

全民低保是全民社保的基礎(chǔ)。全民社保是解決收入分配差距問題的出路之一。

近十余年來，中國(guó)對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列改革和建設(shè)探索。最低生活保障制度以及下崗職工基本生活保障制度對(duì)于保障人民生活、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了非常積極的作用。盡管目前在保障資金籌集、保障標(biāo)準(zhǔn)確定以及保障對(duì)象認(rèn)定、保障金給付等方面還有待進(jìn)一步完善，但總體上講是相當(dāng)成功的制度建設(shè)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部葛延風(fēng)在接受記者采訪時(shí)介紹，從近些年社會(huì)保障制度的改革實(shí)踐看，并沒有能夠很好地解決不同目標(biāo)之間的關(guān)系平衡問題，過分注重單一目標(biāo)而忽視其他或不斷在各種目標(biāo)間搖擺的傾向相當(dāng)明顯；社會(huì)保障發(fā)展都是由政府直接推動(dòng)的，但政府也不是萬能的，也出現(xiàn)了一些失靈問題；社會(huì)保障制度尤其是各種社會(huì)保險(xiǎn)制度都是技術(shù)性、操作性非常強(qiáng)的制度，社保制度的發(fā)展與改革歷史說明，技術(shù)手段還需要不斷調(diào)整和完善。

葛延風(fēng)認(rèn)為建立完善的社會(huì)保障制度必須立足國(guó)情，立足發(fā)展。社會(huì)保障制度應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。社會(huì)保障制度是一種以政府為主導(dǎo)的再分配制度，基本目的就是要保障所有社會(huì)成員的基本生活安全。長(zhǎng)期以來以城市為主、忽視農(nóng)村，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門為主、忽視非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行社會(huì)保障制度建設(shè)的思路是不足取的。在未來的改革中，必須盡可能實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的需要，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，同時(shí)也是促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)、加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的需要。

由于社會(huì)保障的不同項(xiàng)目在組織方式、運(yùn)行邏輯等方面存在很大差異，廣覆蓋的具體目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)方式是不同的。比如，由政府財(cái)政出資并由政府直接組織實(shí)施的最低生活保障制度，其廣覆蓋的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)全體公民中低于法定收入標(biāo)準(zhǔn)的低收入人群的保障。相比之下，社會(huì)保險(xiǎn)制度一般以工薪勞動(dòng)者為保障對(duì)象，其目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)所有工薪勞動(dòng)者的覆蓋。鑒于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力仍占有相當(dāng)大數(shù)量，追求如社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)全部勞動(dòng)人口的覆蓋是不現(xiàn)實(shí)的，但仍以城鄉(xiāng)為界進(jìn)行制度建設(shè)也是不可取的。合理的選擇應(yīng)當(dāng)是，在打破所有制界限的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)為界而非以城鄉(xiāng)為界進(jìn)行制度建設(shè)，使體制具有開放性，適應(yīng)迅速的城市化與工業(yè)化進(jìn)程以及多種所有制共同發(fā)展的要求。

中國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，雖然自改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了非常迅速的發(fā)展，但總體上講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尤其是人均水平還較低，與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距。由此，葛延風(fēng)認(rèn)為任何社會(huì)保障項(xiàng)目的保障標(biāo)準(zhǔn)都不可能太高。只能提供以保障公民基本生活安全為目標(biāo)的、較低水平的保障，但隨著今后經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，可以逐步提高社會(huì)保障水平。

社會(huì)保障制度必須保持財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性。老齡化問題是不可避免的大問題，這對(duì)于養(yǎng)老乃至醫(yī)療保障都是很大挑戰(zhàn)。葛延風(fēng)建議必須充分重視關(guān)鍵技術(shù)問題，避免制度本身陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。鑒于中國(guó)國(guó)情，應(yīng)避免過于復(fù)雜的具體制度設(shè)計(jì)，以便于操作并降低管理成本。

推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高經(jīng)濟(jì)效率是當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)發(fā)展的中心任務(wù)，葛延風(fēng)主張社會(huì)保障制度不僅要作為一種社會(huì)穩(wěn)定器來發(fā)揮作用，還應(yīng)具備對(duì)個(gè)人以及企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制，以提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

社會(huì)保障體制是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，葛延風(fēng)提出，必須注意其與其他體制間的相互配合與協(xié)調(diào)。除了通過廣覆蓋與所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)化等項(xiàng)改革進(jìn)行配合外，在組織管理方式上，也應(yīng)全面創(chuàng)新。