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一、城市規(guī)劃法調(diào)整的違法建設的涵義及特征

城市規(guī)劃法調(diào)整的違法建設，顧名思義就是在城市規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)，違反了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（下簡稱《城市規(guī)劃法》）及相關配套的法規(guī)規(guī)章等的規(guī)定，所建設的各類建筑物、構筑物和其他工程的總稱。從其定義可以看出，城市規(guī)劃法調(diào)整的違法建設范圍有以下兩個特征：

（一）必須在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)。我們都知道，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三條的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域。城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定。這是城市規(guī)劃法調(diào)整的違法建設范圍的空間效力。

（二）必須違反《城市規(guī)劃法》及其相關配套的法規(guī)規(guī)章等的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》及其相關配套的法規(guī)規(guī)章等均對在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設需辦理的審批手續(xù)作出了強制性規(guī)定，無論違反那一項規(guī)定，均應作為違法建設處理。

二、城市規(guī)劃法調(diào)整的違法建設的種類

根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，違法建設的種類有以下幾種：

（1）在未取得建設用地規(guī)劃許可證和未經(jīng)批準的臨時用地上進行的建設；（2）未取得建設工程規(guī)劃許可證的建設工程；（3）未經(jīng)批準的臨時建設工程；（4）違反建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定或擅自變更批準的規(guī)劃設計圖紙的建設工程；（5）違反批準文件規(guī)定的臨時建設工程；（6）超過規(guī)定期限拒不拆除的臨時建設工程；（7）城市規(guī)劃行政主管部門不按照法律規(guī)定批準建設的項目。

對以上七類違法建設中可以進行概括歸納為以下四種：第一類是應辦理建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證的，而當事人兩證均未辦理或兩證只辦理一證就進行建設的；第二類是取得了建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證，卻違反了兩證進行建設的；第三類是應辦理臨時用地或臨時建設工程規(guī)劃許可證而未辦理就進行建設的；第四類是辦理了臨時用地或臨時建設工程規(guī)劃許可證，卻違反了審批許可的事項進行建設或逾期未拆除的。

三、對城市規(guī)劃法調(diào)整的違法建設查處的法律依據(jù)

（一）《城市規(guī)劃法》的相關規(guī)定。《城市規(guī)劃法》對違法建設的查處主要有三方面的內(nèi)容：一是必須取得“兩證一書”。1、選址意見書：建設工程的選址布局必須符合城市規(guī)劃管理，必須有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書。（參看《城市規(guī)劃法》第三十條）2、建設用地規(guī)劃許可證：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設需要申請用地。土地部門劃撥土地前建設單位和個人必須取得建設用地規(guī)劃許可證。（參看《城市規(guī)劃法》第二十九條、第三十一條）3、建設工程規(guī)劃許可證：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線等其他工程必須取得建設工程規(guī)劃許可證。（參看《城市規(guī)劃法》第三十二條）二是臨時建設必須在使用期限內(nèi)拆除，禁止在批準臨時使用的土地上建設永久性建筑物、構筑物和其他設施。（參看《城市規(guī)劃法》第三十三條）三是不得占用城市道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線建設。（參看《城市規(guī)劃法》第三十五條）

（二）《山東省實施<城市規(guī)劃法>辦法》的相關規(guī)定?！渡綎|省實施<城市規(guī)劃法>辦法》是一部地方性法規(guī)，其中第三十七條第一款、第二款，第三十八條，第四十條第一款、第二款，第四十二條，第四十三條，第四十四條，第四十八條，第四十九條，第五十一條，第五十二條對規(guī)劃法中的上述條款做了補充與解釋，其它規(guī)定與《城市規(guī)劃法》的規(guī)定大多相近，在此，不再詳述。尤其值得注意的是第四十二條的規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各項建設工程，必須符合城市建設用地布局和功能分區(qū)，保護和改善城市環(huán)境；不得占用風景名勝區(qū)、綠地、道路、廣場、河道溝渠、市政管線等城市基礎設施用地及大型公共設施的預留地?！边@是對《城市規(guī)劃法》第三十五條的完善，為界定嚴重影響城市規(guī)劃的違法建設提供了有力的法律依據(jù)。第四十四條、第四十五條是對《規(guī)劃法》的有關補充，它為在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設置雕塑、建筑小品和大型廣告牌等提供了強制性的規(guī)范即必須經(jīng)規(guī)劃行政主管部門批準，同時有為拆除非法設置的城市雕塑、建筑小品和大型廣告牌等提供了執(zhí)法依據(jù)。

（三）《山東省城市臨時建設、臨時用地規(guī)劃管理辦法》的相關規(guī)定?！渡綎|省城市臨時建設、臨時用地規(guī)劃管理辦法》第二條、第五條、第六條、第九條、第十條、第十三條、第十四條、第十五條、第十六條、第十七條、第十九條對臨時建設、臨時用地審查、核發(fā)許可證及違反上述規(guī)定的法律責任作出了明確規(guī)定。

四、各行政機關查處違反城市規(guī)劃法的違法建設的分工

相對集中行政處罰權實施后，有不少人認為只要是違法建設，查處權就是城管執(zhí)法機關的職權范圍，與其他行政機關無關，這種觀點是錯誤的，理由是：一是相對集中行政處罰權只是集中了部分權限，另有部分如垂直管理部門的處罰權（土地等的處罰權）尚未集中；二是規(guī)劃法中的處罰權在部分縣市區(qū)也只是把嚴重影響城市規(guī)劃的和臨時建設逾期未拆除的建設處罰權集中到城管執(zhí)法機關，而其它的處罰權仍在原主管機關，這就有必要對各行政機關的分工作一探討：

（一）土地部門查處的范圍。根據(jù)《城市規(guī)劃法》，結合《土地管理法》，土地管理部門對違法建設的查處范圍有：

1、建設用地。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，對未取得建設用地規(guī)劃許可證或違反建設用地規(guī)劃許可證的規(guī)定占用土地進行建設的行為進行查處；其中違反建設用地規(guī)劃許可證的具體表現(xiàn)主要有以下幾種形式：超過批準的數(shù)量占用土地；不按照批準的用途使用土地的；不按照批準的用地位置和范圍占用土地的等。

2、非建設用地。

（1）非法占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的；

（2）在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，占用耕地建窯、建墳；或未經(jīng)批準，擅自在耕地上建設房屋、挖沙、采石、取土等。

（二）規(guī)劃部門查處的范圍。未實行相對集中行政處罰權前，根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《山東省實施<城市規(guī)劃法>辦法》、《山東省城市臨時建設、臨時用地規(guī)劃管理辦法》的規(guī)定，由城市規(guī)劃行政執(zhí)法部門行使查處權；實行后則由相對集中行政處罰權部門查處，未集中的職權，仍由規(guī)劃部門查處。

（三）相對集中行政處罰權機關查處的范圍。相對集中的行政處罰權不同，城管執(zhí)法機關查處的范圍不同，各縣市區(qū)根據(jù)本市的具體集權情況進行處罰。

當然對第一種情形，也就是當事人未取得建設用地規(guī)劃許可證，也未取得建設工程規(guī)劃許可證的，土地部門處罰后，其它部門到底有沒有權處罰？一種觀點認為不能處罰：因為這違背了一事不再罰的原則；一種觀點認為可以處罰只是應給予不同種類的處罰，特別是不能給予兩次罰款的處罰。理由是一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規(guī)定了對同一違法行為不能給與兩次或兩次以上罰款的行政處罰。而給予不同的行政處罰如限期拆除等仍然是可以的。還有一種觀點認為，這是一個法條競合問題，不應給予兩次處罰，最多作為一個從重情節(jié)。

我們認為上述三種觀點均是值得商榷的，理由如下：

1、一事不再罰是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上的行政處罰。在行政處罰法中是指同一個違法行為不能給予兩次罰款。一事就是違法行為只實施了一個違法行為，而未取得《建設工程規(guī)劃許可證》和《建設工程規(guī)劃許可證》即開工建設卻是兩個違法行為即一個違法行為是非法占地，另一個違法行為是違法建設，顯然這種情況不是一事不再罰的調(diào)整范圍。

2、法條競合是指一行為人實施了一個事實上的行為，分別違反了不同的行政法律規(guī)范，從而在邏輯上構成數(shù)個處罰的違法行為。從法條競合的定義可以看出它強調(diào)的仍是一個違法行為，顯然不適用于上述問題。

3、關于給予兩個不同行政處罰的觀點。這種觀點仍然是基于一個違法行為而得出的結論，而我們在前面已做過論述，未取得兩證而進行建設是兩個違法行為而不是一個違法行為，雖然在處理結果上城管執(zhí)法部門、土地部門可能給予兩個不同的行政處罰，如罰款或拆除，而只是一種巧合，其法理依據(jù)卻是截然不同的。

（四）、其它機關查處范圍。除上述機關外，還有縣級以上人民政府、河道主管部門、電力主管部門、公路主管部門，分別在其劃定的控制區(qū)管理范圍內(nèi)依據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定對違法建設進行查處管理。

五、其它問題

主要是對《城市規(guī)劃法》第四十條影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的違法建設的認識。

影響城市規(guī)劃尚可采取改正措施的違法建設指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設工程規(guī)劃許可證或違反許可證的要求建設的、沒有違反法律法規(guī)強制性規(guī)定的、后果不嚴重的一類違法建筑。在日常執(zhí)法實踐中主要存在以下幾種情況：

（1）未取得建設工程規(guī)劃許可證進行建設

此類建設雖未取得建設工程規(guī)劃許可證，但整體建設符合城市規(guī)劃，城市管理行政執(zhí)法部門或規(guī)劃部門可以責令其限期補辦規(guī)劃審批手續(xù)并視情況給予一定罰款。

（2）取得建設工程規(guī)劃許可證，但未按規(guī)劃證的要求進行建設

此類建設雖已取得建設工程規(guī)劃許可證，但違反許可證的規(guī)定，使建設整體或局部不符合城市規(guī)劃。常見的情況有：擅自擴大建筑面積、增高建筑高度和改變建筑結構、建筑用途、建筑立面造型等。對此情況，城市管理行政執(zhí)法部門或規(guī)劃部門可責令當事人限期將不符合規(guī)劃證要求的建設改正并處罰款，并對改正后的建筑物進行驗收。