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監(jiān)督法的通過(guò)與實(shí)施，宣布了一個(gè)時(shí)代的終結(jié)。這個(gè)時(shí)代的特征是各級(jí)人大常委會(huì)在憲法、地方組織法等憲政和政治框架內(nèi)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，積極探索開(kāi)展人大監(jiān)督工作，創(chuàng)造了執(zhí)法檢查、聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、“兩項(xiàng)評(píng)議”等監(jiān)督形式和做法。同時(shí)，也標(biāo)志著“監(jiān)督法時(shí)代”的來(lái)臨。從監(jiān)督法實(shí)施一年多來(lái)的情況看，人大監(jiān)督工作的開(kāi)展逐漸從原來(lái)實(shí)踐探索的工作層面，轉(zhuǎn)換到法律制度的規(guī)范層面，各級(jí)人大常委會(huì)逐步適應(yīng)在監(jiān)督法的框架內(nèi)思考問(wèn)題，確定監(jiān)督議題，開(kāi)展監(jiān)督工作，各項(xiàng)工作更加規(guī)范和有序。這是人大制度完善和法治進(jìn)步的體現(xiàn)。與此同時(shí)，人大監(jiān)督也面臨一些新的課題，需要做進(jìn)一步的探索研究。

一是人大常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)的限度

在傳統(tǒng)政策和工作層面上開(kāi)展的人大監(jiān)督工作，只要堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大監(jiān)督職權(quán)是沒(méi)有邊界的。這與人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。但監(jiān)督法出臺(tái)后，人大常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)就要面臨是否受監(jiān)督法約束的問(wèn)題。換一種提法，就是監(jiān)督法沒(méi)有明文規(guī)定或禁止的，人大常委會(huì)是否可為？并且，監(jiān)督法在制定過(guò)程中，對(duì)地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的探索創(chuàng)新有所褒貶和取舍，對(duì)此思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。而監(jiān)督法又沒(méi)有明文禁止那些被否定的地方人大創(chuàng)新的監(jiān)督手段，這就使得該問(wèn)題更加具有實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)的意義。

對(duì)于這一問(wèn)題，實(shí)踐中有三種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為這似乎是淺顯而無(wú)爭(zhēng)議的問(wèn)題，并引用西方法諺“對(duì)公民而言,法不禁止即自由；對(duì)政府和所有公共權(quán)力而言,法無(wú)明文規(guī)定則不可為”，認(rèn)為人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)力作為一種公權(quán)力，對(duì)于憲法、地方組織法、預(yù)算法、監(jiān)督法等沒(méi)有規(guī)定的，都不可隨意創(chuàng)新。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，西方法學(xué)的話(huà)語(yǔ)體系并不完全適用于社會(huì)主義國(guó)家，并且“法無(wú)明文規(guī)定則不可為”主要是基于對(duì)公權(quán)力侵犯私權(quán)利的一種擔(dān)憂(yōu)，而為公民私權(quán)利設(shè)置的防御性措施。而對(duì)于人大常委會(huì)的監(jiān)督工作而言，并不存在干涉公民私權(quán)利的擔(dān)憂(yōu)，反而是通過(guò)對(duì)行政和司法權(quán)力的制約，來(lái)保護(hù)公民的私權(quán)利，因此并不適用這一法治原則。還有一種折中的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于人大常委會(huì)創(chuàng)設(shè)權(quán)力的行為，要采取審慎的態(tài)度，而對(duì)于人大常委會(huì)為更好地行使法定職權(quán)，創(chuàng)新一些具體方式方法或程序做法，則要予以寬容或鼓勵(lì)，并認(rèn)為這是人大監(jiān)督工作保持生機(jī)和活力的源泉所在。

二是監(jiān)督法中一些核心法律概念的內(nèi)含如何把握

制定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督法來(lái)規(guī)范人大監(jiān)督工作，對(duì)于構(gòu)建一個(gè)完整的人大監(jiān)督法律體系，推動(dòng)人大監(jiān)督工作在法治軌道上有序前進(jìn)具有十分重要的意義。監(jiān)督法在制定過(guò)程中，吸收人大監(jiān)督工作實(shí)踐中創(chuàng)造的一些提法和做法，如監(jiān)督公開(kāi)，專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和審議意見(jiàn)，等等。這些工作層面提法上升為法律概念使用后，如何有效厘清其內(nèi)含和外延，以及在整個(gè)監(jiān)督法律體系中的地位和作用，是一個(gè)復(fù)雜而又必須做的工作。但在監(jiān)督法實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于一些比較核心的監(jiān)督法律概念，理論和實(shí)踐部門(mén)仍存在不同看法，這不僅造成了思想上的混亂，而且還影響到監(jiān)督法的深入貫徹，比較典型的就是對(duì)“審議意見(jiàn)”法律效力的理解。

規(guī)定審議意見(jiàn)制度是監(jiān)督法的一大特色。從法律規(guī)定看，審議意見(jiàn)是聯(lián)系監(jiān)督過(guò)程與監(jiān)督結(jié)果的重要紐帶，是人大監(jiān)督工作中的中心一環(huán)，審議意見(jiàn)的質(zhì)量和落實(shí)情況直接關(guān)系到人大監(jiān)督的實(shí)際成效。法律效力是審議意見(jiàn)這一法律概念的核心，對(duì)這一問(wèn)題的不同理解，直接決定著審議意見(jiàn)的形成、表現(xiàn)形式、督辦以及“一府兩院”的處理、反饋等。而對(duì)于審議意見(jiàn)的法律效力，實(shí)踐中分歧很大。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，審議意見(jiàn)僅僅是常委會(huì)組成人員的審議情況反映，僅僅是“議”，并不是人大常委會(huì)正式表決通過(guò)的文件，沒(méi)有法律效力，只供“一府兩院”研究處理時(shí)參考；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，審議意見(jiàn)具有法律效力，原因是監(jiān)督法明確將審議意見(jiàn)寫(xiě)入其中，但是審議意見(jiàn)的法律效力要低于決議決定；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，審議意見(jiàn)并不具有實(shí)體性的約束力，而只有程序性的約束力和強(qiáng)制力，即“一府兩院”必須研究處理，并反饋情況，至于“一府兩院”如何研究處理則沒(méi)有剛性要求；還有一種觀點(diǎn)是從審議意見(jiàn)的形成和確定的生成過(guò)程，反過(guò)來(lái)判斷其法律效力，并認(rèn)為經(jīng)常委會(huì)表決通過(guò)的審議意見(jiàn)具有法律效力，對(duì)于其他的審議意見(jiàn)，則效力等同于代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。

三是違反監(jiān)督法規(guī)定是否應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任

監(jiān)督法既是實(shí)體法，更是程序法。監(jiān)督法不僅規(guī)定了七種監(jiān)督手段，而且還對(duì)于人大常委會(huì)如何開(kāi)展監(jiān)督、“一府兩院”如何接受人大監(jiān)督都作了詳細(xì)的程序性規(guī)定，其中最典型的就是對(duì)“一府兩院”提交專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的“20天、10天、7天”時(shí)間規(guī)定。但是，監(jiān)督法并沒(méi)有規(guī)定違反程序性規(guī)定的后果或法律責(zé)任，而監(jiān)督權(quán)力只有在程序中才能得到有效行使，如果程序得不到有效執(zhí)行，監(jiān)督權(quán)力就可能會(huì)落空。

以這三個(gè)時(shí)間點(diǎn)要求為例，一些地方采取了工作上的安排來(lái)防止違反法律規(guī)定的時(shí)間要求，如早部署、早通知、早安排，有的還制定監(jiān)督工作時(shí)間表嚴(yán)格執(zhí)行。但這些工作層面的安排，并不能有效解決萬(wàn)一出現(xiàn)違反法律規(guī)定的具體應(yīng)如何處置的問(wèn)題。而有些地方規(guī)定，對(duì)于“一府兩院”不能按時(shí)提交專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的，不列入常委會(huì)會(huì)議審議。但是，執(zhí)行時(shí)間點(diǎn)的要求是“一府兩院”的義務(wù)，并不能因?yàn)檫`反法定義務(wù)，而免除他們接受監(jiān)督的責(zé)任。也有一些地方認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，在貫徹落實(shí)監(jiān)督法的地方性法規(guī)中設(shè)置了“法律責(zé)任”一章，但在內(nèi)容規(guī)定上，沒(méi)有將違反監(jiān)督程序性規(guī)定與違反監(jiān)督實(shí)體規(guī)定有效區(qū)分開(kāi)來(lái)，并在責(zé)任方式上采用了“通報(bào)批評(píng)”“書(shū)面檢查”等帶有明顯的行政制裁色彩的手段，其合法性和合理性值得探討?？偟目?，對(duì)于“一府兩院”違反監(jiān)督法規(guī)定，到底應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，目前尚無(wú)科學(xué)權(quán)威的觀點(diǎn)。

進(jìn)一步探討，還有兩個(gè)重大問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。問(wèn)題一，如果“一府兩院”嚴(yán)重違反監(jiān)督程序性規(guī)定的，是否可以作出實(shí)體上的不利推定，如“一府兩院”在常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)前的一天，還沒(méi)有將專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告提交常委會(huì)的，是否可以推定“一府兩院”拒絕接受人大常委會(huì)監(jiān)督。如果可以作出這一推定，那么“一府兩院”不僅違反監(jiān)督程序法律規(guī)定，而且還破壞了“一府兩院”由人大產(chǎn)生、接受人大監(jiān)督的憲政秩序，導(dǎo)致的是違憲的實(shí)體后果與責(zé)任，而這又如何進(jìn)行處置？問(wèn)題二，如果“一府兩院”違反程序性規(guī)定，由人大常委會(huì)追究其相關(guān)責(zé)任，那么作為監(jiān)督方的人大常委會(huì)如果違反有關(guān)程序性規(guī)定，則應(yīng)該如何處置呢，由誰(shuí)進(jìn)行制裁呢？如果人大常委會(huì)違反監(jiān)督實(shí)體規(guī)定，如對(duì)于“一府兩院”重大違法行為采取不作為的態(tài)度，或者拒絕公開(kāi)監(jiān)督工作等等，又該如何處置？對(duì)于這些問(wèn)題的深入探究，都將涉及我國(guó)憲政運(yùn)行的深層問(wèn)題，具體如違憲審查、違憲責(zé)任等等。

應(yīng)該說(shuō)，監(jiān)督法實(shí)施后暴露出來(lái)的人大監(jiān)督困境，目前還是初步的。隨著人大監(jiān)督工作法治化進(jìn)程的日益推進(jìn)，實(shí)踐和理論中將會(huì)面臨更多的問(wèn)題與挑戰(zhàn)?？上驳氖牵覀兛吹綄?duì)于人大監(jiān)督的研究，也逐漸進(jìn)入了“監(jiān)督法時(shí)代”。這些爭(zhēng)論和探討不再是單純的工作層面，而是引入了法定權(quán)限、法律效力、法律責(zé)任等法學(xué)的基本理論概念?！氨O(jiān)督法時(shí)代”監(jiān)督困境的解決，需要人大監(jiān)督理論的逐步完善，更需要這種從法理和法律制度層面的研討和建構(gòu)。