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一、依法執(zhí)政不是削弱黨的領導，而是執(zhí)政黨的領導合法化的體現(xiàn)形式之一

按照依法執(zhí)政的精神，黨的主張，凡牽涉到人大、政府的，均應通過相應的法定程序，才能轉(zhuǎn)化為國家的政令與法規(guī)。這一轉(zhuǎn)化過程，可能比較順利，也可能不順利。由此就產(chǎn)生了依法執(zhí)政是否削弱了黨的領導的疑問。

這一問題需從兩方面回答：

一方面，在中國，法治建設是在中國共產(chǎn)黨領導下進行的，把黨的領導與依法執(zhí)政聯(lián)系起來，確是中國歷史條件下的特殊問題。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史道路不同于西方國家。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政前是一個體制外政黨，不合法政黨，黨的奮斗目標、意識形態(tài)都與當時的社會制度、國家政權(quán)不相容，因此，中國共產(chǎn)黨只有徹底推翻舊的社會制度、舊的國家政權(quán)、包括舊的法統(tǒng)體系，才能夠執(zhí)政。這種背景，決定了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性與社會制度的合法性、國家政權(quán)的合法性是緊密聯(lián)系在一起的，也決定了法治建設是在黨領導下進行的。如果完全用西方政治體系運作的觀點來看中國，就很難理解為什么要把黨的領導與依法執(zhí)政聯(lián)系起來。

另一方面，什么是黨的領導？筆者認為：黨的綱領、路線、方針、政策貫徹了，就是黨的領導實現(xiàn)了。至于以什么方式實現(xiàn)黨的領導，則屬于另外一個層次的問題，是因歷史條件的變化而變化的。在談到黨的領導與依法執(zhí)政時，事實上隱含著一個前提，就是黨的路線、方針、政策必須與最廣大人民群眾的根本利益一致。在二者一致前提下，依法執(zhí)政不但是必需的，而且也是黨的領導的題中之義，因為共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)就是支持和引導人民當家作主，惟有依法執(zhí)政，才能使黨的領導與人民群眾根本利益的一致性，不因領導者個人意志的轉(zhuǎn)移或個人素質(zhì)的變化而分離。如果把黨的領導僅僅理解為黨做決定，人大、政府執(zhí)行，不但與依法執(zhí)政相悖，而且與共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)也是相悖的。依法執(zhí)政不但不是削弱黨的領導，恰恰是執(zhí)政黨的領導合法化的體現(xiàn)形式之一。

黨的領導的實現(xiàn)，還體現(xiàn)為黨的功能得以充分實現(xiàn)。政黨的功能是多方面的，中國共產(chǎn)黨的功能在某些方面與西方政黨也是相通的，如利益整合、政治社會化、組織政府等等、等等。這些也都是作為一個政黨組織不同于其他組織的特點。然而對于執(zhí)政黨來說，這些功能并不是獨立于政治體系之外發(fā)揮、體現(xiàn)出來的，“在民主政治下，政黨擁有幾項重要功能，由此保持政治體制的整體性并使其保持運轉(zhuǎn)”。但是，恰恰由于它可以保持政治體制的整體性和正常運轉(zhuǎn)，它就必須遵循整個政治體制運轉(zhuǎn)所需要的法治環(huán)境，遵循依法執(zhí)政的要求來積極主動地在整個政治體制中活動，使政黨原本固有的功能轉(zhuǎn)化為實際的效力。否則，政治體制的運轉(zhuǎn)就帶有很大隨意性，使整個政治體制的整體功能紊亂，降低效率，從長遠來看執(zhí)政黨自身的功能也難以充分發(fā)揮。這是從政黨功能的整體狀況來認識問題。如果從單項功能的發(fā)揮來看也是如此，比如，整合不同階層的利益是黨的功能之一，在當代中國也是一個急迫的任務，而法律本身就具有調(diào)控社會關(guān)系的功能。充分利用法的調(diào)控功能，使其與黨的功能結(jié)合起來，就是一項藝術(shù)。再如，組織政府，政治社會化，都需要遵循國家特定的法律。依法執(zhí)政，這是整個政治體制有序有效運轉(zhuǎn)的可靠保障。

二、執(zhí)政黨權(quán)責對應是依法執(zhí)政的題中之義

依法執(zhí)政是依法治國的內(nèi)容之一，也是法制健全的標志之一。但是，在健全的法制社會，不存在不承擔責任的權(quán)力，反過來說，沒有無限的責任，也就不存在沒有邊界的權(quán)力。這就提出了執(zhí)政黨的權(quán)力邊界問題。

這里需要解釋兩個層面的問題：一是界定執(zhí)政黨的權(quán)力邊界是否削弱黨的領導？二是權(quán)力邊界設定在哪里？

先看第一個問題。這里的認識障礙來自兩種邏輯的沖突。政黨之所以有必要存在，就在于它有表達民眾利益、進行利益綜合的功能，其目的就是要影響國家決策，去掌握國家政權(quán)，因此以掌握政權(quán)為目的是構(gòu)成政黨的要素之一。由于國家權(quán)力本身具有擴張性，如果沒有法定的邊界，執(zhí)政黨很容易出現(xiàn)伴隨著權(quán)力的擴張而濫用權(quán)力卻難以承擔責任的現(xiàn)象。而法治的邏輯，是沒有任何超越于法律之上的權(quán)力，任何權(quán)力都是權(quán)責對應的。依法執(zhí)政，既是對執(zhí)政黨的制約，又是對執(zhí)政黨執(zhí)政的保障，在不太嚴格的意義上講，是一種必要的調(diào)和，反映了法律與權(quán)力的結(jié)合形態(tài)。黨的領導需要堅持，但權(quán)力運作有自己的特殊規(guī)律，沒有制約的權(quán)力可以導致多種問題，沒有邊界的權(quán)力就意味著不可能有真正的法制，不符合人民群眾的根本利益。事實上，如果權(quán)力無限而責任有限，恰恰會降低人民群眾對黨的認同度，并把一切社會問題歸咎于執(zhí)政黨，在實際上降低了黨的領導職能。當然，如果把黨的領導理解為可以用權(quán)力干預一切，那么，就不存在權(quán)力的邊界問題，也就無所謂依法執(zhí)政。

再看第二個問題。權(quán)力的邊界是指黨行使“執(zhí)政”權(quán)力的邊界，而不是指黨組織的活動邊界。在市場經(jīng)濟條件下，政府的權(quán)力是有限的，不是包囊一切的。在政府權(quán)力轉(zhuǎn)換到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的背景下，在政府行政權(quán)力不能干預的領域，由于黨不是行政組織是政治組織，黨可以在其中活動，可以發(fā)揮自己的領導作用，但這種領導作用的實現(xiàn)，不是以權(quán)力的方式實現(xiàn)，而以其他方式實現(xiàn)，比如，民主的方式，依法辦事的方式，黨員發(fā)揮模范帶頭作用的方式等等。越是微觀領域，這種問題越是突出。比如，有的地方或部門，因黨委決策失誤而造成的損失，誰來承擔責任？再如，黨組織是重大問題的決策者，地方人大是當?shù)氐淖罡邫?quán)力機關(guān)，某些重大決策在未經(jīng)人大審批的情況下，也就是尚未轉(zhuǎn)化為國家意志的時候，是否黨做決定就可以在政府執(zhí)行？如果可以，那么政府向人大負責、以及人大對于政府的監(jiān)督作用如何體現(xiàn)出來？在執(zhí)行中出現(xiàn)問題誰承擔責任？因此，越是微觀領域，越需要強調(diào)以權(quán)責對應的精神界定權(quán)力的邊界。筆者認為，黨的領導可以通過黨組織的活動，以各種方式體現(xiàn)出來，這種活動并無明顯的邊界。但從“執(zhí)政”的角度來看，執(zhí)政黨權(quán)力的邊界是很明顯的：一是權(quán)力止于法律的規(guī)定（事實上中國共產(chǎn)黨對此已經(jīng)有了一些規(guī)定，比如，1980年代曾規(guī)定，黨委不再審批或改變?nèi)舜蟮倪x舉結(jié)果，這就是對權(quán)力的限制，但這種規(guī)定仍是黨內(nèi)規(guī)定不是法律的規(guī)定）；二是止于黨組織所不能承擔的責任，如一些造成重大損失的決策，原本應由人大決策而不是黨內(nèi)決策。

界定權(quán)力的邊界，同時也是黨的功能定位的問題。這種定位應注意以下幾點：一是黨的功能不是上下一般粗的，中央層面和地方、基層的權(quán)力邊界也應有不同；二是這種界定，不僅僅是黨章的界定，還要有國家法律的界定。在法治的環(huán)境中，所有的權(quán)力都是依法產(chǎn)生出來并遵守法律的，這是依法執(zhí)政的要義；三是黨在國家機構(gòu)、經(jīng)濟組織、文化組織中，各有不同的作用，其權(quán)力邊界、功能定位也不同，這在黨章上已經(jīng)有所體現(xiàn)，但還可細化；四是黨委與人大對于重大問題的決策范圍應有明晰的界定，哪些問題必須由人大決策，哪些只需黨委決策即可，需要進一步界定。

三、依法執(zhí)政給黨的建設帶來了哪些新的考驗和任務

建設社會主義法治國家，是中國共產(chǎn)黨的目標，依法執(zhí)政，是社會主義法治國家必然要求、內(nèi)在需要。如果黨的目標不是建設法治國家，那么依法執(zhí)政作為一種手段就是需要的時候用一下，不需要的時候便放棄。當然，依法執(zhí)政也是一種途徑、手段，執(zhí)政黨治理國家，處理各種問題，必須通過法治的途徑和手段。如果連手段的合法性都不具備，就沒有法治可言。這實際上是目的與手段統(tǒng)一問題。正是由于這一點，給黨的建設帶來了新的考驗、新的任務。

一是在黨的自身建設上，需要把樹立科學領導觀和現(xiàn)代法治理念，作為黨的建設思想建設的重要內(nèi)容和任務。長期以來，在黨的領導問題上，我們通行的觀點是，只要黨的路線、方針、政策符合最廣大人民群眾的利益，目的與動機是正確的，其手段與方法即使出現(xiàn)問題，也是可以諒解的。但是，目的與手段是統(tǒng)一的，在法治時代，離開了手段的合法性，只強調(diào)目的合法性，其決策的實施必然會受阻，并最終導致目的本身不可能實現(xiàn)。在黨的制度建設上也是如此，黨內(nèi)的制度規(guī)定與國家的法律規(guī)定應是相容的，否則就會引起操作的沖突。

二是以合法的方式實現(xiàn)政治動員，調(diào)動廣泛的社會資源。黨的奮斗目標，單靠黨內(nèi)的力量是不能實現(xiàn)的，有賴于黨對于各種社會資源的動員。黨組織可以在行政權(quán)力不能達到或不能干預的領域進行活動，但是，對于非黨群眾，對于各種新興的經(jīng)濟組織、民間團體等等，可以以黨的名義、聲望去做組織、動員工作，但不能以強制性手段迫使其服從黨的指示。國家法律則不同，法律的特點就是具有普遍適用性和強制性，因此可行的方式就是把黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲业恼詈头ㄒ?guī)，來調(diào)動、利用方方面面的社會資源，實現(xiàn)為人民群眾所認同的目標。在社會主義制度下，法律是保護人民利益的，因此，法律所允許的強制性手段，并不影響黨與群眾的關(guān)系。

三是黨的活動方式法制化。黨的活動方式是通過黨組織和黨員的各種行為表現(xiàn)出來的。黨在政權(quán)系統(tǒng)、經(jīng)濟組織、社會生活中的行為，除了受到黨章和黨的各種紀律制約外，還要受到法律的約束。法律能夠允許政黨組織有某些行為，也可以禁止某些行為，可以構(gòu)筑起黨的行為的基本模式，維持黨與政府、人大、政協(xié)以及其它社會團體的基本秩序。在中國共產(chǎn)黨領導立法的政治前提下，可以通過法律規(guī)范黨員和各級組織的行為，使之有利建設中國特色社會主義。