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行政立法范文第1篇

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責，越來越多的行政機關(guān)開始運用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機關(guān)實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現(xiàn)象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個機關(guān)爭奪一項處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前已有16對機關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機關(guān)處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機制，也有利于維護和加強法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計劃與命令、強調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟要求政府多服務(wù)，少計劃，多指導，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強服務(wù)與指導觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當明確行政機關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機關(guān)外，其他任何機關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認為應(yīng)當采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機關(guān)可以采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因為規(guī)章是多數(shù)行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當認可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責一致"原則。

我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護法制統(tǒng)一的基本前提。行政機關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實施細則和標準，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標準、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實務(wù)界有二種意見。一種意見認為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機關(guān)應(yīng)當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關(guān)與監(jiān)督處罰機關(guān)完全分開。各機關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督處罰機構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規(guī)范的，行政機關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護法等多個法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關(guān)也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規(guī)范，由其中量罰最重的機關(guān)處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現(xiàn)各機關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個方案是重新整合行政執(zhí)法機關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個機關(guān)執(zhí)行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機關(guān)對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機關(guān)行使。但是，由于個別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機關(guān)和所屬機構(gòu)同級其他機關(guān)，非行政機關(guān)、個人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機關(guān)向個人組織委托處罰權(quán)時不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負責？委托權(quán)限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機關(guān)負責。第五，行政機關(guān)的派出機構(gòu)是否無須委托行使行政機關(guān)的權(quán)力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當明確其獨立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補正。

2.時效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個月，是否該時效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規(guī)定為6個月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當確立

幾項特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關(guān)不負舉證責任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機關(guān)才舉證?，F(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當負法律責任。

行政立法范文第2篇

【關(guān)鍵詞】 新《行政訴訟法》；立法目的；主觀訴訟；客觀訴訟

一、對行政訴訟立法目的的爭論

行政訴訟立法目的一直是我國理論界爭議較大的問題之一。對此，近年來理論界主要有兩種觀點，即唯一目的說和一元主導下的三重目的說。

持唯一目的說的學者認為，“只有保障行政相對人的合法權(quán)益才是行政訴訟的真實追求，只有以此為目的進行相關(guān)的訴訟制度設(shè)計才能真正保障行政相對人的合法權(quán)益在受到行政機關(guān)的不法侵害后能夠得到應(yīng)有的法律救濟?！苯Y(jié)合我國的法治實踐來看，老百姓“不信訟”，大量的行政糾紛都靠上訪解決，這代表我國的老百姓并非沒有權(quán)利意識，“權(quán)利意識是人與生俱來的，是人自我保護的一種本能。人不愿意行使權(quán)利的根本原因不是人的權(quán)利意識淡薄、喪失，而是國家圍繞權(quán)利所建立的行政訴訟制度不能吸引人們?nèi)バ惺贡Ｗo權(quán)利的請求權(quán)?！倍O(jiān)督行政、解決行政糾紛都是為了實現(xiàn)保障行政相對人合法權(quán)益的目的。這種觀點雖然有一定的道理，但不免有些欠缺，這是從應(yīng)然的角度來論述行政訴訟的立法目的，很難體現(xiàn)出行政訴訟立法目的的特殊性。我國的行政訴訟制度似乎仍沒有擺脫傳統(tǒng)的法制觀念，維持統(tǒng)治秩序的因素還體現(xiàn)在行政訴訟制度之中，因此主張保障行政相對人的合法權(quán)益是行政訴訟的唯一目的難免有些絕對。

其實，近年來學術(shù)界對此問題的爭論更多的集中在解決行政爭議、保護公民權(quán)益與監(jiān)督行政機關(guān)三者之上或三者關(guān)系的處理上。這一類的學說都主張三重目的并存，但三重目的中有一主要的目的。比如馬懷德教授認為，“行政訴訟的首要目的和根本目的正是要保護公民、法人和其他組織的權(quán)益，解決行政爭議和監(jiān)督行政機關(guān)只能服從和服務(wù)于這一首要目的和根本目的，而不能凌駕于保護公民、法人和其他組織權(quán)益之上?！瘪R教授認為，保護公民、法人和其他組織的權(quán)益是的要求，行政訴訟也正是為了保護行政相對人免受行政主體的不法侵害而產(chǎn)生，“民告官”的行政訴訟給行政相對人提供了與行政主體在法律上的平等地位，進而使相對人可通過行政訴訟途徑免受違法行政行為的約束，但他并不否認行政訴訟解決爭議的功能以及客觀上起到監(jiān)督行政的作用；鄧剛宏副教授提出，“我國行政訴訟的立法目的是具有層次性的，監(jiān)督行政是行政訴訟的首要立法目的，因為即使一個國家沒有設(shè)立行政訴訟制度，公民合法權(quán)利的保護完全可以通過民事訴訟得以保護”，他認為監(jiān)督行政就是審查行政行為的合法性，這構(gòu)成了行政訴訟目的的邏輯起點，“沒有監(jiān)督行政立法目的的實現(xiàn)就談不上公民合法權(quán)利的保護”；而應(yīng)松年教授在他的文章中提到，“從這幾年的實踐來看，行政訴訟法的立法目的當中，最重要的應(yīng)該是解決行政爭議，在解決爭議中起到保護公民的權(quán)利、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的作用”。以上的這些觀點都是學者各自站在不同的角度對行政訴訟的立法目的的認識，之所以會存在爭議，與對行政訴訟的構(gòu)造之定位不同有很大關(guān)系。

二、行政訴訟構(gòu)造――立法目的異同的分析路徑

行政訴訟的構(gòu)造之定位不同會顯現(xiàn)出行政訴訟不同的立法宗旨，進而表現(xiàn)在法律制度的安排上，“主觀訴訟或客觀訴訟的定位決定了一國行政訴訟的基本構(gòu)造”。因此，可以沿著行政訴訟構(gòu)造之不同定位，對行政訴訟的立法目的進行具體分析。

“對于行政訴訟而言，除了與民事訴訟相同的糾紛解決功能外，還具有救濟行政相對人權(quán)利、保障客觀公法秩序的特殊功能。前者具有主觀性，后者具有客觀性。這種主觀性與客觀性決定了行政訴訟的基本構(gòu)造，行政訴訟應(yīng)根據(jù)其是主觀訴訟抑或客觀訴訟的定位設(shè)計相對應(yīng)的具體規(guī)則?！敝饔^訴訟和客觀訴訟的區(qū)分標準主要有四個方面：原告資格、受案范圍、訴訟標的和訴判關(guān)系。主觀訴訟程序構(gòu)造具有以下特點：原告資格限于行政行為的相對人或至少是“利害關(guān)系人”，旨在保護公民的權(quán)利；受案范圍比較狹窄，僅限于與救濟公民公權(quán)利有關(guān)的訴訟案件，內(nèi)部行政行為、公益訴訟等案件不能納入受案范圍；訴訟標的指向行政相對人的某項權(quán)利；訴判關(guān)系方面，“判決是對訴訟請求的回應(yīng)，法院的裁判只能在當事人訴求的范圍內(nèi)，判決的拘束力也只局限于訴訟當事人之間?！倍鴨渭兊目陀^訴訟程序構(gòu)造卻有著截然不同的特點：以維護客觀法律秩序為目標的客觀訴訟原告資格比較寬松，不以與行政行為有利害關(guān)系為必要條件，行政訴訟程序的啟動旨在監(jiān)督行政；客觀訴訟的受案范圍也比較寬松，甚至公益訴訟、內(nèi)部行政行為都可能被考慮納入行政訴訟的受案范圍；客觀訴訟將行政機關(guān)的行政行為作為訴訟標的，訴訟活動主要圍繞審查行政行為的合法性進行；行政訴判關(guān)系方面，客觀訴訟的判決不以訴訟請求為限，其效力也與主觀訴訟的判決不同，其判決“具有溯及力與對世的效力，及于所有與行為相關(guān)的主體。”

目前，在大多數(shù)國家的訴訟構(gòu)造中，單一的主觀訴訟或客觀訴訟幾乎是不存在的。

三、新《行政訴訟法》之立法目的

行政訴訟立法目的在理論界存在很大爭議，新《行政訴訟法》一錘定音，實質(zhì)上采納了綜合目的說。新《行政訴訟法》第一條與原條文相比，其中主要的變化就是增加一句“解決行政爭議”，刪掉“維護”。對于刪掉“維護”一詞，早已成為無可爭議的事實，正如馬懷德教授所言，“伴隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法律制度的完善，不能也不宜將維護行政權(quán)力作為行政訴訟目的，已成為理論界的共識?！?“在行政管理中，行政機關(guān)享有實現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，行政機關(guān)依靠自身的力量即可以強制行政相對人接受行政管理，不必、也無須借助行政訴訟來實現(xiàn)其所代表的國家意志。因此，維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)也就無從談起?！庇捎谛姓袨榫哂泄?、確定力和執(zhí)行力，因此司法機關(guān)就談不上要“維護”行政機關(guān)的行政行為。對于增加一句“解決行政爭議”，因為訴訟法的基本功能在于定紛止爭，所以理論界對此也沒有太大爭議，只是到底“解決行政爭議”在我國行政訴訟中占據(jù)著什么樣的位置，還有待商榷。從我國的法治實踐和當下的國情來看，我國的行政訴訟采取的是主客觀訴訟相結(jié)合的訴訟構(gòu)造，因此不存在一個單一的立法目的，我國的行政訴訟制度要兼顧公民、法人和其他組織的權(quán)利保護以及客觀法秩序的維護。

行政訴訟法多重目的并存幾乎是一個不爭的事實，然而如何對解決行政爭議、保護公民權(quán)益與監(jiān)督行政機關(guān)三者進行排序是頗有爭議的一件事情。本人通過學習新修改的《行政訴訟法》，從實然的角度分析，比較贊同馬懷德教授的觀點，即行政訴訟的首要目的是維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。首先，如果解決糾紛成為了行政訴訟的首要立法目的，這就意味著實踐中大量的行政糾紛可以通過調(diào)解解決，并且行政訴訟活動的中心則不再是審查行政行為的合法性，乃在于糾紛的解決，而這在我國當下的法治實踐中是不可行的。雖然新修改的《行政訴訟法》將“解決行政爭議”寫入第一條，第六十條也增加了部分可以調(diào)解的行政案件，但行政案件不適用調(diào)解仍然是原則性規(guī)定。因此，不應(yīng)該將解決糾紛定位為行政訴訟的首要立法目的。其次，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政是對訴訟制度高層次的要求，不符合我國當前的法治實踐，“行政訴訟若要實現(xiàn)對行政機關(guān)全面監(jiān)督的功能所需要的權(quán)力卻不是我國法院所具有的”。司法機關(guān)不能完全獨立的事實決定了在《行政訴訟法》中的制度設(shè)計很難付諸實踐。并且“規(guī)范審查之訴”以及“公益訴訟”在我國當下的法治實踐中還處于探索階段。因此，本人堅持認為，權(quán)利救濟是我國當下行政訴訟制度的首要目的。從上文對主觀訴訟和客觀訴訟的介紹，結(jié)合新《行政訴訟法》的條文分析，我們也可以得出此結(jié)論。新《行政訴訟法》對原告資格的規(guī)定也僅限于“行政相對人”和“利害關(guān)系人”，受案范圍也僅限于救濟公民權(quán)利有關(guān)的行政案件，判決當然也不具有對世性，這些均符合主觀訴訟的構(gòu)造特點。但是正如上文所述，當今的世界各國中，單一的訴訟構(gòu)造是不存在的，我國也同樣表現(xiàn)出訴訟構(gòu)造的混合特點，就訴訟標的來說，行政行為的合法性審查是我國行政訴訟法的原則，“現(xiàn)行行政訴訟制度不是以當事人的訴訟請求或權(quán)益保護為核心安排的，相反是圍繞具體行政行為建立的?！本S護客觀法秩序畢竟是行政訴訟不可推卸的責任，也是行政訴訟從民事訴訟中分離出來的主要原因之一。因此我們可以說，存在于制度中的行政訴訟功能核心在于保障公民權(quán)利，監(jiān)督行政和解決糾紛只是行政訴訟功能的一部分，三者都服務(wù)于我國當下的法治實踐。

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行政立法范文第3篇

存在問題

一是憲法規(guī)范缺位。我國在位階最高的憲法中，并沒有明確規(guī)定“行政緊急權(quán)力”；與此同時，除憲法之外的相關(guān)法律，如1996年的《法》、2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》等盡管也沒有直接提出“行政緊急權(quán)力”這一概念，但對其實體內(nèi)容及行使程序都有實質(zhì)性的規(guī)定。這種立法體例安排，不利于從憲法高度對行政緊急權(quán)力進行有效規(guī)制，也使相關(guān)法律規(guī)范行政緊急權(quán)力的正當性存在不確定性。二是過于偏重一事一議模式。前述立法體例呈現(xiàn)出典型的“一事一辦”的特點，這樣便導致相關(guān)法律繁復而龐雜，影響到應(yīng)對緊急狀態(tài)的效率，與立法規(guī)制行政緊急權(quán)力的初衷有所背離。特別是我國當前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，突發(fā)事件呈現(xiàn)出發(fā)生越來越頻繁、規(guī)模越來越擴大、危害越來越嚴重、起因越來越復雜的趨勢，一種緊急狀態(tài)的發(fā)生，已很難將其歸結(jié)為一種簡單或單一的情況，僅僅依據(jù)某方面的單行立法來應(yīng)對明顯力不從心。因此，過于偏重一事一議的立法模式已不能適應(yīng)時展的需要。三是集權(quán)特征明顯。從前述立法規(guī)定的內(nèi)容看，中央政府幾乎是絕大多數(shù)情況下緊急行政權(quán)力的唯一行使者，立法的集權(quán)特征明顯。集權(quán)固然能加強中央政府應(yīng)對緊急狀態(tài)統(tǒng)一指揮的能力，但也增加了這樣一種可能性，那就是人手不足、效率低下。緊急狀態(tài)一旦形成，往往會造成即刻的損害，倘若解決緩慢，只會讓情況越來越糟，甚至導致出現(xiàn)大規(guī)模的混亂局面。此時，解決問題的效率就顯得至關(guān)重要。如果能在集權(quán)型的同時，以自治型模式為補充，就能在緊急狀態(tài)還處于萌芽狀態(tài)時，由地方政府合法合理地運用行政緊急權(quán)力平息風波與解決問題，減少危害發(fā)生的可能性。

幾點建議

一是憲法保留體例的確立。如前已述，由于憲法規(guī)范的缺位，導致行政緊急權(quán)力立法規(guī)制缺乏最高位階立法的支撐，存在正當性不足的問題。在此后的改革中，應(yīng)當考慮確立憲法保留體例，在憲法層面對行政緊急權(quán)力的存在與運用做宏觀層面的界定。行政緊急權(quán)力的行使必然會牽涉到人權(quán)克減問題，但是人權(quán)克減至何程度，應(yīng)該有一定的底限，“即便是緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減也應(yīng)該符合憲法原則和憲法規(guī)定”（陳聰：“緊急狀態(tài)下人權(quán)克減的法律規(guī)制”，載《北方法學》2009年第6期，第29—36頁），確定最基本人權(quán)不可克減原則，這正是憲法理應(yīng)所為之事。因此，在憲法中明確行政緊急權(quán)力就有了如下兩個明顯的優(yōu)勢：其一，使行政緊急權(quán)力有了最高法律效力之憲法為依據(jù)；其二，對緊急狀態(tài)中人權(quán)克減的規(guī)定進行憲法保留，有效避免濫用行政緊急權(quán)力危及基本人權(quán)的情況。二是一事一議模式的重塑。有學者認為，“以單行的法律、法規(guī)形式規(guī)定某種危機事件及其應(yīng)對措施當然有其明顯優(yōu)勢：一是制定相對簡單，出臺及時，可以暫時避開某些困難問題或研究不成熟的問題；二是針對性強，能及時應(yīng)對某類緊急危機；三是突出了不同危機事件及其應(yīng)對措施的特點，使每類危機事件及其應(yīng)對措施規(guī)定得比較細致?！保ㄆ萁▌偅骸拔覈C處置法的立法模式探討”，《法律科學》（西北政法學院學報），2006年第1期，第90—96頁）但是，一事一議模式的局限性非常明顯：其一，某些行政緊急權(quán)力在各種緊急狀態(tài)中是普遍適用的，一事一議造成了立法資源的浪費；其二，忽視了行政機關(guān)的協(xié)調(diào)性，不利于行政緊急權(quán)力的及時行使；其三，可能出現(xiàn)同一行政緊急權(quán)力卻有不同實體內(nèi)容和程序手段的情況。當前我國對行政緊急權(quán)力的立法規(guī)制，正是這樣一種混亂的現(xiàn)象。因此，要清理大量一事一議的立法規(guī)定，使各種不同的單行立法融入到自然災害類法、事故災難類法、公共衛(wèi)生事件類法、社會安全事件類法、戰(zhàn)爭與動員類法等幾部綜合性法律中，減少一事一議模式的立法弊端。三是《緊急狀態(tài)法》的制定與集權(quán)特征的弱化。如前已述，我國當前沒有統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，這既制約了行政緊急權(quán)力的作用范圍，也使立法規(guī)制行政緊急權(quán)力的效果大打折扣。因此，一種可行的建議是將《法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》進行整合，重新制定出一部具有中國特色的《緊急狀態(tài)法》。這部緊急狀態(tài)法應(yīng)擯棄一事一議的做法，體現(xiàn)一階段一法的特征，即對緊急狀態(tài)中各個階段（如預警階段、發(fā)生階段、應(yīng)對階段、善后階段等）各種行政緊急權(quán)力（軍事管制、宣布緊急狀態(tài)、宵禁、行政強制、行政征收、行政征用、行政指導、行政公開、限制公民人身自由等）的實體內(nèi)容與程序內(nèi)容作出明確的規(guī)定，以體現(xiàn)立法的針對性。同時，在《緊急狀態(tài)法》中，在保留中央政府最終權(quán)威的基礎(chǔ)上，通過一定的授權(quán)程序，充分調(diào)動地方政府行使緊急權(quán)力應(yīng)對緊急狀態(tài)的積極性，實現(xiàn)集權(quán)型模式與自治型模式的有機整合。

本文作者：吳衛(wèi)軍談迅作者單位：電子科技大學

行政立法范文第4篇

一、安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法現(xiàn)狀及其突出問題

近年來，國家為實現(xiàn)依法管安、依法治安、重典治安，不斷加大了安全生產(chǎn)法的立、改、廢工作，包括修訂《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《煙花爆竹安全管理條例》《安全生產(chǎn)許可證條例》《危險化學品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》等一大批法律法規(guī)，以及廢止一些不適應(yīng)時展的規(guī)范性法律文件，如《勞動防護用品監(jiān)督管理規(guī)定》《礦山救護隊資質(zhì)認定管理規(guī)定》《非煤礦礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查與竣工驗收辦法》等等。分析這些法律文本，發(fā)現(xiàn)當前安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)的立法還存在法律規(guī)范混亂、相互重疊，法律規(guī)則不嚴謹，處罰主體錯誤、處罰對象不明確，法律語言不統(tǒng)一，進而浪費立法資源，造成法律適應(yīng)困難等一些問題。

1.法律規(guī)范混亂

從現(xiàn)已頒布的法律文本看，一是關(guān)于對從業(yè)人員的安全教育和培訓問題的處罰規(guī)定，在同一層級的規(guī)范性法律文件中處罰的主體不同、種類各異、幅度也不一致。比如《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）第九十四條第（三）項規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……未按照規(guī)定對從業(yè)人員、被派遣勞動者、實習學生進行安全生產(chǎn)教育和培訓，或者未按照規(guī)定如實告知有關(guān)的安全生產(chǎn)事項的；……”。而在《中華人民共和國礦山安全法》（以下簡稱《礦山安全法》）第四十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責令改正，可以并處罰款；情節(jié)嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產(chǎn)整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分：（一）未對職工進行安全教育、培訓，分配職工上崗作業(yè)的；……”。顯然，在這兩個同一層級的規(guī)范性法律文件中，針對企業(yè)未按照規(guī)定履行對從業(yè)人員安全教育和培訓的問題上，處罰的主體、種類和幅度都不相同。二是對生產(chǎn)經(jīng)營單位未建立事故隱患排查治理制度的處罰規(guī)定、生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的資金投入不實的法律后果，以及法律條文中對違法行為情形的規(guī)定，出現(xiàn)內(nèi)涵外延甚至于邏輯的混亂。比如《安全生產(chǎn)法》第九十八條第四項規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任：……（四）未建立事故隱患排查治理制度的”；而《中華人民共和國生產(chǎn)安全事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第二十六條第（一）項則規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由安全監(jiān)管監(jiān)察部門給予警告，并處三萬元以下的罰款：（一）未建立安全生產(chǎn)事故隱患排查治理等各項制度的；……”。這兩部規(guī)范性法律文件在對生產(chǎn)經(jīng)營單位事故隱患排查治理制度未建立的處罰問題上，其處罰的種類、罰款的幅度及違法行為的外延等規(guī)定上都截然不同。此外，已經(jīng)頒布的法律條文中對違法行為情形的規(guī)定出現(xiàn)邏輯混亂。如《安全生產(chǎn)法》第八十九條:“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的機構(gòu)，出具虛假證明的，沒收違法所得；違法所得在十萬元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的，單處或者并處十萬元以上二十萬元以下的罰款；對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；給他人造成損害的，與生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔連帶賠償責任；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任?！边@是從最嚴重情形到一般情形的漸弱式的對違法行為的規(guī)定，與基本法、基本法以外的法律規(guī)定不一致，也與違法行為的邏輯發(fā)展不一致。不僅如此，在安全生產(chǎn)法律體系中，對于違法行為的規(guī)定卻更多的是從一般到嚴重情形的漸進式規(guī)定，如同在《安全生產(chǎn)法》第九十、第九十一等條文中，對違法行為情形的規(guī)定便是從一般到嚴重的漸進式的。由此，安全生產(chǎn)立法的混亂可見一斑。

2.法律規(guī)范相互重疊

一是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位負責人未履行安全生產(chǎn)管理職責的問題。《安全生產(chǎn)法》第九十二條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責，導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照下列規(guī)定處以罰款：（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入百分之三十的罰款；（二）發(fā)生較大事故的，處上一年年收入百分之四十的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處上一年年收入百分之六十的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處上一年年收入百分之八十的罰款?！蓖瑫r，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十八條規(guī)定：“事故發(fā)生單位主要負責人未依法履行安全生產(chǎn)管理職責，導致事故發(fā)生的，依照下列規(guī)定處以罰款；屬于國家工作人員的，并依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款；（二）發(fā)生較大事故的，處上一年年收入40%的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處上一年年收入60%的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處上一年年收入80%的罰款。在此之中，同樣是生產(chǎn)經(jīng)營單位的負責人因未履行安全生產(chǎn)管理職責而導致不同事故的處罰，不僅在上述兩個規(guī)范性法律文件上有規(guī)定，還在《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第44條、《危險化學品安全管理條例》第94條也有相同的規(guī)定。二是關(guān)于事故隱患排查治理情況如實記錄和告知從業(yè)人員的問題。《安全生產(chǎn)法》第九十四條第（五）項規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……（五）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業(yè)人員通報的；……”這一規(guī)定與《食品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行規(guī)定》第二十六條第（三）項“食品生產(chǎn)企業(yè)有下列行為之一的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款：……（三）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業(yè)人員通報的?！睂τ谔幜P對象，處罰種類和罰款幅度的規(guī)定都一模一樣。

3.法律規(guī)則不夠嚴謹

在安全生產(chǎn)立法中有些規(guī)則不夠嚴謹，存在許多缺陷。譬如從《安全生產(chǎn)許可證條例》的整個條文來看，全文為24條，但并未明確各法律主體在安全生產(chǎn)許可證問題上的權(quán)利、義務(wù)以及法律責任，也即沒有明確的行為模式與法律后果的區(qū)分。從一個具體的法律條文來看，《安全生產(chǎn)法》中同樣存在這種情況，有行為模式而無法律結(jié)果。如《安全生產(chǎn)法》第二十二條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員履行下列職責：……（七）督促落實本單位安全生產(chǎn)整改措施?！边@一規(guī)定給出了生產(chǎn)經(jīng)營單位相關(guān)主體對安全生產(chǎn)整改措施的督促落實這一行為模式，而該行為的法律后果不僅在《安全生產(chǎn)法》的“法律責任”沒有找到，在其他相關(guān)的法律文件中也出現(xiàn)缺失。而且，處罰主體錯誤、處罰對象不明確?！兜V山安全法》第四十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責令改正，可以并處罰款；情節(jié)嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產(chǎn)整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分：（一）未對職工進行安全教育、培訓，分配職工上崗作業(yè)的；（二）使用不符合國家安全標準或者行業(yè)安全標準的設(shè)備、器材、防護用品、安全檢測儀器的；（三）未按照規(guī)定提取或者使用安全技術(shù)措施專項費用的；（四）拒絕礦山安全監(jiān)督人員現(xiàn)場檢查或者在被檢查時隱瞞事故隱患、不如實反映情況的；（五）未按照規(guī)定及時、如實報告礦山事故的。”該條中的所有違法行為均為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責，但其行政處罰權(quán)卻歸勞動行政部門，很明顯與目前的體制不符合。

4.法律語言不統(tǒng)一

在法律語言問題上，則存在不統(tǒng)一的情況。譬如關(guān)于“以上”“以下”等立法技術(shù)的規(guī)定，《中華人民共和國憲法》《民法通則》和《民事訴訟法》等法律文件中都規(guī)定了“以上”“以下”包括本數(shù)，《安全生產(chǎn)法》也是如此，但《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中卻有“以上”包括本數(shù)，“以下”不包括本數(shù)的規(guī)定。由于任何安全生產(chǎn)的立法都有可能涉及到事故的發(fā)生，均有可能要涉及《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，這樣一來，就可能導致在適應(yīng)法律時產(chǎn)生混亂，如果對《條例》不熟悉，甚至可能出現(xiàn)法律適用錯誤的情況。又譬如關(guān)于法律語言中的數(shù)字。法律作為國家的規(guī)范性文件，其語言文字的權(quán)威性、統(tǒng)一性應(yīng)該是法律語言的應(yīng)有內(nèi)涵，但是在安全生產(chǎn)法律體系中對數(shù)字的使用卻比較混亂，比如《安全生產(chǎn)許可證條例》中的數(shù)字為阿拉伯數(shù)字，而《湖南省安全生產(chǎn)條例》中的數(shù)字卻為中文小寫，此種情況處處皆是。而且，同一層級的法律規(guī)范在數(shù)字語言文字上的使用上不統(tǒng)一、不規(guī)范。如《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》中數(shù)字為中文小寫，可在《建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理辦法》中的數(shù)字卻為阿拉伯數(shù)字，這是不適當?shù)摹?/p>

二、安全生產(chǎn)行政處罰立法技術(shù)及其重大意義

立法技術(shù)是指人們在長期的立法實踐活動中，將逐步摸索、積累的知識、方法、技巧、經(jīng)驗加以總結(jié)而形成的規(guī)則，是立法活動所需要的技能和手段，是在立法實踐中產(chǎn)生并發(fā)展起來的，關(guān)于法的內(nèi)容的確定、表述及完善的方法和技能的總稱[1]。在立法活動中，運用語法邏輯避免法條產(chǎn)生歧義，運用電子表器計票提高法案通過的精確率，都是法律技術(shù)。總體上看，立法技術(shù)是立法活動中由多種與法律的制訂、運行相關(guān)的各種技術(shù)因素構(gòu)成的技術(shù)群。正如孫潮先生所說，一個立法者“要成功而有效地工作，他必須同時具備設(shè)計師和建筑師的秉性和才能?！边@種技術(shù)群不僅非單項技術(shù)，而且具有價值負荷，是法律方法的重要組成部分。從廣義上講，法律技術(shù)、法律思維、法庭設(shè)置、法律程序設(shè)計等，統(tǒng)稱為法律方法，其中的法律思維成為法律方法的核心。有了正確的科學的法律思維活動，即嚴格合法的法律推理和法律解釋，才有可能形成、推導出解決法律問題的正確結(jié)論。立法技術(shù)是法律技術(shù)的重要內(nèi)容，是為了配合法律思維的特殊性而生成的并在立法全程運用的法律技術(shù)。作為法律技術(shù)的重要內(nèi)容，立法技術(shù)具有歷史性、傳統(tǒng)性和正當性[2]，既要符合事物的本質(zhì)，技術(shù)本身不能與事物的情理相違背；又要體現(xiàn)法律原理，符合法律的基礎(chǔ)性原理；還要契合司法經(jīng)驗，是經(jīng)過長期的司法實踐陶冶而成的成熟技術(shù)；以及吻合社會常識，與現(xiàn)實中人們的直覺、情感等相一致[3]，無論是其物質(zhì)工具還是知識儲備與技能，包括立法的有關(guān)知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法和技巧等，概莫能外。正因為立法技術(shù)的傳統(tǒng)性和正當性的結(jié)合，以及理論和經(jīng)驗的統(tǒng)一，才使得立法技術(shù)具有專業(yè)的法律適用方法和手段，更能體現(xiàn)出科學性質(zhì)和人文精神。而且，立法技術(shù)變遷受制于法律的實體規(guī)則，受到本身內(nèi)在標準的檢驗，并通過其技術(shù)進步與創(chuàng)新有力地推動法律實體規(guī)則的生成與演進[4]。而行政處罰則是指行政主體為了達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的目的，依法對行政相對人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為（違反行政管理秩序的行為），給予其人身的、財產(chǎn)的、名譽的及其他形式的法律制裁的行政行為[5]。其法律要素包括行政處罰的主體、相對人、違法行為、處罰的種類等等。

安全生產(chǎn)行政處罰立法要實現(xiàn)公平、效率及法治秩序的價值，必須有確定性的法律規(guī)則，即科學合理的立法技術(shù)。沒有確定性則難以被重復適用，沒有確定性就難以保障法的穩(wěn)定與安全。安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法技術(shù)的重點是對安全生產(chǎn)行政處罰相關(guān)知識、方法、技巧、經(jīng)驗的熟練運用，是立法過程中的一種特殊的技能，通常包括邏輯的技術(shù)和詞語的技術(shù)。要保障安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)的各種相關(guān)法律能夠為人類頻繁的利用進而實現(xiàn)社會控制，立法就要將為社會共有的最基本的價值通過對法律技術(shù)的運用轉(zhuǎn)化為法律所承認的價值，立法者就要做出各種法律價值判斷，在安全生產(chǎn)行政處罰可能互相沖突的價值體系之中做出選擇，使安全生產(chǎn)行政處罰同一價值體系之內(nèi)某一具體的法律關(guān)系之中有可能互相沖突的價值達成平衡，并將社會變化所帶來的價值變化體現(xiàn)于法律之中，通過其特有的邏輯思維形成有效的社會控制[6]。由此可見，只有當立法者在熟練掌握和運用安全生產(chǎn)行政處罰相關(guān)知識、方法、技巧、經(jīng)驗的前提下，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法才有可能最大限度地減少甚至杜絕差池。如前所述的各種問題的存在，在較大程度上就與立法技術(shù)本身有關(guān)。譬如法律規(guī)范混亂或相互重疊，可能是由于立法者對安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法有關(guān)的社會共有的最基本的價值把握不準，或者對先前已有的法律文本的熟悉程度不夠而導致的。例如，關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的資金投入不實的法律后果規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》第九十條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負責人或者個人經(jīng)營的投資人不依照本法規(guī)定保證安全生產(chǎn)所必需的資金投入，致使生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件的，責令限期改正，提供必需的資金；逾期未改正的，責令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。

有前款違法行為，導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人給予撤職處分，對個人經(jīng)營的投資人處二萬元以上二十萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任?！倍吨腥A人民共和國生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（以下簡稱《條例》）第三十八條：“事故發(fā)生單位對事故發(fā)生負有責任的，依照下列規(guī)定處以罰款：（一）發(fā)生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款；（二）發(fā)生較大事故的，處20萬元以上50萬元以下的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處200萬元以上500萬元以下的罰款?！焙苊黠@，《條例》中有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的資金投入不實的法律后果規(guī)定包括了《安全生產(chǎn)法》第九十條的意思，但兩個法律規(guī)范對違法行為的處罰對象、處罰幅度等都不同。這難免不讓人聯(lián)想到可能因為立法者對于不同法律主體社會境遇的不同考量標準。法律規(guī)則不夠嚴謹和法律語言不統(tǒng)一大多是因為對安全生產(chǎn)中有關(guān)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益分析不夠，對法律符號的嚴謹性重視不夠，或者法律文本生成所必備的素養(yǎng)欠佳所致。本來，法律規(guī)則是規(guī)定法律上的權(quán)利、義務(wù)、責任的準則、標準，或是賦予某種事實狀態(tài)以法律意義的指示、規(guī)定，是構(gòu)成法律的主要元素。根據(jù)法律規(guī)定的二要素說，法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)分為行為模式和法律后果兩個部分，這不僅適用于整個規(guī)范性法律文件，也適用于一個具體的法律規(guī)則。當立法者沒有能夠深入透徹分析安全生產(chǎn)相關(guān)法律主體的權(quán)利、義務(wù)、責任，以及客體的具體狀況，甚至于對安全生產(chǎn)行政處罰本身的意義缺乏深入理解的時候，也就可能出現(xiàn)安全生產(chǎn)行政處罰法律規(guī)則的不夠嚴謹。同樣的道理，作為法律思維的核心，法律語言的核心問題則是如何說服人，即建構(gòu)法律的說理性[7]，但當因立法者的法律語言素養(yǎng)欠佳而使不同法律文本中的法律語言不統(tǒng)一甚至于混亂時，法律的說理性也就大打折扣。

三、安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法的完善及其技術(shù)改進

從法治國家、法治社會建設(shè)的現(xiàn)實情況與未來發(fā)展看，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法的完善需要從國家到地方層面推進科學立法工作，修訂有關(guān)不適應(yīng)和不清晰的條款，加大立法技術(shù)研究，提升立法隊伍整體素養(yǎng)。

1.推進安全生產(chǎn)行政處罰的科學立法工作

所謂科學立法是指在立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴格地與其規(guī)制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。這一定義明確了科學立法要符合立法的內(nèi)在條件，即與其規(guī)制的事項保持契合，要與外在條件保持一致，是各種內(nèi)在與外在因素共同作用的結(jié)果。從這一意義上講，現(xiàn)成的立法并不一定是科學的?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》規(guī)定，要貫徹依法治國基本方略，推進科學立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系。作為我國法律體系中的一個支系，《安全生產(chǎn)法》同樣應(yīng)該重視科學立法原則，將科學立法作為安全生產(chǎn)立法的一個價值判斷標準。因而，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法的科學性首先是對經(jīng)驗立法的否定，將安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法當作一項工程來看待，不能把立法當作領(lǐng)導者的政績，更不應(yīng)將安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法當作一個封閉的系統(tǒng)，要面向整個法律體系，堅持尊重客觀事實，杜絕主觀立法。

2.修改不適應(yīng)時代要求和政策規(guī)定的法律法規(guī)

目前，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)的立法存在諸多缺陷，需要我們有勇氣直面問題，并采取相應(yīng)的措施加以改變。對諸如《礦山安全法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》以及《生產(chǎn)安全事故隱患排查治理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中由于政策改變導致的相關(guān)職能部門職責轉(zhuǎn)變以及形勢變更，一些規(guī)定不能適應(yīng)時展需要，可以通過制訂部門規(guī)章來規(guī)范一些不適應(yīng)的規(guī)定、做法。

3.加強立法技術(shù)研究進而提升立法者技術(shù)素養(yǎng)

從研究領(lǐng)域看，目前，對安全生產(chǎn)法的研究文章大都集中在安全生產(chǎn)法的教育、執(zhí)行等方面，但對于安全生產(chǎn)法的立法研究卻少之又少。正因如此，安全生產(chǎn)立法中沒有全面把我國現(xiàn)行法律體系、安全生產(chǎn)法律體系的特征也就在所難免。若要把安全生產(chǎn)法歸結(jié)為現(xiàn)行的部門法中，它大概更多地屬于行政法部門，而行政法這一部門法的特征應(yīng)在安全生產(chǎn)立法中有所體現(xiàn)。同時，還要從體制機制改革創(chuàng)新入手，通過各項措施普遍提升立法人員的整體素養(yǎng)。就法律符號化現(xiàn)象看，既對法律的表達與運作有著重要意義，又因其受符號載體的自然屬性、人們對符號認知的社會心理，以及符號的社會屬性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符號化能力基礎(chǔ)之上[8]，需要立法者準確把握符號的意義，以及法律與符號諸構(gòu)成要素融合共生的過程。這也就是之所以要提升立法人員的一個原因。當前，應(yīng)提倡法學工匠的培養(yǎng)，促使立法人員關(guān)注細節(jié)，以形成正確的法的價值論，掌握切實的法的本體論，習得有效的法律方法論。

參考文獻

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行政立法范文第5篇

一、行政賠償范圍應(yīng)當包括行政不作為

行政賠償產(chǎn)生的前提是行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政行為以其是否作為來劃分，可分為作為行政行為和不作為行政行為。行政不作為是行政行為的重要組成部分，在行政管理活動中普遍存在，對當事人有著重大影響，是實現(xiàn)依法行政必須予以重視的領(lǐng)域，所以行政不作為訴訟是行政案件訴訟中一種重要類型，所有的行政訴訟案件都可以劃分為行政作為違法案件和行政不作為違法案件，由此可見行政賠償案件也可以分為行政作為賠償案件和行政不作為賠償案件。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，第六十七條第一款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請求賠償”；《國家賠償法》第二條規(guī)定，“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。顯然，行政賠償范圍應(yīng)當包括不作為行政行為。

但是，《國家賠償法》在第三條和第四條中，通過列舉方式僅對行政機關(guān)及其工作人員的作為行政行為侵犯行政管理相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當給予賠償?shù)男姓r償范圍作了規(guī)定，卻未對不作為行政行為侵犯行政管理相對人合法權(quán)益的行政賠償范圍作出明確規(guī)定。對于不履行法定職責的行政機關(guān)是否承擔行政賠償責任的問題，2001年7月，最高人民法院在《關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》中，明確了公安機關(guān)不履行法定職責，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當承擔行政賠償責任的問題。但是，由于行政管理領(lǐng)域廣泛，司法實踐中大多將行政主體“拒絕頒發(fā)許可證或拖延頒發(fā)、拒絕履行法定行政職責、不發(fā)給撫恤金”的案件歸為行政不作為案件，所以最高人民法院這一司法解釋還不能解決所有行政不作為賠償案件的行政賠償范圍的法律依據(jù)問題。

我院曾受理過這樣的案件，原告林某承包山林后，在竹筍采集期間依法向被告縣林業(yè)主管部門申請頒發(fā)采集承包林地內(nèi)竹筍的許可證，由于林業(yè)部門遲延頒發(fā)，導致采集期已過，給原告造成經(jīng)濟損失，致原告提起行政賠償訴訟要求被告賠償，由于沒有法律依據(jù)，最終判決駁回了原告的訴訟請求。顯然，這不符合現(xiàn)代法治的要求?，F(xiàn)代法治的精神在于對權(quán)利的合理確認和對權(quán)利的充分保障，現(xiàn)代法治為保障權(quán)利主體權(quán)利的實現(xiàn)，防止行政專橫，應(yīng)當賦予行政相對人在其權(quán)利受到行政機關(guān)行政行為（包括作為行政行為和不作為行政行為）的不法侵害造成損害時，有獲得政府賠償?shù)臋?quán)利，這也是維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的要求。因此，行政不作為賠償案件的賠償范圍，應(yīng)當從立法上予以明確。