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公共財(cái)政的基本職能范文第1篇

(一)確立我國目前公共財(cái)政職能的理論依據(jù)

1.財(cái)政職能是由財(cái)政本質(zhì)決定的。只有回答財(cái)政是什么,才能明確它應(yīng)該干什么,即它所承擔(dān)的基本職責(zé)、活動(dòng)范圍和運(yùn)行方式等問題。改革開放以來,隨著財(cái)政改革的不斷深化,經(jīng)過理論界和財(cái)經(jīng)界的共同努力,財(cái)政理論取得了長足的發(fā)展,基本上適應(yīng)了轉(zhuǎn)型、創(chuàng)建社會(huì)主義公共財(cái)政理論體系的要求。在緊緊結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)際,借鑒西方公共財(cái)政的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要實(shí)行公共財(cái)政模式以及突出強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用等重大問題上,取得了基本的共識(shí)。這些都對(duì)重新加深對(duì)財(cái)政本質(zhì)的認(rèn)識(shí),提供有利的條件。在我國建立公共財(cái)政,已成為共識(shí),轉(zhuǎn)變政府職能問題已做出相應(yīng)決定,體現(xiàn)了從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)。很多專家學(xué)者也認(rèn)識(shí)到,我國建立公共財(cái)政,不僅要矯正市場(chǎng)失靈,同時(shí)還要培育市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)育不健全出現(xiàn)的“市場(chǎng)殘缺”,不僅要通過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律手段調(diào)解收入分配、解決社會(huì)分配的不公問題,還要在生產(chǎn)流通領(lǐng)域加大對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入,推進(jìn)國有企業(yè)改革,提高經(jīng)濟(jì)效率,保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。在《領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識(shí)讀本》中,把財(cái)政這一經(jīng)濟(jì)范疇的定義概括為:“財(cái)政,也叫國家財(cái)政。是以國家為主體,通過政府的收支活動(dòng),集中一部分社會(huì)資源,用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！睂?duì)財(cái)政本質(zhì)的這一代表性認(rèn)識(shí),是探討財(cái)政職能的根本依據(jù)。

2.借鑒吸收現(xiàn)代公共財(cái)政理論。既然我們國家已明確把發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),建立符合我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的公共財(cái)政體制作為改革的目標(biāo)模式,即理所當(dāng)然地應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒西方公共財(cái)政理論,為界定轉(zhuǎn)型時(shí)期的財(cái)政職能提供理論依據(jù)。實(shí)際上,我國財(cái)政理論界和實(shí)際部門在這方面已經(jīng)做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強(qiáng)調(diào)財(cái)政在資源配置中應(yīng)發(fā)揮的職能作用,正確界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系等重大問題上基本上取得了共識(shí),一些相應(yīng)的措施已付諸實(shí)施。

3.依據(jù)轉(zhuǎn)型理論和政策探討現(xiàn)階段財(cái)政職能。轉(zhuǎn)型的理論,也是來源于西方。二戰(zhàn)以后,世界各國在推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,社會(huì)體制都經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型,表現(xiàn)出謀求共同發(fā)展的趨勢(shì),又呈現(xiàn)出多元化轉(zhuǎn)型模式。在總結(jié)世界各國各種轉(zhuǎn)型方式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)我國的國情,我們黨采取漸進(jìn)的轉(zhuǎn)型模式,穩(wěn)步推進(jìn)改革開放,經(jīng)歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架,社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到巨大發(fā)展,人民生活得到明顯改善。但從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看,我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,本質(zhì)上又是在近代工業(yè)化遠(yuǎn)沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型,包含著既要完成工業(yè)現(xiàn)代化,又要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。由此又規(guī)定了我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型,同時(shí)又要推進(jìn)文明轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型。所謂文明轉(zhuǎn)型,就是要完成農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)以至更快地進(jìn)入現(xiàn)代信息社會(huì)的轉(zhuǎn)型;體制轉(zhuǎn)型是指適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展,在堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度的前提下,完成從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,也勢(shì)必要規(guī)范政府行為和界定政府與市場(chǎng)等重大分配關(guān)系,在市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的程度越來越增強(qiáng)的條件下,公共財(cái)政應(yīng)承擔(dān)矯正市場(chǎng)失靈和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財(cái)政是轉(zhuǎn)型社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果,又是形成新的社會(huì)結(jié)構(gòu)框架的支撐,它的發(fā)展必然以促進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展與保持活力為先決條件。我們應(yīng)該看到,轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的歷史過程,這正如黨的初級(jí)階段理論所一再強(qiáng)調(diào)的。這一過程,既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征逐漸消退的過程,又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此必須從這一過程的特殊性出發(fā)來促進(jìn)公共財(cái)政的發(fā)展,用現(xiàn)實(shí)的觀念來探索這一過程中財(cái)政職能所表現(xiàn)出的特殊性。

(二)對(duì)我國公共財(cái)政職能的基本認(rèn)識(shí)

對(duì)于我國公共財(cái)政的基本職能,理論界曾有過不同意見,有人提倡三職能說,即資源配置職能、收入分配職能和調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能;也有人提倡四職能說,即在上面所述三個(gè)職能上再增加監(jiān)督管理職能。本人更贊成四職能說,尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,強(qiáng)調(diào)財(cái)政的監(jiān)督管理職能更有其特殊意義。財(cái)政的監(jiān)督職能不同于審計(jì)監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督是一種事后行為,而財(cái)政的監(jiān)督職能卻能夠監(jiān)督整個(gè)過程;財(cái)政監(jiān)督也不同于法律監(jiān)督,它是一種行政監(jiān)督。

1.資源配置職能。財(cái)政的資源配置職能,主要是將一部分社會(huì)資源集中起來,形成財(cái)政收入,然后通過財(cái)政支出分配活動(dòng),由政府提供公共物品或服務(wù),引導(dǎo)社會(huì)資金的流向,彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置效率的最優(yōu)狀態(tài)。財(cái)政資源配置職能的范圍大小應(yīng)由政府的職能范圍來確定,是市場(chǎng)配置無效而又是社會(huì)需要的公共物品和勞務(wù)。

2.收入分配職能。收入分配職能是指政府收支活動(dòng)對(duì)各個(gè)社會(huì)成員收入在社會(huì)財(cái)富中所占份額施加影響,以實(shí)現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo),這是財(cái)政與生俱來的一項(xiàng)職能,不過在不同歷史階段分配的內(nèi)容和形式會(huì)有所不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政收支活動(dòng)的突出特征是高度集中,統(tǒng)收統(tǒng)支,政府包攬過多,存在大量越位與缺位的問題,而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政分配活動(dòng)主要應(yīng)集中在公共需要的范圍里,這是財(cái)政職能的一個(gè)重大的轉(zhuǎn)變。

3.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,由于市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用,不可避免地造成經(jīng)濟(jì)的波動(dòng),社會(huì)總需求與總供給的失衡、通貨膨脹、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)是經(jīng)常發(fā)生的,這也需要政府通過財(cái)政手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié),以維持生產(chǎn)、就業(yè)和物價(jià)的穩(wěn)定。因此,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展就成為財(cái)政的基本職能之一。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,這方面的作用顯得更為突出。西方經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為,財(cái)政的穩(wěn)定發(fā)展功能有兩個(gè)方面,一是自動(dòng)穩(wěn)定器的作用,另一個(gè)是作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策工具作用。具體到我國的實(shí)際情況,財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)有四種:一是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期,分別采取不同的財(cái)政政策,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給和總需求的基本平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑時(shí),社會(huì)總需求不足,采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策,增加財(cái)政支出,減少稅收,刺激總需求的擴(kuò)大;當(dāng)經(jīng)濟(jì)膨脹時(shí),社會(huì)總需求過度,采取緊縮性的財(cái)政政策,減少財(cái)政支出,增加稅收,抑制總需求。二是通過發(fā)揮累進(jìn)的個(gè)人所得稅等制度的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用,協(xié)助穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。三是通過財(cái)政投資和補(bǔ)貼等,加快企業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)裙苍O(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。四是逐步增加治理污染、生態(tài)保護(hù)以及文教、衛(wèi)生等方面的支出。

4.監(jiān)督管理職能。在財(cái)政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的各項(xiàng)職能中,都隱含了監(jiān)督管理的職能,那么為什么還單獨(dú)列為一項(xiàng)職能呢?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期,由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)性和排他性,某些舊體制還在起作用,新體制還不健全,漏洞很多,資產(chǎn)流失、損失浪費(fèi)、侵占挪用、問題大量存在,放松財(cái)政的監(jiān)督和管理是不行的。財(cái)政監(jiān)督管理職能的內(nèi)容主要應(yīng)包括:一是通過對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理,跟蹤、監(jiān)督宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo),及時(shí)反饋信息,發(fā)出預(yù)警信號(hào),為國家宏觀調(diào)控提供決策依據(jù),從而為經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。二是通過對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理,規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序,主要是建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政、稅收、會(huì)計(jì)法規(guī),為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供基本的規(guī)則,保護(hù)正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,依法治稅,依法理財(cái),保證國家財(cái)政收入。三是通過對(duì)國有資產(chǎn)營運(yùn)的監(jiān)督管理,主要是實(shí)施價(jià)值形式的監(jiān)督管理,在搞活搞好國有企業(yè)的同時(shí),實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。四是通過對(duì)財(cái)政工作自身的監(jiān)督管理,不斷提高財(cái)政分配效益和財(cái)政管理水平。

二、探討財(cái)政職能問題應(yīng)注意以下幾個(gè)方面

首先,財(cái)政職能是財(cái)政區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)范疇的重要標(biāo)志之一,是規(guī)范財(cái)政活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。概括地說,財(cái)政是以政府為主體的分配活動(dòng),也就是通過政府的收支活動(dòng),通過征稅、舉債以及收取各種規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)等途徑集中一部分社會(huì)資源,用以實(shí)現(xiàn)政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這就是財(cái)政范疇與其他任何經(jīng)濟(jì)范疇的主要區(qū)別之處,從而為研究界定社會(huì)主義公共財(cái)政的職能范圍提供了客觀依據(jù)。

其次,財(cái)政職能是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段。財(cái)政是隨著國家的產(chǎn)生和發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的。我國主流派財(cái)政理論稱財(cái)政為“國家財(cái)政”,公共財(cái)政理論把財(cái)政稱作“政府財(cái)政”,在這一點(diǎn)上認(rèn)識(shí)是一致的。那就是說,財(cái)政是與國家密切相連的,財(cái)政職能須依據(jù)政府職能來確定,研究財(cái)政職能需要從這一點(diǎn)出發(fā)。

第三,實(shí)行公共財(cái)政模式的國家,財(cái)政職能有共性的一面,但又必須從各自國家的國情出發(fā),表現(xiàn)出各自不同的特征。即使在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家里,都實(shí)行公共財(cái)政模式,也都是從本國實(shí)際情況出發(fā),有各自的具體特征,何況在我們這樣一個(gè)從長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大國里,照搬國外某些理論、做法都不行,必須從我國當(dāng)前的具體情況出發(fā),借鑒國外公共財(cái)政的理論和經(jīng)驗(yàn),與我國的實(shí)踐相結(jié)合,創(chuàng)造性地建立起適合我國國情的社會(huì)主義公共財(cái)政理論體系和方法特點(diǎn)來。探索財(cái)政職能,也必須從這樣一個(gè)總的要求出發(fā)。

第四,財(cái)政職能有其相對(duì)固定的內(nèi)涵,但又不是一成不變的,在不同的歷史發(fā)展階段,內(nèi)容和形式都會(huì)有所不同。所以,研究財(cái)政職能,必須與不同歷史發(fā)展階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合起來進(jìn)行考察。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)中,擺正財(cái)政的位置,明確自身面臨的任務(wù),尋求切合實(shí)際的運(yùn)行方式?？傊?要用發(fā)展的觀點(diǎn),開拓的精神,探索新形勢(shì)下的財(cái)政職能。

三、我國財(cái)政職能存在的主要問題及對(duì)策建議

1.財(cái)政供給制分配方式尚未完全打破,國家財(cái)政仍包攬過多,通常說的“越位”問題仍然存在。這些年來,財(cái)政改革多半著眼于舊體制存在的統(tǒng)收問題,而政府大包大攬的傳統(tǒng)思想和財(cái)政統(tǒng)支的局面依然存在,財(cái)政職能范圍仍沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,在很大程度上仍受著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下供給制分配方式的影響,不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,也不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。這里面突出的問題,一是財(cái)政補(bǔ)貼仍過于沉重。財(cái)政補(bǔ)貼主要包括價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩大類,但長期以來,為了維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,保持物價(jià)水平的平穩(wěn),使相當(dāng)一部分國營企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格水平,雖然放開了,但仍與價(jià)值存在著嚴(yán)重背離的情況,企業(yè)虧損負(fù)擔(dān)沉重,財(cái)政承擔(dān)著價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼不斷增加的雙重壓力。有關(guān)資料表明,20世紀(jì)80年代以來,財(cái)政補(bǔ)貼快速增長,由1980年的250.14億元增加到1990年959.68億元,年均增長14.4%,占同期財(cái)政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9個(gè)百分點(diǎn)。二是財(cái)政支出供給范圍仍然過寬,不僅包括了公共需要范圍里的開支,而且還承擔(dān)著大量競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營領(lǐng)域里的開支,如補(bǔ)充企業(yè)的資本金,安排重點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性支出等等。三是在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中對(duì)基數(shù)的確定,是根據(jù)“保存量”(即保證1993年地方政府的既得財(cái)力)的原則,利用基數(shù)法得到的。這樣一來,原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內(nèi),等于承認(rèn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的不合理所得。為此,主要應(yīng)加快國有企業(yè)的改革步伐,盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度,并與此同時(shí)盡快完善社會(huì)保障體系。

公共財(cái)政的基本職能范文第2篇

關(guān)鍵詞：中衛(wèi)市；公共財(cái)政；和諧社會(huì)

中圖分類號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）09-0-01

為了避免可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，化解各類矛盾和問題，必須建立公共財(cái)政機(jī)制，發(fā)揮公共財(cái)政的職能。發(fā)揮公共財(cái)政職能，積極構(gòu)建和諧社會(huì)應(yīng)從以下幾個(gè)方面實(shí)施：

一、構(gòu)建支持“三農(nóng)”的長效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

構(gòu)建和諧社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，而完善公共財(cái)政職能，必須把支持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展作為公共財(cái)政的第一要?jiǎng)?wù)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。為此應(yīng)堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的方針，切實(shí)加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，讓農(nóng)村居民，分享改革發(fā)展成果、沐浴公共財(cái)政陽光，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

1.財(cái)政新增用于教育、衛(wèi)生等方面的投入，應(yīng)主要用于農(nóng)村，逐步提高財(cái)政對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)能力。

2.大力支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作組織發(fā)展，逐步擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍。

3.繼續(xù)實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策，確保農(nóng)民增收和糧食生產(chǎn)安全。

4.重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)、糧食流通體制、農(nóng)村金融體制和土地征收制度等改革，大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制等配套改革步伐，進(jìn)一步提高農(nóng)村的改革效益；五是整合財(cái)政支農(nóng)資金，提高財(cái)政支農(nóng)整體效益。

二、完善社會(huì)保障體系，構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)

社會(huì)保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入來源、生活貧困時(shí)，向他們提供的生活保障。對(duì)城鄉(xiāng)居民進(jìn)行強(qiáng)制性的社會(huì)保障也是公共財(cái)政的基本職能之一。社會(huì)保障體系是和諧社會(huì)的重要支柱，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，更是弱勢(shì)群體的安全網(wǎng)，它主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利。在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中，應(yīng)堅(jiān)持以人為本，加快完善社會(huì)保障制度。

1.進(jìn)一步加大社會(huì)保障投入力度，提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。

2.在廣大農(nóng)村完善最低社會(huì)保障、新型合作醫(yī)療、大病救助等社會(huì)保障制度，避免貧困人口的生存危機(jī)。

3.運(yùn)用公共財(cái)政手段，積極幫助下崗職工、離退休職工以及病殘職工解決基本生活困難。

4.從政策上落實(shí)政府、企業(yè)和個(gè)人在社會(huì)保障方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，努力構(gòu)筑全方位的社會(huì)保障安全網(wǎng)。

三、實(shí)施積極的就業(yè)政策，促進(jìn)社會(huì)成員充分就業(yè)

就業(yè)是民生之本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，首先要保障人民群眾安居樂業(yè)。財(cái)政部門要把實(shí)施積極的就業(yè)政策作為一種重要的制度安排，從體制和機(jī)制上促進(jìn)社會(huì)成員的充分就業(yè)。

1.采取補(bǔ)貼、稅收、擔(dān)保投融資等財(cái)政政策，努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、就業(yè)彈性大的服務(wù)業(yè)以及就業(yè)潛力大的中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高就業(yè)增長彈性。

2.支持設(shè)立“再就業(yè)基金”，對(duì)吸納再就業(yè)的公益性崗位實(shí)行工資補(bǔ)貼，對(duì)安置下崗失業(yè)人員的企業(yè)實(shí)行培訓(xùn)補(bǔ)貼。

3.支持人力資本投資與勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，向所有城鄉(xiāng)失業(yè)者提供免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)。

4.加快構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。

5.強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，努力提高城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的就業(yè)能力。支持勞動(dòng)用工制度改革，鼓勵(lì)自謀職業(yè)、靈活就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。

四、加快義務(wù)教育發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等

教育不公是最大的不公。應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政職能，促進(jìn)教育公平。

1.繼續(xù)加大“兩免一補(bǔ)”、助學(xué)貸款、貧困大學(xué)生救助等工作力度，保證每一個(gè)困難家庭的城鄉(xiāng)學(xué)生都能夠上學(xué)讀書。

2.進(jìn)一步深化教育體制改革，清理整頓教育收費(fèi)秩序，有效減輕非義務(wù)教育階段學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

五、發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)，著力建設(shè)健康社會(huì)

公共醫(yī)療衛(wèi)生關(guān)系國計(jì)民生和勞動(dòng)者的素質(zhì)，公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮其提供公共產(chǎn)品職能和重要作用，加快發(fā)展以農(nóng)村為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)。

1.積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，加大對(duì)公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、農(nóng)村衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的投入。

2.加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的長效機(jī)制，進(jìn)一步提高疾病預(yù)防和控制能力，保護(hù)人民群眾的生命健康。

3.加快城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，支持建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的衛(wèi)生醫(yī)療體系。

4.加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，建立完善農(nóng)村貧困家庭醫(yī)療救助制度，突出解決農(nóng)民看病難、看病貴的問題。

5.積極實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革，加強(qiáng)以傳染病防控為重點(diǎn)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)，努力改善基層群眾的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

六、加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)力度

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就是保護(hù)人類社會(huì)的家園。按照可持續(xù)發(fā)展要求，現(xiàn)代財(cái)政最終將向生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)變，從而使國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)環(huán)境的損害越來越小。財(cái)政工作既要實(shí)施對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持，也要對(duì)破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。

1.進(jìn)一步做好重點(diǎn)流域、區(qū)域污染防治工作，加強(qiáng)污水處理、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)污染、生活污染和農(nóng)業(yè)源污染的治理，嚴(yán)格控制污染物排放總量，抓緊解決影響群眾健康安全的環(huán)境問題。

2.大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極推行清潔生產(chǎn)，推動(dòng)資源的綜合利用、回收利用和循環(huán)使用，加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。

3.繼續(xù)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)工程，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，減少人為破壞，發(fā)揮自然修復(fù)能力，再造中衛(wèi)市秀美山川，加強(qiáng)財(cái)政在生態(tài)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的作用。

總之，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)卓有成效的發(fā)展和全面現(xiàn)代化任務(wù)十分艱巨，需要堅(jiān)持不懈地努力。公共財(cái)政在構(gòu)建和諧社會(huì)過程中責(zé)無旁貸。我們相信通過建立公共財(cái)政機(jī)制，完善公共財(cái)政職能，中衛(wèi)市和諧社會(huì)的目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]喻廷才.健全公共財(cái)政體系是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)[EB/OL].2005-4-29.

公共財(cái)政的基本職能范文第3篇

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政，減貧，財(cái)政職能

從絕對(duì)的生存貧困到相對(duì)的發(fā)展貧困，“貧困”這一困擾人類社會(huì)發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報(bào)告對(duì)貧困進(jìn)行了明確的界定：“貧困不僅意味著低收入、低消費(fèi)，而且意味著缺少受教育的機(jī)會(huì)，營養(yǎng)不良，健康狀況差，沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”，據(jù)此可以確立三個(gè)層次的減貧目標(biāo)，一是要解決貧困人口的生存問題；二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件；三是要培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口擺脫貧困、獨(dú)立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集，所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此，各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財(cái)政，我國長期實(shí)行的便是以財(cái)政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于，同其他宏觀減貧手段相比，公共財(cái)政的減貧能力最強(qiáng)，可發(fā)揮作用的工具最多，而其他減貧手段均不能夠獨(dú)立運(yùn)用，必須在公共財(cái)政的輔助下才能產(chǎn)生效果，所以，減輕和消除貧困是公共財(cái)政的職能所在。

一、減貧目標(biāo)下政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財(cái)政減貧，首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi)，在此前提下，還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題，但包括價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制追求的是效率目標(biāo)，對(duì)于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場(chǎng)運(yùn)行，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定，致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上，市場(chǎng)解決不好，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響，那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說，政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式，給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì)，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競(jìng)爭(zhēng)的能力，另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應(yīng)該看到，因政府資源有限，政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能；其次應(yīng)引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)成員積極參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合，從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手，公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成，限制人口增長和提高人口素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，為了緩解貧困，公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率，進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平，進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題：國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然，“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為，旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的，他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等，為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策，包括對(duì)失業(yè)者給予補(bǔ)助，對(duì)貧困線下的公民進(jìn)行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對(duì)我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期，我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財(cái)政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況，可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位及理論依據(jù)，可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢(shì)，從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場(chǎng)資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”，這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二，在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育，舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場(chǎng)和政府都具有收入分配功能，其中市場(chǎng)側(cè)重于初次分配，政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制，對(duì)因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向：一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅，對(duì)高收入者適用較高的稅率，同時(shí)，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)低收入者實(shí)施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)；二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對(duì)新增貧困起到預(yù)防和抑制作用；三是完善社會(huì)保障制度，制定和實(shí)施針對(duì)貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃，向其提供初等教育和初級(jí)醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù)，從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展，這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的，只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下，全體社會(huì)成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)。其次，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)以人為本的原則，通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，積極支持和諧社會(huì)建設(shè)，大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)

公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢(shì)。

首先，公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”，有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”，這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征，體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo)，公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者，因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次，公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入，分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集，是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，公共支出具有靈活性，其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體，履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi)，轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃，是對(duì)所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮，具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn)，為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力，這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四，公共財(cái)政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系，通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo)，公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的，它包括長期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略，且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五，公共財(cái)政體制是對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級(jí)地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力，是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?，公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

最后，公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn)，例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征：主要作用于分配領(lǐng)域，傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費(fèi)總量和投資總量，從而直接影響社會(huì)的有效需求，這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施，其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人，能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢(shì)，例如，農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的，農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)；價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)，進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的，價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用，而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇；信貸政策是通

可見，公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢(shì)，這對(duì)于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界各國的發(fā)展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn)，提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近，其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展；設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu)，從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對(duì)落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對(duì)該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以自由向市場(chǎng)出售，而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益?！鞍l(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。

社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實(shí)質(zhì)是對(duì)國民收入的再分配，其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)，以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行，主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，貧困人口的比例相對(duì)較小，適合實(shí)行普遍的福利制度，因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出，僅次于教育支出；在英國，社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出，且呈不斷增長的趨勢(shì)；在丹麥，中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政，地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢(shì)。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對(duì)貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?；?duì)貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng)，制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng)，實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對(duì)貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助，主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。

四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路

國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程，由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一，單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長期減貧目標(biāo)，因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對(duì)公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對(duì)公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討，以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對(duì)待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果，由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低；資金、技術(shù)、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同，對(duì)減貧措施和力度的需求也不同，公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對(duì)減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說，對(duì)于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置；對(duì)于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧；對(duì)于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧；對(duì)于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財(cái)政減貧的針對(duì)性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對(duì)象確定瞄準(zhǔn)方式，做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對(duì)象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來，中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主)，通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，從而使貧困人口受益，實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，減貧成效顯著。然而，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn)，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧，前提條件發(fā)生改變，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對(duì)此，我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對(duì)象、縮小瞄準(zhǔn)范圍，以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性，同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前，我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍，一是將瞄準(zhǔn)對(duì)象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃；三是針對(duì)貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助，直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對(duì)象的發(fā)展能力，做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟(jì)式”扶貧，是我國傳統(tǒng)的減貧模式，通過政府發(fā)放資金和實(shí)物，來解決貧困人口的基本溫飽問題，也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地?cái)[脫貧困，二是貧困人口對(duì)救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理，妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng)，也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此，應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據(jù)其自身發(fā)展能力，從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能，從根本上解放貧困對(duì)象的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說，財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對(duì)特困人群實(shí)行救濟(jì)，一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況，通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化，因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù)，需要社會(huì)力量的積極參與，具體可發(fā)展對(duì)口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)貧困對(duì)象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。

公共財(cái)政的基本職能范文第4篇

一、按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和WTO準(zhǔn)則，盡快轉(zhuǎn)變政府職能

我國各級(jí)政府的職能，基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的。盡管改革開放以后有了很大的變化，但迄今為止，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，仍有很大的差距。

我們知道，世貿(mào)組織的最大特點(diǎn)，就是為各成員國政府制定國際貿(mào)易政策提供一套法律框架，即WTO準(zhǔn)則，以便規(guī)范或約束各成員國的政府行為，這就是所謂的“國際行政法典”。而WTO各項(xiàng)準(zhǔn)則的制定和調(diào)整，又是以現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的。這就是說，各成員國政府都必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和要求來管理經(jīng)濟(jì)，做到政企分離，政府決策和執(zhí)行過程透明化，政府管理規(guī)范化與法治化。這無疑將涉及各成員國政府職能、管理體制及運(yùn)行機(jī)制等方面問題。正是在這樣的背景下，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變我國的政府職能，完善其宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)管理模式，就成了加入WTO后的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

與WTO的相關(guān)條款對(duì)照，我國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)有政府及其財(cái)政職能，的確有與WTO規(guī)則不相適應(yīng)的地方。比如在經(jīng)濟(jì)管理上政企職責(zé)不分，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自覺或不自覺的干預(yù)等現(xiàn)象，至今仍然在各級(jí)政府部門中不同程度存在；政府管理和政策制定上的不透明、不公開，以及重審批輕監(jiān)管，辦事程序混亂；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，假冒偽劣泛濫，不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重存在，各種市場(chǎng)壁壘隨處可見；政府行政管理方面的法治化水平依然較低；財(cái)政管理職能上的“越位”和“缺位”同時(shí)并存的現(xiàn)象也較為突出，同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。

誠然，轉(zhuǎn)變政府和財(cái)政職能是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，不可能在很短時(shí)期內(nèi)就解決舊體制遺留的所有問題。當(dāng)前可按照我們?cè)谌胧罆r(shí)所作的承諾，采取輕重緩急的次序，首先解決那些急迫的、重要的問題。比如先清理整頓現(xiàn)有的法律、法規(guī)和政策，取消那些不合時(shí)宜的內(nèi)容；盡快清理和減少不恰當(dāng)?shù)男姓徟马?xiàng)，擴(kuò)大內(nèi)需，為實(shí)現(xiàn)投資、貿(mào)易自由化創(chuàng)造條件；繼續(xù)大力整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，為建立統(tǒng)一、開放、公平、公正的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)秩序而努力等等。

二、按照公平、公正、透明的要求，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)和財(cái)稅環(huán)境

加入WTO的明顯變化，除了政府及財(cái)稅職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變以外，就是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營更加市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)更加國際化。而企業(yè)的市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)的國際化，對(duì)政府行為的基本要求之一，則是必須為各類企業(yè)，包括外資與內(nèi)資企業(yè)、國有與非國有企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、一視同仁的市場(chǎng)與投資經(jīng)營環(huán)境。在這方面，改革和調(diào)整財(cái)稅體制、制度和相關(guān)法律、法規(guī)，將具有關(guān)鍵性的意義和作用。以稅收為例，就我國當(dāng)前的情況而言，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)增值稅從生產(chǎn)型到消費(fèi)型的轉(zhuǎn)變，適當(dāng)調(diào)整征稅的范圍和力度；按照國民待遇原則統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，并將內(nèi)資企業(yè)所得稅稅負(fù)上存在的不平等待遇予以取消；進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制，消除稅制本身和征管方面存在的一些不公平、不合理現(xiàn)象，以刺激民間投資增長，加大對(duì)居民收入分配差距的調(diào)節(jié)力度；進(jìn)一步完善出口退稅制度和退稅機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)完全的零稅率，漸進(jìn)取消退稅指標(biāo)的分配辦法，建立與WTO規(guī)則相銜接的關(guān)稅保護(hù)措施等等。在財(cái)政體制上，對(duì)諸如財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策工具，也需作相應(yīng)的改革和調(diào)整，以促進(jìn)各類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，更好地直接面對(duì)經(jīng)濟(jì)日益全球化浪潮。

三、按照公共財(cái)政的框架和原則，改革和規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)

黨會(huì)議已明確提出了建立公共財(cái)政框架的目標(biāo)。公共財(cái)政的基本特征表現(xiàn)為：

一是財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性，即把滿足社會(huì)公共需要，作為組織國家財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)。這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政運(yùn)行的基本取向，也是國家財(cái)政活動(dòng)應(yīng)遵循的基本邊界或指導(dǎo)性原則。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是由多元化市場(chǎng)主體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或者說是由多元化投資者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者組成的競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)。政府包括國家財(cái)政的一項(xiàng)基本職責(zé)，就是面向全社會(huì)并為其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以便為全國不同地區(qū)、多種經(jīng)濟(jì)成分、多元市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，提供必要的社會(huì)投資及生產(chǎn)經(jīng)營的公共性基礎(chǔ)條件，以及公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展。國家還應(yīng)通過對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)或再分配，建立和健全社會(huì)福利和社會(huì)保障制度等，為促進(jìn)全社會(huì)的公平分配，為社會(huì)公眾福利的增進(jìn)和生活水平的提高而發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)和積極的作用。

二是財(cái)政收支活動(dòng)的公共性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政收入模式或財(cái)政收入來源，是以國有企業(yè)的利潤上繳為主體的，涉及的社會(huì)面比較有限，廣大城鄉(xiāng)居民幾乎與國家財(cái)政收入，特別是與稅收無緣。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收入，則主要來源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各市場(chǎng)主體、法人實(shí)體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅收，因此我國的財(cái)政收入來源同過去相比較，顯然就具有更大的廣泛性和公共性。既然廣大納稅人是新時(shí)期國家財(cái)政收入的提供者，那么，國家為廣大納稅人服務(wù)，為其提供必要的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，堅(jiān)持“取之于民，用之于民”的原則，就理所當(dāng)然了。與此相關(guān)聯(lián)，國家財(cái)政支出的安排，也就主要集中于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理、以及社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)等社會(huì)公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段或發(fā)展時(shí)期，還應(yīng)把滿足這些公共支出需要的適應(yīng)性程度或水平，作為組織國家財(cái)政收支活動(dòng)的重要邊界，以及衡量財(cái)政收支規(guī)模適當(dāng)與否的一個(gè)重要標(biāo)志。

公共財(cái)政的基本職能范文第5篇

一、四川具有代表性財(cái)政稅收制度變革模式分析

從四川省安岳、郫縣、射洪縣等地的改革情況看,農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收制度變革的影響不盡相同,其中射洪縣和安岳縣正在積極探索縣直管鄉(xiāng)財(cái)政的改革,而郫縣則主要在不根本改變?cè)畜w制框架的情況下,針對(duì)具體問題進(jìn)行一些局部調(diào)整。但不管縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收制度變遷的具體路徑如何,必須通過財(cái)政稅收制度的變革或者變遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織的改革才能建立起新的利益均衡格局,使鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“生存型”驅(qū)動(dòng)機(jī)制式微以后,獲得新的動(dòng)力機(jī)制。

(一)郫縣模式:舊制度框架內(nèi)的調(diào)整變遷

郫縣1998年以前實(shí)行的是“包干上解,超收分成”的體制,在實(shí)行這一體制時(shí),對(duì)不同的鎮(zhèn)實(shí)行差別政策:對(duì)省市級(jí)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)、省綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行稅收任務(wù)包干,超收全留的政策,而對(duì)不屬于上述范圍的鎮(zhèn)則實(shí)行稅收任務(wù)包干,超收分成的辦法。被列為小城鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)、省綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的一般都屬于條件相對(duì)較好的鎮(zhèn),上述政策又給予了更多的優(yōu)惠,因此,這一縣鎮(zhèn)財(cái)政稅收制度沒有體現(xiàn)公平、公正的原則,影響了非試點(diǎn)鎮(zhèn)和非省級(jí)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的積極性,再加上鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政普遍負(fù)債嚴(yán)重,超收分成即使能夠?qū)崿F(xiàn),也不夠償還債務(wù)。由于這些原因,1998年以后,這一財(cái)政稅收制度難于執(zhí)行,特別是超收分成基本未能實(shí)現(xiàn)。在稅費(fèi)改革以前,沒有對(duì)這種不合理的制度進(jìn)行改革,而僅在每年年終由縣財(cái)政給予財(cái)政困難鎮(zhèn)一定數(shù)量的一次性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革后,郫縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日趨緊張。為了保障鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)域?qū)ω?cái)力的基本需要,郫縣于2004年對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政體制進(jìn)行了調(diào)整,調(diào)整的主要目標(biāo)是改變大多數(shù)鎮(zhèn)在稅費(fèi)改革后更加難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的困局。其調(diào)整的主要方式是,根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財(cái)政收支等具體情況,將鎮(zhèn)劃分為一、二、三類鎮(zhèn),在確定各鎮(zhèn)的財(cái)政收支基數(shù)和超收分成比例上實(shí)行分類指導(dǎo)的原則。收入基數(shù)是在確定地方收入范圍的基礎(chǔ)上,以2003年為基期,一、二類鎮(zhèn)按照2003年收入實(shí)際完成數(shù)每年環(huán)比增長10%確定,而三類鎮(zhèn)的環(huán)比增長率則為零;在超收分成比例上,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和其他條件越差的鎮(zhèn),其超收分成比例越大,反之,則越小。一類鎮(zhèn)的超收分成比例為鎮(zhèn)財(cái)政40%,縣財(cái)政60%;二類鎮(zhèn)為鎮(zhèn)財(cái)政60%,縣財(cái)政40%;三類鎮(zhèn)的超收部分全部留給鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。支出基數(shù)則主要根據(jù)2003年末正式職工人數(shù)、縣上統(tǒng)一的人員經(jīng)費(fèi)及人員公務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來確定,而且一年一定;農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金通過專項(xiàng)補(bǔ)助的方式劃給鎮(zhèn)財(cái)政,不列入支出基數(shù)。此外,如果鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政完成了年度目標(biāo)任務(wù),但其超收分成低于20萬元,縣財(cái)政再根據(jù)其財(cái)政收支狀況和貧富情況等因素一次性給予一定的補(bǔ)助,不計(jì)入其支出基數(shù),并在兩年后逐步取消;這一舉措實(shí)際上是在富裕鎮(zhèn)與貧困鎮(zhèn)之間實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

郫縣的縣鎮(zhèn)財(cái)政稅收體制的調(diào)整有一定的積極意義,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,在具有一定剛性的稅費(fèi)改革的“倒逼”機(jī)制下,調(diào)整后的體制更多地體現(xiàn)了財(cái)政稅收的能力原則和公正公平原則,使體制內(nèi)含了公共財(cái)政的萌芽。我國在1994年以分稅制財(cái)政稅收體制替代舊的分成制財(cái)政稅收體制的過程中,以1993年各地在分成制財(cái)政稅收體制下形成的既定支出水平為基數(shù)確定各地的支出水平和稅收轉(zhuǎn)移支付水平,以照顧既得利益的方式來減輕改革的阻力,但卻在發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間造成了不公平;雖然隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速增長,這種照顧既得利益的轉(zhuǎn)移支付的水平占財(cái)政總收入的比重不斷縮小,但這種舊的轉(zhuǎn)移支付制度在縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的財(cái)政稅收關(guān)系上被普遍保留下來,而且在支持小城鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展上獲得了新的表現(xiàn)形式,即在縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的包干分成制財(cái)政稅收制度的框架下,以縣對(duì)鎮(zhèn)增加轉(zhuǎn)移支付的形式支持條件相對(duì)較好的鎮(zhèn)的發(fā)展;財(cái)政政策被過多地運(yùn)用來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而不是更加公平地運(yùn)用財(cái)政的公共職能來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。在體制調(diào)整后,各鎮(zhèn)的收入基數(shù)及其環(huán)比增長率、超收留成比率與各鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件密切相關(guān),經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件越好,其收入基數(shù)和環(huán)比增長率就越大,超收就越困難,超收留成比率也低于不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn),而不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入基數(shù)及其環(huán)比增長率則較低,超收相對(duì)容易,超收的比率則高于發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn);另外一個(gè)方面,由于發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)與落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一致,因此發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使出現(xiàn)支出大于收入的情況,其缺口也相對(duì)較小,而不發(fā)達(dá)地區(qū)的缺口則比較大,因此后者比前者能夠得到更多的縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從上述分析中,我們看到,這一改革已經(jīng)使縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的財(cái)政制度具有了一些公共財(cái)政的萌芽,因?yàn)?通過轉(zhuǎn)移支付來保障各地政府能夠維持自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn),保證社會(huì)的安全和穩(wěn)定,本身就是政府所能提供的最重要的公共產(chǎn)品之一。

第二,在農(nóng)村稅費(fèi)改革的“倒逼”機(jī)制下,縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政的趨緊使政府向非公共領(lǐng)域配置財(cái)政資源的行為受到了更大的限制,不得不從過多涉足的非公共領(lǐng)域中退出來,更多地關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給問題。因此,從財(cái)政投資的方向上來看,調(diào)整后的體制也比調(diào)整前的體制具有更多的公共財(cái)政職能。但是,這種調(diào)整是在舊的分成制縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政稅收體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,不具有體制突破的意義。一旦縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政狀況好轉(zhuǎn),政府行為的財(cái)政制約解除,上述公共財(cái)政萌芽就極可能在包干分成制財(cái)政體制的內(nèi)在邏輯下夭折。在包干分成制財(cái)政稅收體制下,上級(jí)財(cái)政能夠從下級(jí)財(cái)政中得到的上解收入和超收分成收入取決于各下級(jí)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,以及上級(jí)財(cái)政和下級(jí)財(cái)政之間通過談判所確定的財(cái)政收支基數(shù)、超收分成比例,因而這種財(cái)政關(guān)系必然是一對(duì)一的關(guān)系,因此,在這種財(cái)政關(guān)系中起主導(dǎo)作用的強(qiáng)大的制度邏輯就必然是一種利益的討價(jià)還價(jià)邏輯。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件越好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)的地區(qū),其討價(jià)還價(jià)的能力也就越強(qiáng),在收支基數(shù)和轉(zhuǎn)移支付上越能夠獲得相對(duì)有利的結(jié)果。因此,在這樣一種體制下,我們不能指望農(nóng)村稅費(fèi)改革所誘發(fā)的公共財(cái)政萌芽能夠沿著其初始路徑自然變遷,實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的公共性轉(zhuǎn)變。在這種制度下,政府受到的財(cái)政資源約束一旦軟化,財(cái)政資源配置的公共性也不能得到充分保障。特別是在我國的政府體制下,巨大的政府權(quán)力不可能將自身限制在公共領(lǐng)域而不涉足競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,否則,權(quán)力將無法在更大程度上伸張要求,既不符合政治制度的邏輯,也不符合權(quán)力的利益邏輯。因此,從制度層面分析,郫縣模式的意義是比較有效的。此外,這種改革仍然保留了“基數(shù)加增長比例”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基數(shù)確定辦法,這可能產(chǎn)生“鞭打快牛”的效果,特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加緊張的狀況下,縣級(jí)財(cái)政極可能在維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的巨大壓力下給相對(duì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)確定較高的財(cái)政收入基數(shù)和增長比率,又會(huì)造成新的不公正。這樣的收入基數(shù)是建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)會(huì)持續(xù)高速增長的假定上,這是極其不科學(xué)的,沒有考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以附加值較低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主體,農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步較慢的情況。即使農(nóng)業(yè)具備實(shí)現(xiàn)高增長的技術(shù)條件,現(xiàn)實(shí)的增長水平也受農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求的價(jià)格彈性和收入彈性都比較低的制約。因此,我們看到,這種方法導(dǎo)致的后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在無法完成稅收目標(biāo)任務(wù)的情況下,以墊稅、買稅、拉稅的方式來完成稅收任務(wù),形成隱性債務(wù),而且又為尋租和腐敗增加了一條渠道。

(二)射洪、安岳模式:突破舊制度的開端

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入發(fā)展,四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的非稅收入逐步減少并將最終消亡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要收入來源逐步轉(zhuǎn)為上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,加之四川省普遍實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資和社保人員經(jīng)費(fèi)上劃到縣財(cái)政統(tǒng)一直發(fā)的政策,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能和作用發(fā)生了深刻的變化,即組織收入來源和負(fù)責(zé)各種相應(yīng)支出的職能逐步弱化,其作用轉(zhuǎn)化為主要管理上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金,執(zhí)行與農(nóng)村有關(guān)的財(cái)政稅收政策等。這就導(dǎo)致了這樣一種情況:與其制度收益相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為獨(dú)立的一級(jí)地方財(cái)政的制度成本不斷加大,這就必然會(huì)誘發(fā)以尋求制度成本與制度收益均衡為目標(biāo)的誘致性制度變遷。正是在這種情況下,2004年下半年以后,四川出現(xiàn)了多種形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革,其中,縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是非常重要的一種。我們以射洪縣、安岳縣為例對(duì)這一改革模式加以分析。縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的改革模式的主要內(nèi)容是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為獨(dú)立的一級(jí)地方財(cái)政的地位,將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭h財(cái)政的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)則由縣財(cái)政在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)一安排,具體辦法是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)人部分支出由縣財(cái)政直付,公用經(jīng)費(fèi)由縣按照各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)和人員編制等統(tǒng)一核定。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給,也由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入任務(wù)年初由縣下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn),超收給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì),短收則按一定比例扣減年初核算給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經(jīng)費(fèi)。此外,各專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和政府采購由縣統(tǒng)管。

從初步的實(shí)踐來看,射洪、安岳模式的主要意義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,實(shí)行縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度后,縣財(cái)政在全縣范圍內(nèi)按照統(tǒng)一的人員經(jīng)費(fèi)和人員公務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財(cái)政支出。由于縣財(cái)政可以對(duì)全縣的財(cái)政資源加以整合運(yùn)用,因而,比舊體制更能保證基層政權(quán)的維持性運(yùn)轉(zhuǎn)需要,從而更好地發(fā)揮政府為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供秩序、規(guī)范和安全等最基本公共服務(wù)的職能,即小政府所發(fā)揮的基本職能。

第二,與縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的分成制財(cái)政稅收體制相比,新的體制比較適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收制度職能的弱化和作用范圍的收縮,能較好地實(shí)現(xiàn)制度成本與制度收益的均衡,初步改變過去普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本高昂的狀況。

第三,如果說郫縣模式僅僅具有一些公共財(cái)政的萌芽,那么,射洪、安岳模式則具有了初步的公共財(cái)政制度框架。主要表現(xiàn)在,在稅費(fèi)改革的背景下,中央財(cái)政加大了對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移支付,比過去較多地體現(xiàn)了公共財(cái)政的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的均等化原則。在縣域范圍內(nèi),縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的模式則使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的均等化有了更高程度的制度性保障。此外,此次稅費(fèi)改革在一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由壓力型政府向維持型和保護(hù)型政府逐步轉(zhuǎn)變,再加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在較具剛性的農(nóng)村稅費(fèi)改革后財(cái)力趨緊,因此在實(shí)行縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政后,財(cái)政配置資源的作用就必然逐步向公共領(lǐng)域收縮,而在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,市場(chǎng)機(jī)制的作用將隨著政府干預(yù)的減弱而相應(yīng)擴(kuò)大。

但是,射洪、安岳模式也存在一定的局限性。由于目前這一制度的實(shí)施時(shí)間還很短,我們只能根據(jù)這一制度的特征,結(jié)合其變遷和發(fā)展的背景,從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析:

第一,這種縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革是在比較微觀的層面上進(jìn)行的,其深入發(fā)展將受到中國宏觀的城鄉(xiāng)二元財(cái)政稅收制度的制約。中國城鄉(xiāng)二元財(cái)政稅收制度不管是從資源配置還是從利益分配方面來看,都是一種有利于工業(yè)部門、政府組織和城市居民的財(cái)政稅收制度。其最重要的基礎(chǔ)之一是政府非常強(qiáng)烈的城市化偏好,這種偏好建立在政府的工業(yè)化思維和戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)增長追求以及政府對(duì)政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的理性追求的基礎(chǔ)上;而直接地來看,發(fā)展以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主體的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)這些追求目標(biāo)貢獻(xiàn)很小,因此,“三農(nóng)”問題不自覺地遭到忽視?？h直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收體制的深入發(fā)展建立在中央政府和省級(jí)政府能夠持續(xù)地增加對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上,但顯然在中國當(dāng)前及今后較長時(shí)期內(nèi),上述導(dǎo)致政府城市化偏好的因素不太可能得到根本扭轉(zhuǎn)。而且,通過工業(yè)化和城市化來維持經(jīng)濟(jì)增長,解決就業(yè)問題也是政府維持和強(qiáng)化其合法性的重要方式和手段。在這種情況下,要以公共財(cái)政的公正原則和能力原則為指導(dǎo),通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的持續(xù)增加來支持縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政稅收制度的變革,為徹底改變城鄉(xiāng)二元財(cái)政稅收制度創(chuàng)造條件,就是一個(gè)非常艱巨的、長期的任務(wù)。目前政府在巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝所造成的巨大社會(huì)壓力的挑戰(zhàn)面前,采取了增加對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付的政策,但這種政策在中國長期以來所形成的政治利益格局、工業(yè)化偏好,以及城鄉(xiāng)利益格局的制約下,可能會(huì)最終淪為機(jī)會(huì)主義政策;一旦形勢(shì)好轉(zhuǎn),不能排除政府政策重新回到工業(yè)化和城市化路徑依賴,以及這種依賴所形成的利益格局的軌道上的可能性。

第二,從縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的角度來看,縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收的制度在配置財(cái)政資源上的公共性缺乏政治性的保障。原因在于,公共財(cái)政的公共性除了財(cái)政資金配置方向的公共性以外,其監(jiān)督機(jī)制的公共性,即一種民主化的公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建立還缺乏條件。在目前城鄉(xiāng)之間利益極度失衡、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍處于緊約束的狀態(tài)下,縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度可能會(huì)被迫在財(cái)政職能上體現(xiàn)出較強(qiáng)的公共性,但是,一旦形勢(shì)好轉(zhuǎn),或者上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付持續(xù)增加,并在一定程度上解除了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困局,那么,公共財(cái)政的發(fā)展方向就有可能受到制約?？h直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度將可能演變成一種各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府之間圍繞財(cái)政資金在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的配置而展開多極利益博弈的“關(guān)系型”縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政制度?？h級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主觀偏好也極可能代替公眾的偏好而對(duì)財(cái)政資源在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、各產(chǎn)業(yè)之間的配置發(fā)揮作用。這些都意味著,公共財(cái)政配置資源的公共性將得不到根本保障,其根本原因則在于,政治決策、政治行動(dòng)等方面的公共性的缺失,使財(cái)政配置資源的公共性可能只在形勢(shì)嚴(yán)峻的時(shí)候表現(xiàn)得較為強(qiáng)烈,也就是說,如果沒有民主化的監(jiān)督機(jī)制,財(cái)政對(duì)資源的配置方式可能會(huì)因形勢(shì)的變化而變化,最終可能仍然會(huì)服從于權(quán)力分配,以及以此為基礎(chǔ)的利益分配,而難以形成一種持久性的、制度性的公共財(cái)政職能。 盡管上述兩種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收體制改革還有諸多問題和缺陷,但是,這些改革實(shí)踐畢竟推動(dòng)了縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政體制的進(jìn)一步改革。我們也有理由期待,如果能夠通過理性的、智慧的政治決策和行動(dòng),保持農(nóng)村稅費(fèi)改革后形成的對(duì)基層政府財(cái)政的緊約束,那么,在縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的層級(jí)上,將可能誘發(fā)更為深入的財(cái)政稅收制度改革,從而推動(dòng)中國二元財(cái)政稅收制度漸進(jìn)性地轉(zhuǎn)換為一元財(cái)政稅收制度。當(dāng)然,這里的“從緊”并非指對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給上的從緊約束,而是指對(duì)基層政府規(guī)模、職能不合理擴(kuò)展所需財(cái)政資源的從緊約束。

二、對(duì)改革行為的理論分析

為什么包括四川在內(nèi)的許多地方的縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都在農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景下出現(xiàn)了深化縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政體制改革的舉措呢?我們?cè)谇懊鎸?shí)際上已經(jīng)指出,這一現(xiàn)象的基本原因在于,農(nóng)村稅費(fèi)改革作為具有一定剛性的改革措施,改變了過去稅費(fèi)并存格局下制度供給與制度需求的均衡點(diǎn),從而逼迫地方政府在新的財(cái)政約束條件下,不同程度離開原有的制度路徑和均衡點(diǎn),通過制度創(chuàng)新形成新的制度變遷軌道,并實(shí)現(xiàn)制度供給與制度需求的新的均衡。當(dāng)然,這一新的軌道能否真正脫離對(duì)傳統(tǒng)制度的路徑依賴,取決于鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)能否也在稅費(fèi)改革的“倒逼”下,漸進(jìn)式地脫離上層權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約而走向一種民主化的權(quán)力結(jié)構(gòu),并以農(nóng)村包圍城市的形式推動(dòng)整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷。四川以及全國其他省區(qū)村鎮(zhèn)民主選舉的初步實(shí)踐盡管還很不完善,但也讓我們看到了農(nóng)村改革所帶來的希望。

這里,我們將制度作為一種公共服務(wù)看待,以財(cái)政條件為約束條件,進(jìn)一步分析縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政體制改革過程中的制度供給與制度需求問題。我們首先假定,在稅費(fèi)改革的過程中,縣級(jí)地方政府在采取某種改革模式上有一定的自和創(chuàng)新空間。在這種情況下,稅費(fèi)改革所形成的剛性約束會(huì)在政治體系內(nèi)部自覺不自覺地形成一種“內(nèi)生性”的認(rèn)同,即在一定的范圍內(nèi),地方政府積極的改革,包括為形成新的制度均衡而放棄對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的某些控制是值得肯定的,因此,一定范圍內(nèi)積極的改革行為將成為衡量政績的重要組成部分,從而使改革行為成為積累政治資源的重要來源。因此,在領(lǐng)導(dǎo)者具有積極的政治追求的那些地方,稅費(fèi)改革就可能驅(qū)動(dòng)“政治積極型”縣級(jí)地方政府之間,包括財(cái)政稅收制度在內(nèi)在制度變革上展開競(jìng)爭(zhēng)。而在領(lǐng)導(dǎo)者不具有積極的政治追求的地區(qū),不過于落后從而避免被邊緣化的心理則會(huì)導(dǎo)致對(duì)改革行為的模仿。在這種競(jìng)爭(zhēng)、模仿的局面下,制度將漸進(jìn)式地離開原有的制度均衡狀態(tài)而變遷,并在政治制度允許的范圍內(nèi)形成新的均衡局面。我們作出這一假定是有一定依據(jù)的。事實(shí)上,在我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史性變遷過程中,地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和模仿始終是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制變遷的非常重要的因素,其中既有追求政治利益的,也有謀求地方經(jīng)濟(jì)利益的因素。在此次稅費(fèi)改革中,各省相繼宣布免征農(nóng)業(yè)稅的重要原因就在于,在城鄉(xiāng)二元化的鴻溝和城鄉(xiāng)居民的平均收入水平不斷擴(kuò)大的情況下,通過制度性的手段來解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就成為中央政府的必然選擇。而基層政府通過制度變革來配合中央的政策就必然成為政治上的一種雙贏策略。在此情勢(shì)下,一種政治上的競(jìng)爭(zhēng)和模仿必然展開。