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「摘要」拆遷行政裁決是一種法定的糾紛解決機(jī)制，但同時(shí)也彰顯了行政權(quán)力對(duì)于民事關(guān)系的強(qiáng)勢介入。缺失公正、透明的行政程序，將嚴(yán)重?fù)p抑當(dāng)事人的合法權(quán)益及其對(duì)法治社會(huì)的冀期。從實(shí)踐考察，當(dāng)前拆遷行政裁決程序主要面臨著主管、管轄、聽證、評(píng)估異議處理、書面裁決決定、強(qiáng)制拆遷決策、實(shí)施強(qiáng)制拆遷、送達(dá)等八個(gè)方面的問題。本文從制度層面，一一提出了對(duì)策。

「關(guān)鍵詞」拆遷裁決，程序，問題，對(duì)策

迄今，我國的城市房屋拆遷行政裁決工作已經(jīng)走過了整整十個(gè)年頭。十年間，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和政治體制改革的不斷深入，拆遷管理法規(guī)逐漸完善，立法經(jīng)歷了指導(dǎo)思想從保障項(xiàng)目建設(shè)、凸顯行政權(quán)力到建設(shè)和諧社會(huì)、張揚(yáng)個(gè)體權(quán)利，行政主體定位從簡單、全面、深入干預(yù)目標(biāo)市場到重在服務(wù)、引導(dǎo)、調(diào)控目標(biāo)市場，具體內(nèi)容從單薄到豐富、從比較粗陋到相對(duì)細(xì)致、從重實(shí)體輕程序到兩者并重的發(fā)展過程。

在拆遷行政裁決程序方面，五年前只有個(gè)別省、市制定了規(guī)范性文件，如今制定的地方不僅更多了，而且有的地方還提高了立法層次，頒布了政府規(guī)章。2003年底，建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（以下簡稱《工作規(guī)程》），是我國第一部統(tǒng)一的裁決程序規(guī)范性文件。

一、存在問題

目前，拆遷行政裁決程序上存在著一些問題。歸納起來，主要體現(xiàn)在八個(gè)方面：

（一）拆遷補(bǔ)償安置糾紛案件的主管之困?，F(xiàn)行法律沒有規(guī)定拆遷行政裁決是行政訴訟的必經(jīng)程序。于是，一些地方出現(xiàn)了行政裁決機(jī)關(guān)和法院（民庭）同時(shí)受理同一拆遷地塊的拆遷補(bǔ)償安置糾紛、甚至同一宗糾紛的情況。例如，拆遷人出于法律制度、訴訟成本等考慮，把與承租人之間的拆遷安置糾紛訴至法院，而把與被拆遷人之間的補(bǔ)償安置糾紛提請(qǐng)裁決。這使行政裁決機(jī)關(guān)面臨著怎樣與法院進(jìn)行權(quán)限厘定與分工協(xié)調(diào)的問題。究竟依什么途徑救濟(jì)、依什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，給被拆遷人帶來了迷惑，也成為拆遷管理的一個(gè)新問題。

（二）行政裁決管轄之困?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第十六條第一款規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決?！睂?shí)踐中，由于主客觀各種因素的影響，比如行政職能的歷史沿革、行政機(jī)關(guān)的偏好、執(zhí)法人員的素質(zhì)等，致使各地在行政裁決案件的管轄上分工不清。更為嚴(yán)重的是，許多情況下行政裁決機(jī)關(guān)與拆遷人身份混同。

這種管轄困境，突出地體現(xiàn)在三個(gè)問題上：

1、區(qū)房屋拆遷管理部門有無裁決管轄權(quán)？

2、公房拆遷過程中，作為被拆遷人的房屋拆遷管理部門已經(jīng)與拆遷人達(dá)成了產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議，拆遷人與公房承租人之間的拆遷安置糾紛，由誰管轄？

3、房屋拆遷管理部門下屬具有獨(dú)立法人資格的單位作為拆遷人，由此發(fā)生的拆遷補(bǔ)償安置糾紛由誰管轄？

對(duì)于上述第一個(gè)問題，很多地方持否定態(tài)度，后來出臺(tái)的《工作規(guī)程》也明文排除了區(qū)房屋拆遷管理部門的裁決管轄權(quán)；對(duì)于第二個(gè)問題，某些地方包括一些地方法院都認(rèn)為應(yīng)由同級(jí)人民政府管轄；對(duì)于第三個(gè)問題，實(shí)際上則一律由拆遷人所屬的房屋拆遷管理部門管轄。凡此種種，問題多多。

（三）拆遷聽證制度粗糙，實(shí)施流于形式。

《工作規(guī)程》規(guī)定，未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。（1）但是“戶數(shù)”、“比例”的具體含義不明，是指在冊(cè)戶口數(shù)量還是發(fā)證房屋數(shù)量、面積比例還是房屋棟數(shù)比例，抑或其他？是每個(gè)地塊只組織一次聽證，還是每個(gè)個(gè)案都要進(jìn)行聽證？聽證的內(nèi)容是什么？理解不一，操作上五花八門。

《工作規(guī)程》同時(shí)規(guī)定，房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽證。隨之出現(xiàn)的問題是：首先，該制度忽略了人民政府作為行政裁決機(jī)關(guān)時(shí)，身為被拆遷人的房屋拆遷管理部門組織聽證，有悖公正；其次，人民政府作出裁決的案件，由何方提出強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)，是否需要聽證？再次，怎樣才算“具有社會(huì)公信力的代表”？對(duì)于公信力，不同的利益群體有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)一、有說服力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)前，似乎只有人大代表、政協(xié)委員才算“具有社會(huì)公信力的代表”，但是也不能排除個(gè)體之間的差異性。況且，人大代表、政協(xié)委員工作較忙、人數(shù)較少，由固定的幾個(gè)代表或者委員長期參加一個(gè)地方的強(qiáng)制拆遷聽證工作，大家都有難言之隱。

無論受理裁決聽證還是強(qiáng)制拆遷聽證，現(xiàn)實(shí)中都有走過場的趨勢，結(jié)果幾乎毫無二致，涉及當(dāng)?shù)厥姓攸c(diǎn)項(xiàng)目工程時(shí)尤其如此。

（四）拆遷評(píng)估異議調(diào)處機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。目前，已經(jīng)確立了專家評(píng)估委員會(huì)異議鑒定制度。雖然公正性、可信度較高，但是配套資源要求多、運(yùn)作成本高，可操作性較差。例如，很多中小城市專業(yè)估價(jià)人才匱乏，短期內(nèi)無法成立專家評(píng)估委員會(huì)；成立了專家評(píng)估委員會(huì)的城市，大多又面臨著經(jīng)費(fèi)困難的問題。解決這一困境，必須跳出專家評(píng)估委員會(huì)的窠臼，建立簡單易行而又不失中立、公正的新機(jī)制。

（五）裁決機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定書面裁決制度難以為繼。拆遷行政裁決是直接針對(duì)被拆遷人基本財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大行政行為，采取民主集中制的原則作出裁決，不失一個(gè)好辦法，但是規(guī)定以集體討論的方式作出決定則過于機(jī)械。在裁決量相對(duì)較大的地方尤其大城市、特大城市，要求裁決機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)個(gè)案進(jìn)行日常性的集中討論，客觀上很困難。

（六）行政強(qiáng)制拆遷決策機(jī)制嚴(yán)重虛化。責(zé)成強(qiáng)制拆遷是市、縣人民政府的一項(xiàng)法定職責(zé)。然而實(shí)踐中，一些地方的市、縣人民政府委托房屋拆遷管理部門履行該職責(zé)。如此一來，雖然責(zé)成強(qiáng)制拆遷文書加蓋的仍然是人民政府的印章，但是實(shí)質(zhì)上法定的決策主體已經(jīng)被低級(jí)庸俗化了，原來制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)由更高一級(jí)行政主體履行并發(fā)揮的監(jiān)督、約束功能幾乎喪失殆盡。

（七）實(shí)施強(qiáng)制拆遷具體工作缺少基本的規(guī)范指引。實(shí)施強(qiáng)制拆遷是一項(xiàng)涉及部門眾多、協(xié)調(diào)量大、技術(shù)性強(qiáng)、依法性要求高的復(fù)雜工作，需要做好事前準(zhǔn)備、事中組織、事后跟蹤工作，任何一個(gè)環(huán)節(jié)未做好，都有可能阻礙強(qiáng)制拆遷工作的實(shí)施，或者導(dǎo)致侵權(quán)，激化拆遷矛盾，造成負(fù)面社會(huì)影響。目前，至少四個(gè)環(huán)節(jié)需要具體的規(guī)范指引或者更合理的制度設(shè)計(jì)：

1、合理確定具體負(fù)責(zé)實(shí)施強(qiáng)制拆遷的部門。如果責(zé)成房屋拆遷管理部門實(shí)施強(qiáng)制拆遷，不僅導(dǎo)致“裁執(zhí)不分”，而且在房屋拆遷管理部門是被拆遷人的情況下，更可能引致一方當(dāng)事人執(zhí)行另一方當(dāng)事人的后果。實(shí)踐也證明，房屋拆遷管理部門缺乏必要的執(zhí)行資源，執(zhí)行過程中易激化拆遷矛盾。

2、需要制訂實(shí)施強(qiáng)制拆遷具體工作方案。

3、需要現(xiàn)場測繪和評(píng)估。雖然行政裁決已經(jīng)對(duì)被拆遷房屋的面積、評(píng)估結(jié)果進(jìn)行了確認(rèn)，但有的被拆遷人自始至終拒絕評(píng)估機(jī)構(gòu)入屋評(píng)估，因而產(chǎn)權(quán)面積與實(shí)際面積、外圍評(píng)估價(jià)格與入屋評(píng)估結(jié)果均可能存在差異。強(qiáng)制拆遷將導(dǎo)致被拆遷房屋滅失，必需做好有關(guān)證據(jù)留存。

4、需要妥善處理強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人拒絕接受的財(cái)物，包括動(dòng)物活體、季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質(zhì)以及其他不宜長期保存的物品。

（八）送達(dá)難。拆遷行政裁決產(chǎn)生大量的行政文書。一旦當(dāng)事人拒收或者借故躲避送達(dá)，文書往往難以送達(dá)。當(dāng)遇到居住于境外的華僑、外籍當(dāng)事人或者當(dāng)事人下落不明時(shí)，民事送達(dá)方式愈顯捉襟見肘。

二、對(duì)策

房屋拆遷是城市建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié)，不僅直接關(guān)系到市場土地供應(yīng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)以及國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且直接關(guān)系到公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)，正是上關(guān)國計(jì)、下關(guān)民生。近二十年來，我們?cè)诓疬w管理立法和執(zhí)法方面已經(jīng)積累了大量的、其中包括十分成功的經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，制定一部拆遷管理法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。把拆遷管理方面成功的做法和經(jīng)驗(yàn)以更高效力層階的法律的形式固定下來，將對(duì)我國的城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及法制建設(shè)影響深遠(yuǎn)。

但是，既使將來制定拆遷管理方面的法律，也不可能詳備盡至，仍然需要配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。目前要做的，是進(jìn)一步清理并完善現(xiàn)有的拆遷管理法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。

針對(duì)上述諸問題，特提出如下對(duì)策或者建議：

（一）在有明確的法律規(guī)定拆遷行政裁決屬于行政前置程序之前，法院系統(tǒng)應(yīng)該主動(dòng)作為，不再直接受理拆遷補(bǔ)償安置糾紛，從根本上解決兩家主管的問題。

國務(wù)院的拆遷管理法規(guī)規(guī)定，拆遷補(bǔ)償安置糾紛由房屋拆遷管理部門受理并裁決?？陀^上，這是由拆遷補(bǔ)償安置糾紛法律關(guān)系的特殊性、行政主管部門的專業(yè)技術(shù)與管理資源優(yōu)勢、行政主管的便利性、處理程序的效率性、適用法律的靈活性（即可以適用規(guī)范性文件）以及對(duì)于當(dāng)事人而言的明顯成本效益等決定的。（2）目前，全國大多數(shù)法院對(duì)這類案件依法應(yīng)由行政部門主管的認(rèn)識(shí)比較明確、清楚，但是少數(shù)地方，有些法院至今仍以“拆遷補(bǔ)償安置糾紛”甚至以“拆遷合同糾紛”（雖然合同尚未簽訂）為案由直接受理這類案件。主要原因有兩個(gè)：一個(gè)是最高人民法院法復(fù)[1996]12號(hào)文，另一個(gè)是部門利益的驅(qū)動(dòng)。

法復(fù)[1996]12號(hào)文規(guī)定法院對(duì)這類案件應(yīng)作為民事案件受理，有欠妥當(dāng)。該批復(fù)事實(shí)上一直在發(fā)揮著類似司法解釋的作用。但縱使最高人民法院的司法解釋，依法也只能針對(duì)審判工作中的具體適法問題作出，不能針對(duì)已有明確規(guī)定的問題解釋，甚至進(jìn)行不同的解釋。在國務(wù)院的拆遷管理法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定拆遷補(bǔ)償安置糾紛由行政部門主管的情況下，法復(fù)[1996]12號(hào)文如此規(guī)定，有越權(quán)釋法之嫌。司法實(shí)踐中，法院在此問題上的態(tài)度和做法也是極其矛盾的：一邊直接受理這類案件，堅(jiān)稱對(duì)此有“天生的主管權(quán)”，一邊卻又在行政審判中確認(rèn)行政機(jī)關(guān)受理這類案件程序合法，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的主管地位。無可置疑，“法院對(duì)一切平權(quán)主體之間的糾紛都有受理的權(quán)利”的觀念早已被法學(xué)理論和司法實(shí)踐所突破、揚(yáng)棄。而且近年來，一些地方法院的民事案件早已積壓如山，甚至到了不得不動(dòng)用立案庭、行政庭、執(zhí)行庭、審監(jiān)庭的力量來幫助辦理的地步，但是卻依然把拆遷補(bǔ)償安置糾紛作為民事案件予以受理，真正匪夷所思！

當(dāng)前，解決“雙頭”主管問題，主動(dòng)權(quán)握在法院手里。最高人民法院應(yīng)盡早廢除法復(fù)[1996]12號(hào)文，明確法院不再直接受理拆遷補(bǔ)償安置糾紛案件，各地法院也應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和做法。（3）

（二）準(zhǔn)確把握《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》關(guān)于拆遷行政裁決管轄的條文含義及其立法精神，在制定或者修訂拆遷管理地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過程中，加以明確、細(xì)化。

1、明確拆遷補(bǔ)償安置糾紛應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府房屋拆遷管理部門受理并裁決。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，除非寫明“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門”，否則“房屋拆遷管理部門”即指縣級(jí)以上（包括區(qū)）地方人民政府房屋拆遷管理部門。（4）因此，結(jié)合前引該法關(guān)于拆遷裁決管轄的規(guī)定可以看出，區(qū)房屋拆遷管理部門依法擁有裁決管轄權(quán)。作為規(guī)范性文件的《工作規(guī)程》，否定區(qū)房屋拆遷管理部門的法定裁決管轄權(quán)，本身已違法。

規(guī)定縣級(jí)以上房屋拆遷管理部門擁有裁決管轄權(quán)，可以很大程度上把市人民政府和省建設(shè)廳從具體復(fù)議案件的承辦中解脫出來，也可以大大方便當(dāng)事人。目前，很多地方的市人民政府和省建設(shè)廳承擔(dān)著不服拆遷裁決的行政復(fù)議工作。尤其近年，大城市、特大城市的市人民政府面臨的這項(xiàng)工作壓力巨大。明確區(qū)房屋拆遷管理部門擁有拆遷裁決職能后，這類復(fù)議案件將由市房屋拆遷管理部門而不再是市人民政府、省建設(shè)廳處理。

值得探討的是，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)有無拆遷裁決管轄權(quán)。目前，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)還缺乏嚴(yán)格意義上的法律支撐，法律地位不明，各地管理模式多樣，行政職能設(shè)置差異較大。這種情況下，只能根據(jù)各地關(guān)于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的地方立法判斷有無管轄權(quán)。但是原則上，只有實(shí)行獨(dú)立區(qū)一級(jí)政府管理模式的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，其房屋拆遷管理部門才擁有裁決管轄權(quán)。實(shí)行管委會(huì)或者其他管理模式的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，雖然也經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，卻不是獨(dú)立一級(jí)的地方人民政府，不具備《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所規(guī)定的“縣級(jí)以上地方人民政府”的法定資格條件，因此其房屋拆遷管理部門沒有裁決管轄權(quán)。

2、明確房屋拆遷管理部門是拆遷補(bǔ)償安置糾紛一方當(dāng)事人的，由同級(jí)人民政府受理并裁決。

前引國務(wù)院拆遷管理法規(guī)關(guān)于同級(jí)人民政府裁決管轄權(quán)的規(guī)定，有兩個(gè)問題值得注意：

（1）存在預(yù)設(shè)前提。該規(guī)定隱含著兩個(gè)前提：第一，房屋拆遷管理部門是被拆遷人；第二，達(dá)不成協(xié)議，亦即房屋拆遷管理部門是糾紛的一方當(dāng)事人。

（2）存在漏洞。該規(guī)定沒有考慮房屋拆遷管理部門是被拆遷人，已經(jīng)達(dá)成產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議，但是拆遷人和承租人之間卻發(fā)生拆遷安置糾紛，應(yīng)由誰來裁決的情況。

從立法本意以及執(zhí)法現(xiàn)狀考察，筆者認(rèn)為，對(duì)于設(shè)區(qū)的城市而言，由市人民政府對(duì)上述公房拆遷補(bǔ)償安置糾紛進(jìn)行裁決，既不正確，也不現(xiàn)實(shí)；對(duì)于區(qū)、縣人民政府而言，既然這些糾紛中房屋拆遷管理部門并非一方當(dāng)事人，那么當(dāng)然可以由區(qū)、縣房屋拆遷管理部門來裁決，不存在“自己擔(dān)任自己的法官”、“自己審理自己”的問題，此時(shí)根本沒有必要由區(qū)、縣人民政府行使裁決管轄權(quán)。

3、明確房屋拆遷管理部門及其下屬單位不得作為拆遷人，否則應(yīng)由同級(jí)人民政府受理并裁決。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定，房屋拆遷管理部門不得作為拆遷恕H歡?，蕦?dǎo)釁燈黨魷址課薟鵯ü芾聿棵畔率艟哂卸懶⒎ㄈ俗矢竦牡ノ唬òㄆ笠?、蕘y瞪踔烈攔芾淼牡ノ唬┳魑鵯ㄈ說那榭觶乙虼朔⑸牟鵯ú鉤グ倉鎂婪滓宦捎煞課薟鵯ü芾聿棵挪鎂觥K蛋琢耍褪搶獻(xiàn)有砜啥硬鵯?，儿子缠c幌氯チ耍獻(xiàn)映雒媲啃邪諂健U饈嵌嗄昀床鵯ü芾碇幸桓魷嗟毖現(xiàn)氐奈侍?，矄诀|斐閃撕懿緩玫納緇岣好嬗跋歟菜鷙α朔ㄖ謂ㄉ?，蒯u嬤啤V揮辛⒎ㄉ仙柚孟嚶Φ那恐菩怨娣?，才能箵]行Ы餼穌飧鑫侍狻?。?p>

（三）完善拆遷聽證制度，并規(guī)定行政強(qiáng)制拆遷決定應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽證報(bào)告作出。

1、對(duì)于裁決受理聽證，鑒于目前該制度弊漏太多，實(shí)施效果不佳，實(shí)際意義不大，而聽證成本高昂，建議取消。同時(shí)，為了確保拆遷人真正、積極地履行動(dòng)遷協(xié)商義務(wù)，解決現(xiàn)實(shí)中一直存在的拆遷人隨意啟動(dòng)裁決程序、把裁決機(jī)關(guān)當(dāng)作動(dòng)遷力量的現(xiàn)象，不妨規(guī)定：拆遷總量在10棟房屋（按房地產(chǎn)權(quán)屬憑證計(jì)）以上的拆遷地塊，拆遷人申請(qǐng)裁決的，已達(dá)成協(xié)議的房屋棟數(shù)必須超過拆遷總量的50％，否則裁決機(jī)關(guān)不予收件。

2、對(duì)于行政強(qiáng)制拆遷聽證，建議明確規(guī)定市、縣人民政府受理強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)拆遷當(dāng)事人、房屋拆遷管理部門等有關(guān)單位的代表，對(duì)強(qiáng)制拆遷的條件、裁決程序、裁決事項(xiàng)以及裁決履行情況等內(nèi)容，公開進(jìn)行聽證，而且強(qiáng)制拆遷決定必須依據(jù)聽證情況作出。

要解決聽證走過場的問題，根本的出路恐怕還在于落實(shí)法律責(zé)任，實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一，真正把房屋拆遷管理部門從強(qiáng)制拆遷決策體系中剝離出來。

（四）在專家評(píng)估委員會(huì)之外，建立新的拆遷評(píng)估異議處理機(jī)制。規(guī)定沒有成立專家評(píng)估委員會(huì)的地方，異議人可以向原評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)復(fù)核結(jié)果仍有異議的，可以提出技術(shù)鑒定申請(qǐng)，由裁決機(jī)關(guān)組織3名以上單數(shù)估價(jià)師組成專家組，進(jìn)行技術(shù)鑒定。也可以不經(jīng)復(fù)核，直接申請(qǐng)技術(shù)鑒定。鑒定意見認(rèn)為估價(jià)報(bào)告存在技術(shù)問題的，原評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)據(jù)此重新出具估價(jià)報(bào)告，并承擔(dān)鑒定費(fèi)用；鑒定意見維持估價(jià)報(bào)告的，鑒定費(fèi)用由鑒定申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。

（五）規(guī)定書面裁決必須經(jīng)裁決機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定。與現(xiàn)行的“集體討論決定”制度相比，“集體決定”這種方式靈活、便捷而且可行，同樣能夠收到避免裁決機(jī)關(guān)輕率作出書面裁決的效果。

（六）建立合理、高效、約束有力的行政強(qiáng)制拆遷運(yùn)作模式，實(shí)行裁決、責(zé)成、執(zhí)行三分離。

明確規(guī)定被拆遷人、承租人或者第三人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，拆遷人可以直接向市、縣人民政府提出強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)。市、縣人民政府決定強(qiáng)制拆遷后，責(zé)成城市管理綜合執(zhí)法部門或者其他類似的機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。而且有必要明確，市、縣人民政府不得委托房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)責(zé)成強(qiáng)制拆遷工作。

上述強(qiáng)制拆遷運(yùn)作模式，明確了各類主體的法律地位，包括強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)人、強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人、責(zé)成主體和執(zhí)行主體，特別是劃清了裁決、責(zé)成以及執(zhí)行三類行政主體相互之間的職責(zé)權(quán)限范圍，有助于解決當(dāng)前強(qiáng)制拆遷決策制度虛化的問題。

（七）健全強(qiáng)制拆遷執(zhí)行制度，規(guī)范強(qiáng)制拆遷實(shí)施行為，最大限度地保護(hù)強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人的權(quán)益。

首先，必須明確強(qiáng)制拆遷實(shí)施主體。如前所述，強(qiáng)制拆遷決定的具體執(zhí)行，應(yīng)由城市房屋綜合執(zhí)法部門或者其他類似的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不應(yīng)該責(zé)成房屋拆遷管理部門實(shí)施。

其次，規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，實(shí)施主體應(yīng)制訂具體工作方案。包括各部門之間的職責(zé)分工、突發(fā)情況應(yīng)急措施等內(nèi)容，尤其要做好設(shè)定警戒范圍、清場、進(jìn)場次序等工作計(jì)劃。

第三，明確應(yīng)采取的證據(jù)保全措施。規(guī)定搬運(yùn)財(cái)物前，實(shí)施主體應(yīng)聘請(qǐng)房地產(chǎn)測繪和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行現(xiàn)場測繪與評(píng)估，并由公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證。

第四，明確對(duì)有關(guān)財(cái)物的處置措施。規(guī)定所有財(cái)物運(yùn)抵安置用房或者周轉(zhuǎn)用房后，應(yīng)當(dāng)交強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人簽收。強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人拒絕簽收的，應(yīng)當(dāng)辦理公證提存。提存后缺損、滅失的后果依法由強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人承擔(dān)。

對(duì)于動(dòng)物活體、季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質(zhì)以及其他不宜長期保存的物品，應(yīng)當(dāng)交強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人處理。強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人拒絕接受的，可予以變賣或者委托拍賣，并將變價(jià)款交強(qiáng)制拆遷被申請(qǐng)人或者辦理公證提存。

（八）創(chuàng)新行政送達(dá)方式，解決送達(dá)難問題。

對(duì)于拆遷行政裁決文書的送達(dá)，建議順次采用直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、留置送達(dá)以及公示送達(dá)的方式。所謂公示送達(dá)，就是無法以前述三種方式送達(dá)，或者同一送達(dá)事項(xiàng)受送達(dá)人眾多的，在被拆遷房屋或者受送達(dá)人住所地張貼有關(guān)文書，自張貼之日起滿7日，即視為送達(dá)。

「注釋」

（1）有的地方例如廣東省，進(jìn)一步把“較多”、“較高”的比例確定為50％。

（2）拙作《論城市房屋拆遷補(bǔ)償安置糾紛行政管轄權(quán)的正當(dāng)性以及相應(yīng)行政訴訟制度的完善》對(duì)此有較詳細(xì)的論述，參《市場與法》2001年第4期，第32～34頁。

（3）本文原為參加2005年3月底4月初于北京舉辦的“《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》與解決拆遷糾紛難點(diǎn)問題實(shí)務(wù)操作研討會(huì)”而作，6月前后曾向刊物投稿（其中包括以電子郵件方式投給《南方房地產(chǎn)》等雜志），惜未被采用。后來，最高人民法院于8月1日公告，以司法解釋的形式公布了《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》（法釋［2005］9號(hào)），明確對(duì)該類案件法院不予受理，并自8月11日起施行。主管問題似應(yīng)解決了，其實(shí)不然。由于地方法院在執(zhí)行中采取“一刀切”的處理辦法，對(duì)于所有的房屋拆遷糾紛一律不予受理，甚至對(duì)已受理、尚未判決的案件，動(dòng)員、強(qiáng)令原告撤訴以結(jié)案，致使又出現(xiàn)了“無頭”主管問題。例如，對(duì)于拆遷期限已屆滿、房屋已被拆除但又未作補(bǔ)償?shù)那謾?quán)糾紛等類案件，法院不受理，房屋拆遷管理部門依法也無權(quán)受理。出于對(duì)歷史的尊重，同時(shí)鑒于最高人民法院雖然有了新舉措，但是主管問題依然存在，而且問題的解決也仍然有賴于本文提出的對(duì)策（即主動(dòng)權(quán)在法院手中，法院系統(tǒng)應(yīng)該統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和做法，法院應(yīng)該主動(dòng)有所作為），筆者不對(duì)原文作刪改。

（4）參《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》總則第五條。