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行政行為是行政法學(xué)的基本概念。根據(jù)行政法學(xué)的發(fā)展歷史，行政行為這一概念受各國(guó)行政訴訟指導(dǎo)的影響很大。不同法系國(guó)家或者采取不同的訴訟制度的國(guó)家，對(duì)行政行為有不同的理解。如日本行政法學(xué)家認(rèn)為：行政行為，是指行政活動(dòng)中，在具體場(chǎng)合具有直接法律效果的行政的權(quán)力性行為。該定義是將行政行為中的抽象行政行為排除在行政行為的范圍外，實(shí)際上將行政行為等同于具體行政行為。我國(guó)著名行政法學(xué)家王名揚(yáng)先生對(duì)法國(guó)行政法學(xué)中的行政行為的概念進(jìn)行了詳細(xì)的評(píng)說(shuō)。他認(rèn)為，就法國(guó)而言，行政行為的意義，由于使用的標(biāo)準(zhǔn)不同，有三種不同的理解：

1、以采取行為的機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為是行政機(jī)關(guān)所采取的全部行為，以區(qū)別于立法機(jī)關(guān)所采取的立法行為和司法機(jī)關(guān)所采取的司法行為。這種意義稱為形式意義或者機(jī)關(guān)意義的行政行為。形式意義的行政行為能夠區(qū)別行政行為和立法行為及司法行為的法律制度，但是不能區(qū)別行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同性質(zhì)行為的法律制度。

2、以行為本身的性質(zhì)和內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為是適用普遍性的規(guī)則于具體事件的行為，制定普遍性的規(guī)則的行為是立法行為，適用法律解決爭(zhēng)端的行為是司法行為。這種意義稱為實(shí)質(zhì)意義的行政行為。實(shí)質(zhì)意義的行政行為能夠說(shuō)明普遍性行為和具體行政行為法律制度的不同，不能說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的全部行為。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)必須同時(shí)采取普遍性行為和具體行為。這種實(shí)質(zhì)意義的行政行為，在法國(guó)的行政訴訟上意義不大。

3、以行為的作用為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為是指行政機(jī)關(guān)用以產(chǎn)生行政法上效果的法律行為，以及私人由于法律或者行政機(jī)關(guān)授權(quán)執(zhí)行公務(wù)時(shí)所采取的某些行為。這種行為稱為功能意義的行政行為。功能意義的行政行為主要根據(jù)行政法院的判例而產(chǎn)生的理論。行政法院在確定行政法的適用范圍時(shí)，根據(jù)不同情況，分別適用行政機(jī)關(guān)、公共權(quán)力和公務(wù)幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以說(shuō)明行政活動(dòng)的性質(zhì)和作用。學(xué)術(shù)界據(jù)此以確定行政行為的意義。這是法國(guó)一般理解的行政行為的意義。王名揚(yáng)先生認(rèn)同這種定義，認(rèn)為現(xiàn)代法國(guó)行政法對(duì)行政行為的定義是：行政行為是行政活動(dòng)的法律手段，用以達(dá)到一定的法律效果。

德國(guó)，由于行政訴訟的范圍限于行政機(jī)關(guān)的具體行政處理，其行政法學(xué)往往采取實(shí)質(zhì)意義的行政行為的觀念。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，行政行為是19世紀(jì)行政法理論的創(chuàng)造。行政行為是涉及一種范圍很廣的行政措施的總稱，雖然這些措施在細(xì)節(jié)上不同，但他們確實(shí)具有共性，即都是行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民或者法人，就特定具體事件作出的決定。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第35條第1款以法律的形式規(guī)定了行政行為的定義：行政行為是指行政機(jī)關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施。

法德兩國(guó)對(duì)行政行為的理解對(duì)我國(guó)研究行政法、科學(xué)定義行政行為具有積極的借鑒意義。值得注意的是，對(duì)行政行為的研究應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)的本土資源，考慮我國(guó)的國(guó)體和政體。在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為模式進(jìn)行科學(xué)分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，界定行政行為。

筆者認(rèn)為，對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的研究應(yīng)當(dāng)以行為的核心要素——行政職權(quán)為關(guān)注的重點(diǎn)。任何淡化這一要素的研究都是不可取的。根據(jù)我國(guó)行政法學(xué)的研究成果，將行政行為定義為：行政行為是享有行政職權(quán)的行政主體行使權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供公共服務(wù)的法律行為。

該定義包含了以下內(nèi)容：

1、行政行為的主體是享有行政職權(quán)的行政主體，包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。不享有行政職權(quán)的組織所為的行為不是行政行為。

2、行政行為是行政主體行使權(quán)力的行為，行政主體沒(méi)有行使權(quán)力的行為不是行政行為。例如，具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)從事的民事活動(dòng)等非權(quán)力行為就不是行政行為。

3、行政行為是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理和提供公共服務(wù)的行為。這是行為的目的所在，區(qū)別于為個(gè)人利益或者一定范圍內(nèi)的團(tuán)體利益為目的的管理行為。

4、行政行為是法律行為，產(chǎn)生法律效果，不產(chǎn)生法律效果的行為不是行政行為。以此區(qū)別于事實(shí)行為和其他不產(chǎn)生法律效果的行政活動(dòng)