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1失業(yè)保險(xiǎn)法功能定位治標(biāo)不治本

不管是早期的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》還是近年的《社會保險(xiǎn)法》，我國失業(yè)保險(xiǎn)法的性質(zhì)主要為“保障型”立法，其功能定位為保障失業(yè)者的基本生活，無法從根本上解決失業(yè)問題。日本國會在1974年通過的《雇傭保險(xiǎn)法》，在原有《失業(yè)保險(xiǎn)法》基礎(chǔ)上作出重大性質(zhì)調(diào)整，新法明確指出“在謀求工人原有的生活安定的同時(shí)，使求職活動(dòng)容易進(jìn)行，促進(jìn)其就職并有助于工人職業(yè)的穩(wěn)定，從而預(yù)防失業(yè)，增加雇傭機(jī)會，改進(jìn)雇傭的結(jié)構(gòu)，開發(fā)和提高工人能力，增進(jìn)工人福利。”對比舊的失業(yè)保險(xiǎn)法，日本的雇傭保險(xiǎn)制度開始強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)法在促進(jìn)就業(yè)方面的功能。由此可見，隨著時(shí)代的發(fā)展，失業(yè)保險(xiǎn)的功能定位逐步從失業(yè)保障轉(zhuǎn)向促進(jìn)就業(yè)。

2我國失業(yè)保險(xiǎn)法促進(jìn)就業(yè)效應(yīng)弱的原因

2.1失業(yè)保險(xiǎn)給付水平低我國失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)定：“失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?！崩纭侗本┦惺I(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》明確規(guī)定，北京市的失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70%至90%。浙江省失業(yè)保險(xiǎn)條例規(guī)定，城鎮(zhèn)失業(yè)人員每月領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈畹凸べY的70%計(jì)算。對比我國以最低工資為標(biāo)準(zhǔn)，國際上多以失業(yè)前的工資為標(biāo)準(zhǔn)，且失業(yè)保險(xiǎn)金占失業(yè)前工資的比例一般為中等以上。例如德國失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定，若失業(yè)者家庭中有至少一個(gè)18歲以下的孩子，享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇為純工資的67%，反之，則為60%。參考圖1，可以發(fā)現(xiàn)2001—2010年我國職工年平均工資呈現(xiàn)穩(wěn)步上漲趨勢，而各年平均每個(gè)失業(yè)者領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金額上漲并不明顯，并且與職工年平均工資之間的差距越來越大。數(shù)據(jù)計(jì)算的各年平均每個(gè)失業(yè)者領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金額占職工年平均工資的百分比，不僅與國際標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊，還呈現(xiàn)出不斷下降趨勢。這說明我國的失業(yè)保險(xiǎn)法的給付水平至多保障失業(yè)者的基本生活水平，無法彌補(bǔ)失業(yè)者尋找工作的搜尋成本，也沒有多余的資金用于提高人力資源素質(zhì)，對于失業(yè)者再就業(yè)的激勵(lì)較小。此外，上述我國失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平只是針對城鎮(zhèn)職工，而農(nóng)民工在失業(yè)時(shí)只能領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助，其待遇相較城鎮(zhèn)職工要更低。以浙江省為例，一次性生活補(bǔ)助按照不低于相同繳費(fèi)時(shí)間的城鎮(zhèn)職工可以享受失業(yè)保險(xiǎn)金總額的百分之四十確定，繳費(fèi)滿一年，領(lǐng)取兩個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)金，一年以上部分，每滿八個(gè)月增發(fā)一個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)金。假設(shè)一個(gè)在杭州就業(yè)的農(nóng)民工三年合同期滿失業(yè)，那么該農(nóng)民工可一次性領(lǐng)取五個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金，目前杭州市最低工資為1470元，城鎮(zhèn)職工每月可領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金為最低工資的70%，即1029元，該農(nóng)民工一個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金額為1029*40%，即411.6元，其一次性補(bǔ)助金為411.6*5，即2085元。如果該農(nóng)民工在短期內(nèi)不能就業(yè)，就可能在失業(yè)地發(fā)生生活困難。并且農(nóng)民工在領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助后，無法享受政府提供的再就業(yè)培訓(xùn)及補(bǔ)貼。

2.2給付期限長我國失業(yè)保險(xiǎn)的給付期限按照勞動(dòng)者失業(yè)前所在單位和個(gè)人累計(jì)的繳費(fèi)年限來確定。繳費(fèi)滿一年不足五年，領(lǐng)取期限最長為十二個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿五年不足十年的，最長為18個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)十年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)最長二十四個(gè)月。我國失業(yè)保險(xiǎn)的給付期限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于世界上其他國家，比如日本根據(jù)投保的期限，給予了17周到52周不同的失業(yè)保險(xiǎn)給付。英德兩國的失業(yè)保險(xiǎn)周期最長為一周年，且對不服從政府就業(yè)安排的失業(yè)保險(xiǎn)者采取降低失業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的措施。領(lǐng)取期限過長對就業(yè)效應(yīng)帶來的影響在于：一、恰恰滿足了具有自愿性失業(yè)傾向群體的心理；二、有些失業(yè)者邊領(lǐng)取失業(yè)金邊自由就業(yè)，即隱性就業(yè)；三、根據(jù)工作搜尋理論，失業(yè)者的再就業(yè)率與搜尋強(qiáng)度成正比，和保留工資成反比。搜尋強(qiáng)度指失業(yè)者尋找工作的努力程度，以接觸空缺崗位的頻率衡量，保留工資指失業(yè)者愿意接受一份工作的最低工資。工作搜尋模型表明失業(yè)保險(xiǎn)給付期限過長會對再就業(yè)產(chǎn)生抑制效應(yīng)，即提高了失業(yè)狀態(tài)的“價(jià)值”，降低失業(yè)者的搜尋強(qiáng)度，提高了失業(yè)者的保留工資，從而使失業(yè)者在失業(yè)早期的再就業(yè)率下降。雖然就長期來說，過長的支付期限會提高失業(yè)者被雇傭的價(jià)值，在失業(yè)保險(xiǎn)期限即將到期時(shí)，失業(yè)者為了將來能重新獲得領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格，會在這段即將到期的時(shí)間內(nèi)積極尋找工作，導(dǎo)致失業(yè)者脫離失業(yè)的概率會急劇增加，即所謂的資格效應(yīng)，但是此種再就業(yè)形式并不穩(wěn)定，包含投機(jī)成分，且無法達(dá)到就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不是我國再就業(yè)政策所追求的。所以，總的來說，過長的失業(yè)保險(xiǎn)給付期限給就業(yè)帶來的影響弊大于利。

2.3給付條件及停領(lǐng)條件不合理根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)條例第十四條及二十一條，農(nóng)民工領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件為：單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿一年，本單位已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動(dòng)合同的，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)時(shí)間長短，支付一次性生活補(bǔ)助。而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局（2011）《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，10%的農(nóng)民工簽訂了長于兩年的勞動(dòng)合同，7.91%的農(nóng)民工簽訂了1-2年合同，75.68%簽訂了9-12個(gè)月合同，多為短期合同，所以，對大部分農(nóng)民工來說，連續(xù)工作滿一年的給付條件過長，許多農(nóng)民工受此條件的限制無法領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)。而農(nóng)民工的知識技能通常較弱，工作機(jī)會較少且多集中在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，是最需要失業(yè)保險(xiǎn)來促進(jìn)其再就業(yè)的群體，并且靈活就業(yè)逐漸成為就業(yè)市場的常態(tài)及擴(kuò)大就業(yè)的重要途徑，讓農(nóng)民工如此龐大的靈活就業(yè)群體游離在失業(yè)保險(xiǎn)體系之外，有失公平。根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)條例第十五條，失業(yè)保險(xiǎn)有七個(gè)停領(lǐng)條件，其中第六條：無正當(dāng)理由，拒不接受當(dāng)?shù)厝嗣裾付ǖ牟块T或者機(jī)構(gòu)介紹的工作，屬于軟性條件，有無正當(dāng)理由的鑒定完全依賴于社保經(jīng)辦部門的主觀判斷和經(jīng)驗(yàn)，易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，部分失業(yè)者會利用該條款，拒不參加工作，靠失業(yè)保險(xiǎn)金度日。同時(shí)停領(lǐng)條件中的第一條：重新就業(yè)，只能約束重新簽了勞動(dòng)合同的人，無法約束隱性就業(yè)人群，造成部分群體邊領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金邊就業(yè)。隱性就業(yè)一方面會對我國失業(yè)率的統(tǒng)計(jì)造成影響，造成失業(yè)規(guī)模被高估；另一方面，會造成再就業(yè)工作效率損失。在失業(yè)群體中，包括自愿性失業(yè)、隱性就業(yè)、生活困難群體，在這三個(gè)群體中，再就業(yè)措施對生活困難群體帶來的效用最大，但由于政府難以區(qū)分生活困難群體和隱性就業(yè)群體，所以部分再就業(yè)補(bǔ)貼或是培訓(xùn)被提供給隱性就業(yè)群體，引起再就業(yè)工作效率的損失。

2.4統(tǒng)籌層次低失業(yè)保險(xiǎn)條例第七條：失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌；其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府自定。據(jù)筆者對全國個(gè)省市失業(yè)保險(xiǎn)條例的觀察，我國失業(yè)保險(xiǎn)普遍實(shí)行市、縣級政府統(tǒng)籌管理體制。低層次的統(tǒng)籌層次阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)，不利于失業(yè)者的再就業(yè)。其原因在于：失業(yè)保險(xiǎn)的支付標(biāo)準(zhǔn)以一地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，而各地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)差異較大，即使在一個(gè)省的各縣市也存在差異，失業(yè)者從最低工資標(biāo)準(zhǔn)較高的地區(qū)轉(zhuǎn)移到標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)求職時(shí)，會遇到待遇損失的情況，為避免失業(yè)保險(xiǎn)金支付時(shí)的福利損失，失業(yè)者可能選擇在原就業(yè)地領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。

3發(fā)揮我國失業(yè)保險(xiǎn)法就業(yè)效應(yīng)的法律調(diào)整

3.1針對給付水平和給付期限的調(diào)整首先，改變給付水平必須從源頭開始，即先改變繳費(fèi)率。我國失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)定，雇主按企業(yè)全部職工工資總額的2%繳納，職工按照本人工資的1%繳納，農(nóng)民工個(gè)人不用繳納。這一費(fèi)率同發(fā)達(dá)國家相比，明顯偏低。繳費(fèi)率偏低也直接導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平偏低。所以，筆者建議將目前失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率提高到5%，企業(yè)和個(gè)人均按2.5%繳費(fèi)，允許各統(tǒng)籌區(qū)域根據(jù)實(shí)際情況調(diào)節(jié)；對于個(gè)人繳費(fèi)部分，取消農(nóng)民工個(gè)人不繳費(fèi)的規(guī)定，設(shè)立最高繳費(fèi)工資及最低繳費(fèi)工資作為繳費(fèi)的上限及下限，高于上限工資的按上限工資為基數(shù)繳費(fèi)，低于下限工資的以下限工資為基數(shù)繳費(fèi)?？紤]到農(nóng)民工總體工資水平偏低，所以對其取消設(shè)立繳費(fèi)下限工資的規(guī)定，而是以實(shí)際工資為基數(shù)繳費(fèi)。此外，農(nóng)民工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的實(shí)施需要配套制度，即對其實(shí)施選擇性失業(yè)保險(xiǎn)制度：在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工，由其本人選擇，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以留在城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)關(guān)系內(nèi)，或者參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但都必須參加失業(yè)保險(xiǎn)，享受同等待遇。取代農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)就必須參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定。其次，在繳費(fèi)率提高的基礎(chǔ)上，改變以最低工資為基數(shù)計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)給付，改為以當(dāng)?shù)仄骄べY為基數(shù)計(jì)算，但就長期來看，應(yīng)建立本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的計(jì)算方式，具體公式參照養(yǎng)老保險(xiǎn)，體現(xiàn)繳費(fèi)水平越高，給付水平就越高的制度理念。針對農(nóng)民工群體，取消一次性補(bǔ)助的規(guī)定，將其納入城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)體制，待遇計(jì)算方式同上。最后，在給付水平提高的基礎(chǔ)上，將失業(yè)保險(xiǎn)的最長給付期限縮短至一年。并在給付期限開始之前設(shè)立一個(gè)等待期，等待期的設(shè)立應(yīng)適度，根據(jù)國際勞工會議（1988年）的建議，等待期應(yīng)在七天之內(nèi)，所以建議我國設(shè)立一個(gè)七天的等待期。在等待期內(nèi)，社保機(jī)構(gòu)可以對申請失業(yè)保險(xiǎn)者進(jìn)行資格審查，防止冒領(lǐng)，職業(yè)介紹部門可以對失業(yè)者進(jìn)行求職登記，并且在這個(gè)時(shí)期，由于失業(yè)者無任何收入，會加強(qiáng)尋找工作的搜尋強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的可能性較大。

3.2針對給付條件和停領(lǐng)條件的調(diào)整對于給付條件，考慮到農(nóng)民工簽訂的多為短期合同且流動(dòng)性較強(qiáng)，將農(nóng)民工需連續(xù)繳費(fèi)滿一年的規(guī)定改為連續(xù)繳費(fèi)滿6-9個(gè)月，實(shí)際操作時(shí)可根據(jù)各地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作調(diào)整。對于停領(lǐng)條件，針對第六條，把拒絕政府指定部門或機(jī)構(gòu)介紹的工作的正當(dāng)理由確定下來；將失業(yè)者參加就業(yè)活動(dòng)的情況與領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的待遇掛鉤，例如對拒絕工作介紹及失業(yè)培訓(xùn)達(dá)到一定數(shù)量的失業(yè)者采取降低待遇或是縮短給付期限的規(guī)定；針對第一條，對“重新就業(yè)”進(jìn)行補(bǔ)充，把符合就業(yè)的多種就業(yè)形式列入；加大隱性就業(yè)成本，如設(shè)立罰款，還可利用勞動(dòng)者之間的監(jiān)督，對舉報(bào)隱性就業(yè)的勞動(dòng)者給予獎(jiǎng)勵(lì)等。

3.3提高統(tǒng)籌層次針對條例第七條，失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行省級統(tǒng)籌，失業(yè)保險(xiǎn)金在全省范圍內(nèi)調(diào)劑使用，再就業(yè)補(bǔ)貼及培訓(xùn)費(fèi)用則由市縣級政府財(cái)政專戶支付。具體操作方法為：首先，市縣級政府應(yīng)分別設(shè)立失業(yè)保險(xiǎn)金支付財(cái)政專戶和失業(yè)保險(xiǎn)金補(bǔ)貼財(cái)政專戶。其次市縣級政府每年征收的失業(yè)保險(xiǎn)金收入按照一定比例上劃至省級政府失業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政專戶，剩余部分轉(zhuǎn)入市縣級政府失業(yè)保險(xiǎn)金補(bǔ)貼財(cái)政專戶，此賬戶資金專門用于本地區(qū)再就業(yè)培訓(xùn)及補(bǔ)貼支出。最后，上劃至省級政府失業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政專戶的失業(yè)保險(xiǎn)金用于全省范圍內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)金支付，由省級政府根據(jù)各市縣失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取情況下劃至市縣級政府失業(yè)保險(xiǎn)金支付財(cái)政專戶，給付標(biāo)準(zhǔn)全省統(tǒng)一。

4結(jié)語

我國的失業(yè)保險(xiǎn)法設(shè)計(jì)的制度理念相較于發(fā)達(dá)國家還比較落后，除了缺乏促進(jìn)就業(yè)效應(yīng)外，還缺少對低收入者的關(guān)懷及有子女、有配偶人群的連帶保險(xiǎn)，而這些環(huán)節(jié)是相輔相成的；本文是以再就業(yè)效應(yīng)為切點(diǎn)對我國失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)理念進(jìn)行的一種思考，其中一些建議的實(shí)施需要配套措施，如對農(nóng)民工實(shí)施繳費(fèi)規(guī)定需要配合以選擇性失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，對隱性就業(yè)者處以罰款需要相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督等。筆者認(rèn)為，制度漏洞是很多問題的源頭，只有法律完善了，相繼的管理體制才能趨于合理，這也是本文采取法律視角的原因與意義所在。

作者：陳向宇單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)