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摘要：本文從PPP融資模式概念入手，在歸納總結(jié)PPP融資模式對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)意義的基礎(chǔ)之上，就PPP融資模式可能存在的諸多風(fēng)險點進(jìn)行分析，并就如何加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險防控，嘗試性地提出一些工作意見，以供參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP融資模式；風(fēng)險防控

一、概述

PPP融資模式（Public-Private-Partnership）可以翻譯為公私合作模式，是指在各類公共基礎(chǔ)項目建設(shè)中政府與私人組織所開展的合作。在PPP融資模式當(dāng)中，政府與私人組織以協(xié)議或簽署合同的方式形成合作關(guān)系。私人組織為特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，而政府以特殊經(jīng)營等方式給予私人組織在項目建設(shè)及后續(xù)運營過程中更多的收益。PPP融資模式在20世紀(jì)90年代被西方學(xué)者所提出，并在其后的國家建設(shè)中逐步得到推廣與應(yīng)用，不僅大大緩解了政府財政壓力，同時也進(jìn)一步提高了社會資本參與社會公共服務(wù)及項目建設(shè)的積極性與主動性。PPP融資在中國出現(xiàn)的時間尚短，目前仍然處于探索與研究階段，我們更應(yīng)當(dāng)將PPP融資模式的優(yōu)勢與風(fēng)險并重開展研究，以保證PPP融資模式能夠在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中充分發(fā)揮作用。

二、PPP融資模式對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的現(xiàn)實意義

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容主要包括公共交通、城市道路建設(shè)、水電氣供應(yīng)以及垃圾處理、災(zāi)害防御、環(huán)境衛(wèi)生等，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)及運營質(zhì)量與居民的生活息息相關(guān)。PPP融資模式的出現(xiàn)在公私之間找到了一個平衡點，能夠在緩解政府財政壓力的同時保證政府在公共設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的主導(dǎo)地位，也能夠給予社會資本和私人組織更多獲益可能，從而引導(dǎo)更多社會資本參與社會公共項目建設(shè)當(dāng)中。PPP融資模式能夠充分保證政府對項目的最終所有權(quán)以及私人組織在項目經(jīng)營中的獲益權(quán)，而且能夠有效避免公共項目被私人壟斷，進(jìn)而保證居民的相關(guān)合法權(quán)益。

三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險點分析

（一）法律與政策風(fēng)險

由于PPP融資模式在我國仍處于探索研究階段，相關(guān)的法律規(guī)范及實施細(xì)則有待完善。因此，PPP融資模式在應(yīng)用過程中很可能隨時面臨著新法新規(guī)出臺而帶來的影響。同時，PPP融資由于是公私合作形式，從本質(zhì)上說私人組織與政府仍然存在地位不平等問題，因此私人組織在PPP模式當(dāng)中仍然可能面臨政府變更政策、拖延項目、變更項目、變更付費方式、變更特許經(jīng)營期限及權(quán)限調(diào)整等諸多風(fēng)險。

（二）利率與通貨膨脹風(fēng)險

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往具有建設(shè)周期較長的特點，通常持續(xù)1、2年乃至更久。在項目建設(shè)過程中可能經(jīng)歷物價變化、利率調(diào)整以及通貨膨脹等影響項目建設(shè)成本與經(jīng)營成本的一些外部因素的變化和波動，從而造成項目成本增高的問題。尤其對參與建設(shè)的私人組織與企業(yè)而言，將會嚴(yán)重影響其預(yù)期收益，甚至因此使其面臨財務(wù)風(fēng)險。

（三）不可抗力風(fēng)險

在項目建設(shè)中的不可抗力風(fēng)險是指包括地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害、重大公共安全事件等在內(nèi)的無法提前預(yù)見、協(xié)調(diào)與控制的外因風(fēng)險。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類建設(shè)周期較長、規(guī)模較大的建設(shè)項目而言，不可抗力風(fēng)險在各類風(fēng)險當(dāng)中所造成的危害及影響也是十分深遠(yuǎn)的。

（四）流標(biāo)風(fēng)險

流標(biāo)風(fēng)險是指項目招投標(biāo)工作未能達(dá)到預(yù)期的招標(biāo)目的。造成流標(biāo)風(fēng)險的原因較多，或是因為社會資本不了解項目細(xì)節(jié)，或是因為PPP融資模式設(shè)計不合理導(dǎo)致不能吸引社會資本參與競標(biāo)，同時也可能是因為其他操作上的失誤而導(dǎo)致的流標(biāo)。項目流標(biāo)不僅增加了項目建設(shè)的先期成本，同時也會在一定范圍內(nèi)造成一些不好的影響。

（五）建設(shè)風(fēng)險

建設(shè)風(fēng)險范圍很廣，如進(jìn)度受阻、成本超標(biāo)、因為質(zhì)量問題返工甚至停工等都屬于建筑風(fēng)險范疇。建筑風(fēng)險的原因有設(shè)計不合理、合作出現(xiàn)矛盾沖突、建材質(zhì)量不過關(guān)等。

（六）技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險主要存在于競標(biāo)企業(yè)專業(yè)能力上，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增多，部分地方政府在PPP融資及招投標(biāo)方面過于關(guān)注競標(biāo)的積極性以及融資規(guī)模，而對競標(biāo)企業(yè)是否具有較強的專業(yè)性與技術(shù)能力缺乏嚴(yán)格的把關(guān)審查，進(jìn)而可能引發(fā)技術(shù)風(fēng)險。

四、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險控制措施研究

（一）PPP融資模式風(fēng)險防控措施

前文中大致羅列了目前存在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP融資模式中的風(fēng)險類型，切實做到風(fēng)險防控也應(yīng)當(dāng)從具體的風(fēng)險入手尋找解決策略。下面筆者以參與過的H項目為例，就具體風(fēng)險的應(yīng)對方法進(jìn)行闡述。H項目為A市外環(huán)公路建設(shè)項目，總長度約18.4公里，除公路主體建設(shè)以外項目還涉及如立交、橋梁、管線以及沿線照明、綠化、安全設(shè)施和其他附屬設(shè)施工程建設(shè)等，項目總投資約20.8億元人民幣（包含拆遷費、土地征用費等）。1.政策風(fēng)險防控措施在H項目立項階段，為了有效防控如土地政策變化、政府計劃變更、特許經(jīng)營變更等可能存在的政策風(fēng)險，公司積極與政府取得溝通，通過協(xié)商談判與市建委達(dá)成一致，保證項目進(jìn)行過程中當(dāng)?shù)卣叩囊恢屡c穩(wěn)定。此外，公司應(yīng)聘用專業(yè)的第三方交易顧問全程參與項目建設(shè)，為公司有效規(guī)避政策風(fēng)險提供可靠支持與幫助。2.金融風(fēng)險防控措施為了保障H項目最大限度免于金融風(fēng)險的影響，尤其是政府分期付款與項目融資貸款之間可能因為利率波動造成的影響，經(jīng)過協(xié)商與談判，A市將整個項目政府所需要承擔(dān)的分期付款額度通過跨年度財政預(yù)算的方式進(jìn)行了有效保障。H項目本身也通過積極推進(jìn)項目沿線的同步經(jīng)營開發(fā)來及時獲取回報低于利率及通貨變化所可能帶來的收益減損。3.不可抗力風(fēng)險防控措施自然災(zāi)害、社會公共安全突發(fā)事件等不可抗外力所造成的風(fēng)險具有客觀存在性和相當(dāng)程度的無法預(yù)知性的特點，項目想要完全杜絕不可抗力風(fēng)險是不現(xiàn)實也是不可能的，只能通過積極做好防控預(yù)案才能保證在遭遇不可抗力風(fēng)險時能夠最大限度保證工程質(zhì)量及施工進(jìn)度。針對不可抗力風(fēng)險的防控，H項目對項目所在地的地質(zhì)條件、氣候變化情況、社會治安、公共衛(wèi)生等諸多方面進(jìn)行了充分的前期調(diào)查，對可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害進(jìn)行了防控部署，對可能出現(xiàn)的社會性重大事故的發(fā)生可能性進(jìn)行了充分調(diào)查，并與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)商談判，預(yù)設(shè)了各自權(quán)責(zé)及處置方案，充分做到了防患于未然。4.流標(biāo)風(fēng)險防控措施流標(biāo)風(fēng)險是指政府因為對PPP模式了解不足導(dǎo)致投融資設(shè)計不合理而無法成功招標(biāo)。同時對施工企業(yè)來說，前期進(jìn)行了大量的準(zhǔn)備而沒有成功中標(biāo)也會造成嚴(yán)重?fù)p失。在H項目上A市政府方面通過聘請專業(yè)的PPP融資模式咨詢機構(gòu)擔(dān)任項目設(shè)計顧問，保證了H項目PPP模式應(yīng)用上的有效性與科學(xué)性，同時在招標(biāo)前向社會廣泛宣傳，多次舉辦項目推介會，保證有意參與競標(biāo)的社會資本能夠?qū)椖坑幸粋€充分而翔實的了解，最終實現(xiàn)成功招標(biāo)。5.建筑風(fēng)險防控措施建筑風(fēng)險主要是指包括工期遲緩、成本超支、因質(zhì)量問題的返工或者停工等在內(nèi)的一切與建筑施工有關(guān)的風(fēng)險。建筑風(fēng)險的發(fā)生可能是因為施工設(shè)計不合理、施工單位質(zhì)量不過關(guān)，也可能因為施工方與建筑方利益沖突合作不暢而引發(fā)。以H項目為例，為了有效杜絕施工風(fēng)險，A市政府方面在項目招標(biāo)階段就根據(jù)具體項目施工要求進(jìn)行了嚴(yán)格的投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)、質(zhì)量及經(jīng)營情況的分析與篩選，同時與施工企業(yè)就成本、預(yù)算、付費方式、施工目標(biāo)以及運營維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面談判與協(xié)商，從而保證項目在整個施工及后期運營過程中的平穩(wěn)性。6.技術(shù)風(fēng)險防控措施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對施工單位的各項技術(shù)要求較高，這不僅是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大，同時也是因為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與大眾的生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)。對技術(shù)風(fēng)險進(jìn)行有效防控需要中標(biāo)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣褪┕ぜ夹g(shù)、施工中注意事項、風(fēng)險排查等諸多方面進(jìn)行有效溝通，尤其需要保證政府方面能夠在施工中給予施工企業(yè)充分而及時的幫助與支持，從而提高整個項目的技術(shù)風(fēng)險控制量。

（二）其他加強風(fēng)險防控的意見

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式近年來在我國雖然已經(jīng)進(jìn)入了深入探索階段，但由于相關(guān)法律法規(guī)仍然存在不完善、不細(xì)致的地方，具體項目的相關(guān)風(fēng)險防控仍然離不開施工企業(yè)與當(dāng)?shù)卣姆e極合作與深入溝通。除了上文中提到的針對具體風(fēng)險的防控措施以外，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險防控的法律法規(guī)也是十分關(guān)鍵與重要的，只有通過立法的手段才能為更多具體項目的建設(shè)起到準(zhǔn)確指引。此外，在PPP融資模式應(yīng)用過程中，政府方面應(yīng)當(dāng)積極研究PPP具體融資方式的持續(xù)創(chuàng)新，如將政府購買服務(wù)引入PPP融資模式、項目投標(biāo)競價等，以起到充分保證項目融資的順利達(dá)成。此外，政府方面還應(yīng)針對PPP融資模式的深入應(yīng)用加強此方面的專業(yè)化人才隊伍建設(shè)，保證項目從立項到施工以及后續(xù)運營維護(hù)都能夠處于一個較高水平，有效杜絕其間可能潛藏的諸多風(fēng)險隱患。

五、結(jié)語

PPP融資模式作為緩解政府財政壓力以及提高社會資本參與公共建設(shè)程度的重要手段，在近年來的各類大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被得到了廣泛應(yīng)用。PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不僅能夠發(fā)揮積極作用，同時也伴隨著諸多特殊風(fēng)險，只有加強風(fēng)險防控才能保證PPP融資模式能夠在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮更加積極的推動作用。

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作者：魏娜