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一、清末民初的高等教育法制建設

這一時期高等教育法制建設是從19世紀中后期到1911年，可以稱之為高等教育法制建設的移植模仿時期。19世紀中后期，清王朝的統(tǒng)治受到西方“堅船利炮”的洗禮與“歐風美雨”的侵蝕，由于中學與西學之間明顯的“文化勢差”，造就了中國社會對西方文明挑戰(zhàn)的被動回應，即“西學東漸”作為一股主流趨勢開始形成與發(fā)展。1898年，維新派人士籌辦京師大學堂，以梁啟超起草的《京師大學堂章程》為標志，這是中國近代高等教育的最早的學制綱要。京師大學堂也被大多數(shù)學者看作是中國現(xiàn)代大學的起源。到辛亥革命前，全國共有官立高等學校120余所。清末大學的管理與領(lǐng)導，效仿或移植日本與法國等國家高等教育的治理經(jīng)驗，從制度與法律的層面來規(guī)范高等教育的發(fā)展，致使中國傳統(tǒng)的教育法律體系和教育法律制度的根基開始動搖。清末的教育立法“是晚清最后十年‘變法自強’的‘新政’催發(fā)的萌芽。它一經(jīng)破土，短短十年之間便具有了一定的規(guī)模。據(jù)不完全統(tǒng)計，清末立法重要者就有7O多件。”[7]l清末“新政”中的立法，以學制法規(guī)的建設為重頭戲。如1902年清政府頒布的《欽定學堂章程》(又名壬寅學制)，該學制由《欽定京師大學堂章程》、《欽定考選人學章程》、《欽定高等學堂章程》、《欽定中學堂章程》、《欽定小學堂章程》和《欽定蒙學堂章程》等六個法規(guī)組成。但《欽定學堂章程》由于清政府內(nèi)部的權(quán)力斗爭加之該學制本身的諸多不足，使得這部學制法規(guī)并沒有付諸實施。清末教育立法中真正有影響力的學制是1904年制定并在全國范圍內(nèi)實際執(zhí)行的《奏定學堂章程》(又名癸卯學制)。

這部學制由最初的22件法規(guī)組成，隨后又陸續(xù)有所補充，林林總總，蔚為壯觀。涉及到高等教育方面的主要有《奏定高等學堂章程》、《奏定大學堂章程》、《法律學堂章程》、《優(yōu)級師范選科簡章》、《京師法政學堂章程》、《滿蒙文高級學堂章程》和《貴胄法政學堂章程》等。如果把普通高等教育分為三級，即高等學校或大學預備科3年，分科大學堂3—4年，通儒院5年。大學堂又分為經(jīng)濟、政治、文學、醫(yī)、格致、農(nóng)藝、工、商等8科。設立在京師的大學堂必須8科齊備，設立在省會的至少設置3科。通儒院以研究為主，只設在京師大學堂內(nèi)。大學堂中的課程體系以及教學內(nèi)容等都是從西方近代社會科學的各個門類中被大量引進的。然而，清末教育立法的指導思想走的是“中學為體，西學為用”的道路，《奏定學務綱要》中也確定各學堂“均以欽遵諭旨，以端正趨向、造就通才為宗旨”。1906年，學部在《奏請宣示教育宗旨折》中進一步把所謂“通才”的標準具體化為“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實”。顯然，在清政府看來，大學只不過是服務政治需要和國家目標的工具，“不以學問為目的而以學問為手段”[8]。也就是說，清末的大學并沒有擺脫“政教合一”的封建傳統(tǒng)的束縛。如我國第一所明確以“大學”為稱謂的京師大學堂，在建校之初既是國立最高學府，又是中央最高教育行政機關(guān)，實際上是“‘近代版’的‘太學’或‘國子監(jiān)’．~91107-113。在如此政治環(huán)境之下，清末大學也不可能享有西方現(xiàn)代大學的“大學自治權(quán)”與“學術(shù)自由權(quán)”，因為，“大學的‘政治工具’地位既決定大學主體地位與學術(shù)自由觀念失去制度保障，也決定大學內(nèi)部管理的行政化傾向，以科層式的管理保證大學發(fā)展的國家意志。”“教師無論是個體還是群體，既無參與學術(shù)管理的權(quán)利意識，也無相應的權(quán)利能力和行為能力。~[''''9"]107-113顯然，清末的中國大學雖然有了法律法規(guī)的調(diào)控，但由于主導清末大學的法律制度帶有濃厚的封建主義色彩，清末中國高等教育法制建設的治理只能說是有“法律”的框架與外衣，而無法律的內(nèi)涵與本質(zhì)，依然是中國傳統(tǒng)的“人統(tǒng)”與“事統(tǒng)”以及帶有強烈的行政化與官僚化。

二、民國時期的高等教育法制建設

這一時期高等教育法制建設是從1912年到1948年，可以稱之為高等教育法制建設的創(chuàng)建到繁榮時期。1912年，孫中山在南京宣誓就任中華民國臨時政府大總統(tǒng)，標志著兩千多年的封建帝制在中國就此終結(jié)。在“揖美追歐，舊邦新造”思想觀念的影響下，一大批深受西方文明熏陶的資產(chǎn)階級革命派和激進的民主主義者試圖以“民主共和”和“科學民主”的精神來改造中國傳統(tǒng)的封建主義文化，這不僅為中國高等教育的發(fā)展奠定了思想基礎，也為中國現(xiàn)代大學的法制建設提供了可能。因為，“從辛亥革命到國民黨專政的10多年間，由于政局不穩(wěn)，政府控制最為松弛，從封建專制控制中走出來的中國大學迅速走上改革之路?！盵g]l凹?！闭^這一時期“革命四起，隨后整個中國陷入一片無政府的混亂狀態(tài)，這就給各地高等教育在政策、法規(guī)及其實施各層次上進行實驗提供了很大的空間?！盵4_]5。1927年，南京國民政府的建立，標志著國民黨獨裁統(tǒng)治與“黨化教育”政策的開始，國民政府通過一系列法令與條例，加強對高等學校的控制。但是，在南京國民政府建立初期的十年，社會相對穩(wěn)定，國家致力于立法方面的體系化建設。如逐漸形成以憲法、民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法及行政法六大類法律為主體的六法體系，教育法屬于行政法的范疇。1937年7月7日，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)。日本帝國主義者的瘋狂侵略，嚴重破壞了發(fā)展中的中國教育，教育立法在一定層面上也遭受破壞。但教育立法并沒有因此而停滯。在“戰(zhàn)時應作平時看”的指導方針以及圍繞應急與調(diào)整兩個方面交織運行下，共頒布560多件教育法律法規(guī)，其中高等教育方面的法律法規(guī)就有90余件。

抗戰(zhàn)時期的教育立法具有濃郁的戰(zhàn)時色彩，即“戰(zhàn)時教育立法具有明顯的應急特點，體現(xiàn)調(diào)整性特點以及帶有強烈的統(tǒng)制性特點”[7]6。1945年8月15日，日本帝國主義宣布無條件投降。但抗戰(zhàn)勝利之后，中國又陷入內(nèi)戰(zhàn)，即解放戰(zhàn)爭時期。這一階段的教育立法，國民政府緊緊圍繞戰(zhàn)后接受復員以及反共內(nèi)戰(zhàn)政策軸心而運作。民國時期頒布的高等教育方面的法律法規(guī)及行政規(guī)章有300余件。比如《專門學校令》(1912年1O月22日)、《大學令》(1912年l0月24日)、《私立大學規(guī)程》(1913年1月16日)、《高等師范學校規(guī)程》(1913年2月24日)、《修正大學令》(1917年9月27日)、《大學組織法》、《?？茖W校組織法》、《大學規(guī)程》、《?？茖W校規(guī)程》、《私立學校規(guī)程》、《大學研究院暫行組織規(guī)程》、《學位授予法》、《師范學校規(guī)程》、《教育部學術(shù)審議委員會章程》、《大學及獨立學院教員聘任待遇暫行辦法》、《國立各大學師范學院院務處理辦法》、《大學研究所暫行組織規(guī)程》、《大學法》、《專科學校法》等。其中尤以教育部1912年1O月24日公布的《大學令》、1929年7月26日公布又于1934年4月28日國民政府修正公布的《大學組織法》、1947年的《大學法》、《?？茖W校法》等最具影響力。可以這樣說，《大學令》是中國現(xiàn)代史上第一部調(diào)整與控制大學內(nèi)外部關(guān)系的教育行政法規(guī)，為國民政府時期大學的治理提供了法律保障，是民國初教育立法制度下教育立法運作的一個縮影，其規(guī)范的內(nèi)容也較為翔實?！洞髮W法》和《專科學校法》兩部教育法律是以1947年元旦公布的《中華民國憲法》為依據(jù)，總結(jié)了大學和專科學校辦學經(jīng)驗，并針對當時的高?，F(xiàn)狀，在1929年1月12日國民政府頒布的《大學組織法》和《?？茖W校組織法》的基礎上修訂而成的。

它的名稱刪掉了“組織”二字，少了一分行政的色彩，多了一分現(xiàn)代教育法律的味道，也使整個教育法律體系的法律名稱歸于一致。而且，“新法律的內(nèi)容比舊法律有所增加而更加具體化，組織機構(gòu)更加嚴密，突出了其管理的細致、縝密及高度約束”L7]5。?；趯γ駠鴷r期高等教育法制的歷史敘述，可以看出，這一時期已經(jīng)形成較為完備的、規(guī)范的高等教育法律和法規(guī)體系，單就高等教育立法而言，已經(jīng)取得很大的成就。但囿于政治上的腐敗，高等教育法律法規(guī)的實效性很差，許多法律法規(guī)流于形式，沒有得以及時與認真地實施，而且，當時的國民黨政府也試圖通過法律手段來壓制革命、阻撓進步。

三、建國以來的高等教育法制建設

這一時期高等教育法制建設是從1949年至今，可以劃分為兩個時段。第一個時段(1949—1977年)為中國高等教育法制建設的受挫停滯時期。從整體上來看，這一時段的高等教育法制建設可以劃分為兩個時期。1949年至1956年為這一階段的第一個時期，是新中國成立后現(xiàn)代高等教育法制建設的開端，以《關(guān)于高等學校領(lǐng)導關(guān)系的決定》和《高等學校暫行規(guī)程》的頒布為標志。這一時期的高等教育立法主要是圍繞收回教育主權(quán)，妥善接受全國高等學校，建立社會主義教育制度而開展，同時在全面學習蘇聯(lián)的基礎上展開院系大調(diào)整。在1950年7月28日政務院頒布的《高等學校暫行規(guī)程》中有意識地淡化了集權(quán)的統(tǒng)治，傾向于高校自身的管理，規(guī)定“大學及專門學校采取校(院)長負責制”。然而到了1953年，又加強了集中的管理，中央人民政府更是明確地指出：“中央人民政府高等教育部必須與中央人民政府各有關(guān)業(yè)務部門密切配合，有步驟地對全國高等學校實行統(tǒng)一與集中的領(lǐng)導?！彪S后，這種管理與領(lǐng)導體制得到加強與延續(xù)，高校一切事務的最終決定權(quán)在中央人民教育行政部門和相關(guān)業(yè)務部門，大學只是國家教育方針政策的具體實施者。它雖然保證了高等教育事業(yè)的發(fā)展，為建國初期國民經(jīng)濟和國家建設事業(yè)培養(yǎng)了大批人才，但也是建國后的大學失缺了大學自治與學術(shù)自由的精神特質(zhì)，大學成為政府的附屬機構(gòu)。1957年至1976年為這一階段的第二個時期，是現(xiàn)代高等教育法制建設跌人低谷時期。

這一時期的高等教育法制，隨著中蘇關(guān)系的破裂，試圖為高等教育的發(fā)展開拓新的途徑。但是，由于“左”的錯誤思想的出現(xiàn)以及“”運動的開展，使高等教育法制建設遭到嚴重破壞，出現(xiàn)無政府主義的盲目狀態(tài)。1961年，在“調(diào)整、鞏固、充實、提高”精神的指引下，教育部按照中共中央的指示，于1961年9月15日頒布《中華人民共和國教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(簡稱《高教六十條》)，以規(guī)范高等學校的發(fā)展，其中明確規(guī)定，“高等學校的基本任務，是貫徹執(zhí)行教育為無產(chǎn)階級的政治服務，教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合的方針，培養(yǎng)為社會主義建設所需要的各種專門人才?！钡?，所有的教育工作“必須由黨來領(lǐng)導”。這種狀況隨著1966年5月“”的爆發(fā)，國家的立法工作完全停頓，高等教育事業(yè)受到嚴重的摧殘，“人治”高于“法治”，高等教育的法制建設陷入停滯的狀態(tài)。一直到1976年1O月，粉碎“”以后，人們開始重新探索高等教育法制建設問題。顯然，這一時段的高等教育法制建設，具有明顯的泛政治化和國家化的特征，集中表現(xiàn)為“高等學校國家所有、教育管理高度集中、教育發(fā)展受計劃調(diào)控和教育運行行政干預”[1。

在這樣的政治環(huán)境下，大學無法獲得辦學主體地位，也就不可能孕育出現(xiàn)代大學的精神特質(zhì)——學術(shù)自由與大學自治，一切都是從上到下垂直型的中央集權(quán)式的管理與領(lǐng)導體制，存在著行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力的完全僭越。作為大學，沒有自身的獨立法人地位，成為政府的“隸屬機構(gòu)”。第二個時段(1978一至今)為中國高等教育法制建設的穩(wěn)定發(fā)展時期。這一時期的高等教育法制建設緊緊圍繞“擴大高校辦學自主權(quán)”與“落實大學法人地位”而展開頒布的高等教育法律、教育行政法規(guī)、地方性高等教育法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章等約有100余件，健全的高等教育法制體系正在逐步形成，高等教育有法可依、有法必依等依法治教的氛圍正在逐步形成。有影響的教育法律法規(guī)和規(guī)章有1985年5月27日中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》、1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》、1999年中共中央、國務院《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》、2002年的《民辦教育促進法》。特別是第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議于1998年8月29日通過的《中華人民共和國高等教育法》，標志著中國現(xiàn)代高等教育法制建設進入一個嶄新的階段，使高等教育領(lǐng)域的工作有了法律依據(jù)，有利于大學內(nèi)外部關(guān)系的調(diào)整與控制，使得大學的辦學自主權(quán)與學術(shù)水平更上一層樓。

自改革開放以來，在高等教育法律法規(guī)的指導下，以高等教育體制為突破口的高等教育改革與創(chuàng)新，其實質(zhì)就是一系列的制度安排，為高等教育的發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，同時也為擴大高校辦學自主權(quán)與落實大學法人地位提供政策、法律與制度的支撐。在“以制度建設為中心”的社會中，制度突破給高等教育開辟了一片新天地，打破了政府單一辦學的模式，也為建構(gòu)現(xiàn)代大學制度提供了法律、政策與制度的保障?？v觀中國現(xiàn)代高等教育法制建設的百年歷程，既有成功的經(jīng)驗也有失敗的教訓，既有對西方大學治理經(jīng)驗的學習以至移植，也有學習中的創(chuàng)新與重構(gòu)。既有現(xiàn)代大學治理中的“自治、自由”精神特質(zhì)的體現(xiàn)，也有現(xiàn)代大學治理的國家化、行政化的滲透。既有國立、私立以及教會大學并駕齊驅(qū)的時代，也有公立大學一統(tǒng)天下的時代。既有評議會、教授會等“教授治?！钡拿裰鳑Q策機制，也有“黨化教育”、“革命委員會制”的管理與領(lǐng)導體制，等等。隨著我國政治、經(jīng)濟、文化體制的改革，我們需要建設什么樣的現(xiàn)代大學制度已成為社會發(fā)展的必然要求與特定制度環(huán)境下的必然回應。我們認為，建立現(xiàn)代大學制度，不僅是新時期、新世紀高等教育改革的方向，也是高等教育發(fā)展的必然要求。然而，現(xiàn)代大學制度的建立是一項復雜的、艱巨的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我們需要加強高等教育法制建設，從“法人治理結(jié)構(gòu)”的角度出發(fā)，努力建設現(xiàn)代大學制度的法人制度。

四、中國高等教育法制建設百年歷程的基本特點

通過對中國近百年高等教育法制建設的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國高等教育法制形成了自己的特點。首先，在高等教育法制建設的價值理念層面，中國高等教育法制更多地強調(diào)國家主義至上，缺乏大學自治和學術(shù)自由的傳統(tǒng)。2O世紀初葉，在“西學東漸”思潮的影響下，一些留學美、德、日、法等的歸國學子，都不同程度地為我國2O世紀中葉之前的高等教育法制做出了身體力行的貢獻。那就是在民主與科學理念的指導下，通過法制來體現(xiàn)高等教育的辦學理念。比如蔡元培等人，不僅積極參與高等教育法制建設，而且在主持北大等校務的過程中，提倡大學自治、學術(shù)自由、教授治校等，使中國的大學在這一時期得到了長足發(fā)展。但此時的高等教育并沒有擺脫國家觀念的控制，國家至上的思想依然很濃厚。建國以來，我國高等教育完全由國家控制，是一種垂直型的上對下的領(lǐng)導與服從的教育領(lǐng)導模式，大學沒有自主權(quán)，是政府的附屬機構(gòu)，是國家階級斗爭的工具與手段。改革開放以來，高等教育改革一直圍繞“擴大與落實高校辦學自主權(quán)”展開，有意識地賦予高校辦學自主權(quán)。1998年《高等教育法》的頒布，使高等教育法制建設進入一個新的里程碑。但綜觀近幾年的改革成效，高等教育法制建設中必須秉持的大學自治和學術(shù)自由的理念離我們還很遙遠，建設本真的現(xiàn)代大學制度在我國依然任重而道遠。其次，在高等教育法制建設外部利益主體的協(xié)調(diào)層面，從政府與高校的單一關(guān)系開始向政府、市場、高校三者共同協(xié)調(diào)發(fā)展模式演進，從強化社會本位向社會本位與個人本位并重的方向發(fā)展。但三者的“力”并不平衡，政府強勢、高校弱勢、市場疲軟的現(xiàn)狀依然沒有改觀，沒有真正實現(xiàn)法人外部治理結(jié)構(gòu)中各權(quán)力主體間的相互制衡。在高等教育法制建設外部利益主體協(xié)調(diào)方面，合理的、理想的、健康的、和諧的狀態(tài)應該是政府、社會與高校三者之間的“力”能夠相互制肘與制衡，避免政府與市場的雙重失靈。從我國高等教育法制歷程來看，在20世紀上半葉，高等教育的發(fā)展呈現(xiàn)的是多元化的狀態(tài)，既有國立的和私立的，也有教會投資、捐資辦學，更有有識之士呼吁“教育獨立”。建國以后，在百廢待興、百業(yè)待舉的積弱積貧的年代里，國家教育權(quán)是絕對的、唯一的，高校與社會之間沒有任何聯(lián)系，高校與政府是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。

改革開放以來，在政企分開、政事分開的改革浪潮中，高校與政府、社會的關(guān)系開始呈現(xiàn)變化，向三者共同協(xié)調(diào)的發(fā)展模式演進。尤其是隨著2002年《民辦教育促進法》的頒布，使社會力量投資辦學有了法律的保護，民辦學校的運行更加的規(guī)范與合理合法，使我國高等教育事業(yè)的發(fā)展趨向健全與完善。但總體說來，高校與政府、社會三者的力量還有待于進一步的變革，當下存在著的政府強勢、高校弱勢、市場疲弱的現(xiàn)狀并沒有得到徹底的改變。再次，在高等教育法制建設內(nèi)部利益主體的共享層面，大學內(nèi)部權(quán)力的配置是一種不均衡的發(fā)展模式，教師和學生等利益相關(guān)者的權(quán)力表達依然很微弱，對大學成員的權(quán)利保障并沒有真正得以落實。在高等教育法制建設內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，應當體現(xiàn)利益相關(guān)者的參與，實現(xiàn)共享決策、共同治理、共同維護、共同發(fā)展。在我國高等教育法制歷程中，20世紀上半葉高校治理最大程度地體現(xiàn)了多元利益主體的參與，不僅有教授治校、學生自治等治理模式，也有評議會、教授會等民主決策機制。建國以后，高校的治理更多地是黨政不分、以黨代政、以黨代言，教師和學生等利益相關(guān)者沒有表達的權(quán)利。

改革開放以后，隨著我國高校法制進程的加快，教師和學生等利益主體的權(quán)利表達在法律層面有所體現(xiàn)，如教職工代表大會、工會、學生會、學生社團等，但由于傳統(tǒng)的治理模式并沒有徹底地肅清，致使教師和學生等利益相關(guān)者的權(quán)力表達依然很微弱?？偠灾?，基于中國高等教育法制建設的歷史回顧，我們可以清楚地看到，大學的發(fā)展離不開制度的支撐，而法律對制度的規(guī)范提供強有力的后盾與支持，使大學的發(fā)展能沿著自身的發(fā)展邏輯而運行。但是，總體來看，我國高等教育法制建設主要體現(xiàn)“泛政治化”的特色，具有明顯的行政化色彩。這就要求我們在高校法人治理層面，既要強化外部利益主體的權(quán)力制衡，也要加強內(nèi)部利益主體的權(quán)利保障。要“確立學術(shù)權(quán)力本位，實現(xiàn)高等學校行政權(quán)、學術(shù)權(quán)和民主管理權(quán)相互制衡和相互配合，使高等學校成為自主辦學的法人主體”[1¨。其中，權(quán)力制衡是前提，權(quán)利保障是核心，通過權(quán)力制衡來保障高校自主權(quán)，通過高校自治實現(xiàn)學術(shù)自由，最終實現(xiàn)對高校成員權(quán)利的保障，從而建構(gòu)具有中國特色的現(xiàn)代大學制度。