教育SWOT可行性分析及發(fā)展
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(一)教育特區(qū)發(fā)展的機(jī)遇
1．國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃提供的機(jī)遇
2010年，備受關(guān)注的《綱要》出臺(tái)。這是進(jìn)入2l世紀(jì)后，我國(guó)頒布的第一個(gè)教育規(guī)劃，也是指導(dǎo)今后教育改革與發(fā)展工作的綱領(lǐng)性文件。對(duì)=教育體制改革，《綱要》提出要改變直接管理學(xué)校的單一方式，減少不必要的行政干預(yù)；探索適應(yīng)不同類型教育和人才成長(zhǎng)的學(xué)校管理體制與辦學(xué)模式，推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；探索省際教育協(xié)作改革試點(diǎn)，建立跨地區(qū)教育協(xié)作機(jī)制；根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、試點(diǎn)先行、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，選擇部分地區(qū)和學(xué)校開展重大改革試點(diǎn)?！毒V要》的提出及貫徹落實(shí)，為教育特區(qū)的籌備建立提供了極大的機(jī)遇。中央政府的戰(zhàn)略導(dǎo)向性使教育教育體制改革受到了空前的重視，社會(huì)各界紛紛對(duì)教育體制改革的創(chuàng)新提出了獨(dú)特的看法，周洪宇、朱相遠(yuǎn)等一批教育專家學(xué)者提出了構(gòu)建“教育特區(qū)”的思路與想法。這些都為教育特區(qū)的成立及發(fā)展提供了政策依據(jù)。
2．國(guó)家級(jí)教育改革試驗(yàn)區(qū)提供的機(jī)遇
為響應(yīng)《綱要》提出的教育體制改革，2010年底，中央頒布了《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》。通知要求深化教育體制改革要立足基本國(guó)情，遵循教育規(guī)律，解放思想，勇于實(shí)踐，大膽突破，努力形成有利于教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。堅(jiān)持因地制宜，鼓勵(lì)各地各校大膽試驗(yàn)J。通知從專項(xiàng)改革、重點(diǎn)領(lǐng)域綜合改革和省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革等三個(gè)層面，確定了改革試點(diǎn)的任務(wù)。隨后，一批教育改革試點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)域相繼確立。教育改革試驗(yàn)區(qū)的成立，讓部分區(qū)域和部門進(jìn)行體制創(chuàng)新試驗(yàn)，進(jìn)而通過示范與輻射，實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展的梯度轉(zhuǎn)移。教育改革試驗(yàn)區(qū)是教育特區(qū)的前期探索，通過試驗(yàn)區(qū)內(nèi)分項(xiàng)改革試驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而為區(qū)域性的教育特區(qū)籌建提供借鑒性啟示。
3．教育投入進(jìn)一步加大提供的機(jī)遇
國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展以及教育投入的進(jìn)一步加大為教育特區(qū)的成立提供了財(cái)政支持。2011年《政府工作報(bào)告》中提出，五年來(lái)全國(guó)財(cái)政教育支出累計(jì)4．45萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)22．4％，并提出在2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例要達(dá)到4％，在“十二五規(guī)劃”期間研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到2．2％。此外，《綱要》還提出要按增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅的3％足額征收教育費(fèi)附加，專項(xiàng)用于教育事業(yè)。教育投入是教育改革發(fā)展的重要保障?！墩ぷ鲌?bào)告》明確了近階段的教育投入目標(biāo)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)教育投入的高度重視。教育投入的加大使得教育特區(qū)的成立在經(jīng)濟(jì)層面上得到了有力的保障，為特區(qū)籌建發(fā)展提供了極大的機(jī)遇。
4．民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育渴求的機(jī)遇
雖然目前我國(guó)教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是要注意到人民群眾期盼良好教育與資源相對(duì)短缺的矛盾愈發(fā)凸顯。當(dāng)前，擇校熱等一系列教育發(fā)展不均衡問題將教育改革推到風(fēng)口浪尖。教育部部長(zhǎng)袁貴仁指出，要解決人民群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，就必須要深化改革，推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展J。廣大人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求為教育特區(qū)的成立奠定了民意基礎(chǔ)。通過成立教育特區(qū)，打破行政區(qū)域的局限，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，采取聯(lián)合辦學(xué)、對(duì)口支援等方式擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，推進(jìn)特區(qū)內(nèi)教師資源流動(dòng)，從而滿足廣大人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的渴望，實(shí)現(xiàn)真正意義上的教育均衡化。
(二)教育特區(qū)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)
1．試誤的風(fēng)險(xiǎn)
回顧過去我國(guó)教育體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，既有改革成功者，也有失敗者。長(zhǎng)期以來(lái)，政策決策的方式，包括試誤法(trialanderror)在內(nèi)，幾乎沒有什么變化。只有通過不斷試誤，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)和校正改革的步驟，才有可能沖破傳統(tǒng)教育觀念和體制機(jī)制的束縛。敢于試誤即意味著要承擔(dān)改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)不僅僅在政治層面上，還囊括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)層面。這種制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性為特區(qū)的創(chuàng)建制造了一定的阻礙。
2．輿論的壓力
對(duì)于教育特區(qū)的建立，一些民眾擔(dān)心特區(qū)會(huì)進(jìn)一步加劇教育不公。從宏觀層面來(lái)看，輿論擔(dān)心特區(qū)會(huì)加大沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與內(nèi)陸老少邊窮地區(qū)的教育差距，從而形成惡性循環(huán)，好的越好，差的越差。從微觀層面看來(lái)，輿論擔(dān)心特區(qū)內(nèi)外的學(xué)生享受到不同的教育，造成學(xué)生心理的不平衡。從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，面面俱到的公平恰恰是不公平，是少數(shù)人抵制改革的借口。教育的發(fā)展必須尋求某個(gè)點(diǎn)的深入改革與發(fā)展，以點(diǎn)帶面，從而憑借區(qū)域發(fā)展的梯度轉(zhuǎn)移效應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)教育全面發(fā)展。然而，在教育體制的改革過程中，總有一些反對(duì)的輿論聲音左右改革動(dòng)向，這對(duì)教育特區(qū)的籌建發(fā)展帶來(lái)了不利影響。
3．既得利益群體引發(fā)的不穩(wěn)定性
教育體制的一些實(shí)質(zhì)性變革，都與經(jīng)濟(jì)刺激和經(jīng)濟(jì)信息有關(guān)。教育有關(guān)部門都需要根據(jù)這些經(jīng)濟(jì)刺激和經(jīng)濟(jì)信息作出各種經(jīng)濟(jì)決策】l∞。道格拉斯•C•諾思認(rèn)為，一項(xiàng)制度(或一種產(chǎn)品)的初始必要條件是貼現(xiàn)的預(yù)期收益超過預(yù)期成本，只有在這一條件被滿足時(shí)我們才希望能試圖改變一個(gè)社會(huì)中既存的制度結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。但在現(xiàn)行教育體制下，既得利益群體愿意分享改革帶來(lái)的好處，卻不愿意付出成本，不愿意以長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光等待教育特區(qū)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成果，甚至既得利益群體可能還會(huì)抵制改革。同時(shí)，在改革過程中，利益關(guān)系的調(diào)整也會(huì)給社會(huì)或?qū)W校帶來(lái)不穩(wěn)定的隱患。這些都是在教育特區(qū)創(chuàng)建過程中不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。
(三)教育特區(qū)的優(yōu)勢(shì)
1．有利于實(shí)現(xiàn)低成本教育轉(zhuǎn)型
教育特區(qū)是一種漸進(jìn)式體制轉(zhuǎn)型的方式。它由國(guó)家教育行政部門根據(jù)體制改革的全局需要，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和安排，選擇部分地區(qū)和部門進(jìn)行體制創(chuàng)新試驗(yàn)，進(jìn)而通過示范和輻射，逐漸推向全國(guó)。從改革成本上來(lái)說(shuō)，特區(qū)試驗(yàn)的成本是極低的。教育特區(qū)的建立可以將改革風(fēng)險(xiǎn)和試誤成本控制在一定區(qū)域之內(nèi)，符合改革的“風(fēng)險(xiǎn)”分散原則，從而使教育改革的收益最大化，風(fēng)險(xiǎn)最小化，少走彎路不折騰。
2．有利于教育統(tǒng)籌發(fā)展
加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌是國(guó)家教育體制試點(diǎn)改革的突出內(nèi)容，從教育部公布的承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的315個(gè)單元(省、市、學(xué)校組或?qū)W校)分布看，以省級(jí)為試點(diǎn)單位占67．6％，是試點(diǎn)改革的主題。這種安排有利于加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌，統(tǒng)籌推進(jìn)教育綜合改革，強(qiáng)化教育發(fā)展保障機(jī)制，支持和督促市、縣級(jí)政府履行職責(zé)。教育特區(qū)的成立，可以將不同地域、不同層級(jí)的政府和學(xué)校有效地溝通串聯(lián)起來(lái)，通過對(duì)體制創(chuàng)新的區(qū)位因素(地理臨近、體制邊際、地域文化和教育特征等)的通盤考慮，從而推動(dòng)教育發(fā)展的區(qū)域性突破。
3．有利于教育家的涌現(xiàn)
早在2006年的《政府工作報(bào)告》中，總理就提出了“造就一批杰出的教育家”。但是何以遲遲難以出現(xiàn)這一批人?真正的教育家具有獨(dú)特的創(chuàng)造力和開辟性以及理想主義，要培養(yǎng)出教育家就要涉及教育體制的整體性變革，需要教育行政部門轉(zhuǎn)變職能，改變“官員辦學(xué)”的狀態(tài)，讓“教育家辦學(xué)”成為普遍現(xiàn)實(shí)¨。建立教育特區(qū)，其在制度上的創(chuàng)新可以為教育家提供一個(gè)能夠辦學(xué)的環(huán)境。教育特區(qū)可以在辦學(xué)體制上賦予教育家們財(cái)力及人事的自主權(quán)，可以“鼓勵(lì)教師和校長(zhǎng)在實(shí)踐中大膽探索，創(chuàng)新教育思想、教育模式和教育方法，形成教學(xué)特色和辦學(xué)風(fēng)格”_2J，甚至可以進(jìn)一步細(xì)化到課程設(shè)置、教育評(píng)價(jià)方式的自主，真正促使一批教育家的涌現(xiàn)。
4.有利于優(yōu)秀人才的培養(yǎng)
“為什么我們的學(xué)?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出的人才?”世紀(jì)之交的“錢學(xué)森之問”迫使廣大教育工作者不斷反思教育人才培養(yǎng)模式?！毒V要》提出要?jiǎng)?chuàng)新人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制、教育管理體制，改革質(zhì)量評(píng)價(jià)和考試招生制度，改革教學(xué)內(nèi)容、方法、手段，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。所以，教育特區(qū)的成立無(wú)論是從理論上還是在實(shí)踐中都為優(yōu)秀人才的培養(yǎng)提供了條件。教育特區(qū)就是要讓教育者依據(jù)自己的教育理念與方法，依據(jù)教育特區(qū)對(duì)人才類型的不同需求，面對(duì)各類有差異的學(xué)生，采用有別于傳統(tǒng)的教育評(píng)價(jià)方式，積極探索教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律。這種具有創(chuàng)新性的培養(yǎng)模式及評(píng)價(jià)體系，可以促進(jìn)每個(gè)學(xué)生主動(dòng)地、生動(dòng)活潑地發(fā)展，可以為每個(gè)學(xué)生提供差異性的教育，可以確保優(yōu)秀人才不斷出現(xiàn)。
(四)教育特區(qū)的劣勢(shì)
1．制度構(gòu)建內(nèi)部的不穩(wěn)定性
在教育特區(qū)制度創(chuàng)新的過程中，地方政府官員既是創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，又是利益相關(guān)者，在很大程度上會(huì)影響到創(chuàng)新政策的制定和執(zhí)行，很難實(shí)現(xiàn)自我改革。同時(shí)，地方政府各部門往往存在逐利行為，看重對(duì)資源的控制和壟斷，對(duì)公共利益和教育發(fā)展的關(guān)注不夠。從微觀層面來(lái)看，特區(qū)的建立勢(shì)必要打破行政區(qū)域的限制，改變現(xiàn)有建校體制，在招生考試制度、教育教學(xué)模式等方面有所突破，這勢(shì)必涉及人事、財(cái)政、管理機(jī)制及理念等多方面變遷，給教育特區(qū)制度建設(shè)帶來(lái)了一些不穩(wěn)定性。
2．制度構(gòu)建操作的不完善性
一項(xiàng)新制度的制定與實(shí)現(xiàn)必然是一個(gè)探索與實(shí)踐的過程。在教育特區(qū)的構(gòu)建過程中，我們雖有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功案例可以借鑒，但教育特區(qū)卻與經(jīng)濟(jì)特區(qū)有著截然不同之處。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)具有短期可見的收益性，這就使得地方政府愿意“摸著石頭過河”。而教育特區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益短期難以見效，這就使得相關(guān)政府建設(shè)特區(qū)的積極性不高。此外，特區(qū)如何建設(shè)與發(fā)展，未來(lái)規(guī)劃如何，在建設(shè)過程中遇到危機(jī)如何解決，缺乏一些具體性操作指導(dǎo)。
二、教育特區(qū)的發(fā)展策略
綜上所述，對(duì)于教育特區(qū)而言，當(dāng)前是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。根據(jù)SWOT矩陣分析模型(如表1所示)，有四種可供選擇的策略，即SO策略、WO策略、ST策略和wT策略。WT策略需要把教育特區(qū)弱點(diǎn)和威脅降到最少；ST策略要求根據(jù)教育特區(qū)的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)付外界環(huán)境中的威脅；WO策略力圖把教育特區(qū)的缺點(diǎn)降到最少，而使得機(jī)遇最大化；最理想的局面就是S0策略，教育特區(qū)運(yùn)用它的優(yōu)點(diǎn)充分利用良機(jī)加以發(fā)展，從而起到杠桿效應(yīng)，撬動(dòng)整個(gè)教育體制的改革。因而，在教育特區(qū)的發(fā)展策略上，應(yīng)該從思想、制度和環(huán)境等三個(gè)方面考慮實(shí)施有突破性的創(chuàng)新方法，從而引領(lǐng)、指導(dǎo)和確保教育特區(qū)的推廣發(fā)展。
(一)思想之“特”引領(lǐng)發(fā)展
教育特區(qū)之特，首先應(yīng)該集中體現(xiàn)在思想觀念上，即解放思想，用于探索，敢于跳出現(xiàn)行體制，大膽地闖、大膽地試。只要法律法規(guī)沒有明令禁止的，都可以去試去闖。教育特區(qū)作為新的教育體制改革試點(diǎn)，沒有現(xiàn)成的模式遵循，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)去搬，因此要靠大膽的創(chuàng)新來(lái)摸索經(jīng)驗(yàn)，這就是鄧小平同志所說(shuō)的，沖破舊觀念舊框框的束縛，敢于提出新措施。在思想改革創(chuàng)新層面，教育特區(qū)應(yīng)該“敢為天下先”，依據(jù)《綱要》的指導(dǎo)，對(duì)于國(guó)家深化教育改革的重大舉措先行先試，對(duì)全國(guó)具有重大示范帶動(dòng)作用的教育體制機(jī)制創(chuàng)新先行先試，對(duì)于一些復(fù)雜敏感的改革措施先行先試，對(duì)于人才培養(yǎng)模式的各種改革試驗(yàn)先行先試¨。教育特區(qū)應(yīng)該要通過思想創(chuàng)新上的獨(dú)特性，引領(lǐng)國(guó)內(nèi)教育體制改革的發(fā)展。
(二)制度之“特”指導(dǎo)發(fā)展
在教育特區(qū)制度構(gòu)建中，需要將國(guó)家層面的教育改革謀劃和地方層面的教育改革實(shí)踐相結(jié)合，通過教育特區(qū)內(nèi)生的制度創(chuàng)新反推國(guó)家層面的制度改革。道格拉斯•c•諾思認(rèn)為，在人類社會(huì)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，除了戰(zhàn)爭(zhēng)、革命、政府這些“非連續(xù)”的制度變革，重大的制度變遷往往是通過無(wú)數(shù)次具體且微小的非正式約束的變化累積而成的，這些微小變化在整體上構(gòu)成了根本性的制度變遷。當(dāng)前改革最核心的舉措是放權(quán)，擴(kuò)大地方和學(xué)校的管理權(quán)限，使得地方和學(xué)校有足夠的能量促使內(nèi)發(fā)型制度變革的形成。在教育特區(qū)內(nèi)，國(guó)家通過下放各類審批權(quán)、招生自主權(quán)、學(xué)科及課程設(shè)置權(quán)，以及人事任免權(quán)、學(xué)位授予權(quán)、學(xué)術(shù)授予權(quán)等，給予各類各級(jí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，從而為內(nèi)發(fā)型變革提供制度保障。
(三)環(huán)境之“特”確保發(fā)展
為確保教育特區(qū)能夠得以長(zhǎng)足的發(fā)展，就必須要為其提供一個(gè)自主寬松的環(huán)境。政府部門要賦予特區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)，包括自主管理、自主改革和自主創(chuàng)新，自主引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)的教育模式。教育特區(qū)很難像經(jīng)濟(jì)特區(qū)那樣在短期內(nèi)看到經(jīng)濟(jì)收益，這就要求政府能以遠(yuǎn)大的眼光為教育特區(qū)提供自主寬松的環(huán)境，因?yàn)榻逃氖找媛首阋猿^物質(zhì)資本投資的收益率，從而能夠激發(fā)出這種形式的人力資本所隱含的更大增長(zhǎng)率。此外，還需要在教育特區(qū)內(nèi)創(chuàng)設(shè)寬松的政策支持教育創(chuàng)新，允許基層政府和各級(jí)各類學(xué)校大膽創(chuàng)新。更重要的是，要在教育特區(qū)內(nèi)營(yíng)造出教育家能夠辦學(xué)的環(huán)境，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，讓學(xué)校真正由教育家來(lái)主導(dǎo)和管理。
三、余論
依據(jù)梯度轉(zhuǎn)移理論，創(chuàng)新活動(dòng)大都發(fā)生在高梯度地區(qū)，并隨著時(shí)間的推移逐步向低梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移。教育特區(qū)的創(chuàng)新最終體現(xiàn)在教育體制的梯度轉(zhuǎn)移推廣作用上，要像經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新所涌現(xiàn)出的“溫州模式”、“蘇南模式”那樣，培養(yǎng)出一批區(qū)域教育突破的典型，解決城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展滯后的問題，承擔(dān)起教育特區(qū)應(yīng)有的歷史使命和責(zé)任。教育特區(qū)的主要使命，是以綜合配套改革創(chuàng)新的方式，以體制機(jī)制改革為指向，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域突破，從而帶動(dòng)整體建設(shè)和發(fā)展。一項(xiàng)政策的制定及發(fā)揮作用都需要時(shí)間，這就會(huì)出現(xiàn)政策的滯后效應(yīng)，這種滯后效應(yīng)可能使政策實(shí)行的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。但我們不能因?yàn)樾┰S的挫折而影響了教育改革創(chuàng)新之路，而是應(yīng)該不斷摸索，不斷探究符合中國(guó)特色社會(huì)主義的教育特區(qū)建設(shè)之路。教育特區(qū)是一個(gè)新生事物，未來(lái)研究和探索之路還很長(zhǎng)。教育特區(qū)在未來(lái)建設(shè)過程中會(huì)遇到怎樣的危機(jī)?人口數(shù)量與特區(qū)發(fā)展之間會(huì)有怎樣的相互影響?區(qū)域協(xié)同發(fā)展如何開展?這些問題都有待于學(xué)者們進(jìn)一步研究。
