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本文作者：宋雅琴王有強(qiáng)張楠作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院

文獻(xiàn)綜述

當(dāng)代行政改革主要有兩條主線：（1）政府職能優(yōu)化，即重新調(diào)整政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，確定公共事務(wù)的邊界和治理方式；（2）政府內(nèi)部的管理體制改革，包括“結(jié)構(gòu)性變革”和“程序、關(guān)系性變革”[9]，也就是我們所討論的機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)行機(jī)制改革?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)程，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整一直是改革的核心內(nèi)容，但是在不同的時(shí)期落腳點(diǎn)有所不同。在改革初期，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整圍繞著“簡(jiǎn)政放權(quán)”展開(kāi)，在沒(méi)有觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的情況下，部門(mén)精簡(jiǎn)的成果難以鞏固，機(jī)構(gòu)改革陷入了“精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹”的怪圈。自1988年起，轉(zhuǎn)變政府管理職能成為改革的主旨，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整成為政府職能轉(zhuǎn)變的載體，這一改革邏輯在1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中達(dá)到頂峰，大量從事專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)管理的部委被撤銷(xiāo)、降級(jí)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立掃清了行政權(quán)力的障礙。2003年以來(lái)，隨著政府的職能趨于穩(wěn)定，政府機(jī)構(gòu)改革又逐漸回歸“重塑政府”[10]，2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以“大部制”為主要模式，著重應(yīng)對(duì)部門(mén)利益分化、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高等組織協(xié)調(diào)問(wèn)題。整體而言，在行政管理體制改革的進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)變是改革的根本宗旨，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整是改革的主要手段，而政府運(yùn)行層面的制度建設(shè)和管理優(yōu)化則是穿插于改革進(jìn)程中的輔助性手段。有關(guān)改革的偏重點(diǎn)，學(xué)術(shù)界有不同的聲音，整體而言主要有三種觀點(diǎn)，分別為“組織結(jié)構(gòu)論”、“組織管理論”和“整體改革論”“。組織結(jié)構(gòu)論”認(rèn)為，政府組織結(jié)構(gòu)的改革是解決“體制問(wèn)題”的核心，只有全面理順政府的部際結(jié)構(gòu)、地方政府區(qū)域結(jié)構(gòu)和層級(jí)結(jié)構(gòu)，才能從根本上推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府運(yùn)行質(zhì)量，相關(guān)的研究主要圍繞“大部制”改革、“省直管縣”改革以及“劃小省級(jí)區(qū)域”改革進(jìn)行[11]。與組織結(jié)構(gòu)論相對(duì)，“組織管理論”認(rèn)為，僅有結(jié)構(gòu)層面的調(diào)整并不能從根本上改變行政作風(fēng)，機(jī)構(gòu)重組只是行政改革的外在形式，而改革的成功更多地取決于行政機(jī)關(guān)能否建立起科學(xué)合理的內(nèi)部管理制度和運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步而言，如果結(jié)構(gòu)性改革無(wú)法解決部門(mén)整合過(guò)程中的利益平衡困境[12]、組織文化融合困境[13]、決策困境[14]以及首長(zhǎng)控制困境[15－17]，那么通過(guò)改革組建的正式結(jié)構(gòu)很容易被非正式結(jié)構(gòu)削弱甚至架空。然而，對(duì)于組織管理論而言，如何處理結(jié)構(gòu)與管理之間的關(guān)系是一個(gè)兩難的困境：長(zhǎng)期來(lái)看，合理的組織結(jié)構(gòu)是組織管理能夠發(fā)揮效用的前提，短期而言，組織結(jié)構(gòu)的頻繁變動(dòng)則會(huì)干擾和影響組織管理的水平和效率，在這種情況下，處理結(jié)構(gòu)調(diào)整與管理優(yōu)化之間的關(guān)系就成為行政改革所面臨的一大挑戰(zhàn)[8]。與前述兩種理論不同，“整體改革論”跳出了行政管理體制改革自身的得失，從中國(guó)改革的整體框架評(píng)價(jià)行政管理體制改革，這一觀點(diǎn)認(rèn)為，行政管理體制改革在本質(zhì)上是政治改革的組成部分，其有效性取決于立法、行政、司法三者關(guān)系的合理化，也取決于黨政關(guān)系的規(guī)范化。這就意味著，在政治體制改革取得突破之前，行政管理體制的改革總是難以脫離高成本、低效率的宿命[18－19]。我們并不否認(rèn)行政管理體制改革與政治體制改革之間的密切聯(lián)系，但是，從管理科學(xué)“政治－行政”二分的視角而言，行政體制改革自身仍然有推進(jìn)的余地。因此，本文以“組織結(jié)構(gòu)論”與“組織管理論”的爭(zhēng)論作為理論出發(fā)點(diǎn)，試圖回答下述問(wèn)題：在改革資源有限的前提下，以政府結(jié)構(gòu)調(diào)整為主導(dǎo)的戰(zhàn)略是否是最優(yōu)的選擇，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整與管理制度建設(shè)的相對(duì)重要性如何，二者之間又存在什么樣的關(guān)聯(lián)。為此，本文選擇地方政府的部門(mén)作為分析單位，通過(guò)實(shí)證研究探討現(xiàn)有改革戰(zhàn)略對(duì)地方政府的影響。從政府職能的角度來(lái)看，中央政府的職能主要是在宏觀層面上對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行調(diào)控，維持國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展，而地方政府則更集中于中觀和微觀事務(wù)的管理，與人民群眾的聯(lián)系更為密切和頻繁，因此地方政府的行政產(chǎn)出更易通過(guò)政府績(jī)效的測(cè)量進(jìn)行評(píng)估[20]。通過(guò)引入“政府績(jī)效”這一重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，研究問(wèn)題可以轉(zhuǎn)化為地方政府部門(mén)的外部結(jié)構(gòu)處境和內(nèi)部制度建設(shè)如何影響該部門(mén)的績(jī)效。這一問(wèn)題包含兩個(gè)層面，一是影響路徑，二是影響程度。

理論構(gòu)建

以績(jī)效為目標(biāo)進(jìn)行改革是20世紀(jì)80年代以來(lái)全球公共管理改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，而明確政府績(jī)效的決定因素是推動(dòng)政府績(jī)效改進(jìn)的前提條件。吳建南和張翔總結(jié)了國(guó)外研究者對(duì)政府績(jī)效決定因素的研究，指出政府績(jī)效是由政府組織內(nèi)部的制度性因素和外部的環(huán)境性因素共同決定或影響的，其中組織內(nèi)部因素包括管理、組織學(xué)習(xí)、不確定性、差異性等因素，組織外部因素包括網(wǎng)絡(luò)化、環(huán)境、控制性等因素，而從組織內(nèi)、外部因素相統(tǒng)一的視角來(lái)分析，績(jī)效又決定于治理和創(chuàng)新等綜合要素[21]。本文從管理主義的基本邏輯出發(fā)，著重探討政府部門(mén)間關(guān)系和政府內(nèi)部管理制度建設(shè)與政府績(jī)效之間的關(guān)系。政府績(jī)效的測(cè)量與評(píng)價(jià)本身是一個(gè)復(fù)雜的學(xué)術(shù)與實(shí)踐問(wèn)題[22]，理想的測(cè)量方法應(yīng)合理兼顧客觀量化指標(biāo)測(cè)量和多元主體主觀評(píng)價(jià)這兩種方式，但對(duì)于本研究而言，這兩種選擇均存在理論合理性和實(shí)踐操作性上的困難。客觀指標(biāo)測(cè)量方法需要針對(duì)具體部門(mén)的目標(biāo)、職責(zé)和任務(wù)設(shè)計(jì)特定的量度指標(biāo)，本研究作為一項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門(mén)的研究無(wú)法按照這一要求進(jìn)行設(shè)計(jì)。主觀評(píng)價(jià)方法除了上述操作性困難之外，還存在理論上的不足。這一方法側(cè)重從外部形象感知和服務(wù)消費(fèi)的角度來(lái)測(cè)評(píng)政府績(jī)效，但信息不對(duì)稱(chēng)以及其他主客觀原因?qū)е逻@種方法難以從政府的內(nèi)部管理過(guò)程的角度對(duì)政府績(jī)效做出全面、科學(xué)的綜合評(píng)估[23]。綜合考慮研究可行性、數(shù)據(jù)可得性和理論合理性，我們選擇以公務(wù)員對(duì)本部門(mén)績(jī)效主觀認(rèn)知的角度來(lái)測(cè)量政府績(jī)效。我們以問(wèn)卷的方式了解地方政府公務(wù)員對(duì)于政府部門(mén)運(yùn)行現(xiàn)狀的主觀感知，從而檢驗(yàn)行政管理改革所預(yù)設(shè)的邏輯———政府結(jié)構(gòu)是影響政府績(jī)效的主要因素———是否與公務(wù)員的實(shí)際感知相符。為了如實(shí)反映實(shí)證數(shù)據(jù)與概念框架和理論假設(shè)之間的關(guān)系，我們?cè)诶碚摌?gòu)建階段以“部門(mén)績(jī)效的內(nèi)部感知”而非“部門(mén)績(jī)效”作為被解釋變量，探討部門(mén)間關(guān)系、部門(mén)制度、部門(mén)文化影響部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知的路徑與程度。這一技術(shù)性處理有助于強(qiáng)化研究的政策性意義。公務(wù)員既是行政改革的執(zhí)行者又是改革的對(duì)象，相比外部的行政服務(wù)對(duì)象和一般公眾，公務(wù)員對(duì)于政府內(nèi)部的體制、機(jī)制和運(yùn)行效果顯然有更加充分的信息和切身的體會(huì)。雖然公務(wù)員對(duì)于政府績(jī)效的感知無(wú)法直接等同于多元利益主體的主觀評(píng)價(jià)，但是，如果行政改革的戰(zhàn)略和政府部門(mén)的績(jī)效在公務(wù)員群體中都無(wú)法得到認(rèn)可，那么也就不可能在更大范圍內(nèi)得到支持。因此，作為一項(xiàng)探索性的研究，以公務(wù)員感知的部門(mén)績(jī)效作為被解釋變量，是符合研究初衷的。以下具體討論解釋變量、中介變量和被解釋變量之間的理論關(guān)系。

1政府部門(mén)間關(guān)系與部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知

組織理論意義上的政府組織結(jié)構(gòu)，是指政府科層組織的結(jié)構(gòu)性特征，即決定組織層級(jí)基本形態(tài)與外觀的有形特征[24]。政府內(nèi)部分工形成了政府組織結(jié)構(gòu)的樣貌，表現(xiàn)為部門(mén)區(qū)分、層級(jí)差異和協(xié)調(diào)方式[25]。具體而言，政府的組織結(jié)構(gòu)分為部門(mén)間結(jié)構(gòu)和部門(mén)內(nèi)結(jié)構(gòu)，前者強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)安排以及具體部門(mén)嵌入在整個(gè)行政結(jié)構(gòu)網(wǎng)格中的位置，也就是吳建南和張翔所強(qiáng)調(diào)的“組織內(nèi)、外部因素相統(tǒng)一視角”下的“組織結(jié)構(gòu)”；后者則強(qiáng)調(diào)具體部門(mén)內(nèi)部的控制幅度、管理人員比重、中心化程度、專(zhuān)業(yè)化程度和正式化程度等[26－27]要素，與組織管理之間的關(guān)系更為緊密。對(duì)于本文的研究對(duì)象“地方政府部門(mén)”而言，行政管理體制調(diào)整該部門(mén)與其上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)部門(mén)之間的關(guān)系，而非該部門(mén)內(nèi)部的層級(jí)設(shè)置，因此，我們所關(guān)注的是該部門(mén)與其他部門(mén)之間的關(guān)系。部門(mén)間關(guān)系由兩個(gè)因素決定，一是該部門(mén)在上下層級(jí)關(guān)系中的處境，即縱向?qū)蛹?jí)的集權(quán)與分權(quán)程度，二是該部門(mén)在水平分工關(guān)系中的處境，即部門(mén)間的職能界限與部門(mén)協(xié)調(diào)關(guān)系。從資源依賴(lài)的視角看來(lái)，部門(mén)間的關(guān)系是政府運(yùn)行的體制基礎(chǔ)，決定了特定部門(mén)在整個(gè)行政體制中的位置，進(jìn)而決定了該部門(mén)獲取各種資源的能力，也決定了該部門(mén)在利益和決策自主權(quán)方面所受到的種種限制，從而形成了部門(mén)間不同的“個(gè)性”，最終決定了部門(mén)績(jī)效的差異[28]。我國(guó)的行政管理體制改革以建立分工明確、權(quán)責(zé)匹配、協(xié)調(diào)規(guī)范的部門(mén)間關(guān)系為目標(biāo)①，這就意味著從改革的方向上而言，清晰而非模糊、剛性而非柔性的政府部門(mén)間關(guān)系將有助于提高行政效率。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H1：部門(mén)間關(guān)系的合理程度越高，部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知評(píng)價(jià)越好。

2政府制度建設(shè)與部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知

政府管理制度建設(shè)是我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容。政府部門(mén)通過(guò)管理制度對(duì)內(nèi)部資源進(jìn)行整合，規(guī)范公務(wù)人員的行為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而輸出績(jī)效結(jié)果[29]。公共組織理論對(duì)于組織管理與組織績(jī)效之間的關(guān)系進(jìn)行了卓有成效的實(shí)證研究，研究者將“管理”細(xì)化為一般管理、管理者、管理能力、管理質(zhì)量、管理連續(xù)性和管理改革[21]，大量研究結(jié)果顯示，政府在財(cái)政管理、人力資源管理、信息技術(shù)管理、資本管理以及面向結(jié)果的管理等方面的水平對(duì)政府績(jī)效有著顯著影響[20]。本文主要關(guān)注管理制度的建立和實(shí)施對(duì)政府績(jī)效的影響，這就意味著，我們所討論的“管理制度建設(shè)”并不僅僅指向由各種法律、規(guī)章“、紅頭文件”等構(gòu)成的規(guī)則文本本身的完備程度，還涵括了規(guī)則的實(shí)際效力。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H2：部門(mén)制度建設(shè)越完善，部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知評(píng)價(jià)越好。

3政府部門(mén)文化與部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知

在界定部門(mén)間關(guān)系、部門(mén)制度與部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知之間的關(guān)系時(shí)，不可忽視政府部門(mén)的組織文化這一中介變量。組織文化是政府部門(mén)的成員所共享的一套信仰、期待、思想、價(jià)值觀和態(tài)度[25]，組織文化依托于組織而存在，即使成員不斷更新，組織文化也能夠得到保持和延續(xù)。強(qiáng)有力的組織文化能夠起到形塑、融合新成員的功能，通過(guò)組織成員之間共享的表征、故事和儀式潛移默化地影響組織成員深層次的價(jià)值觀。良好的組織文化能夠?qū)⒔M織成員凝聚在一起，形成集體認(rèn)同感，從而有效地激勵(lì)組織成員實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。與此同時(shí)，組織的結(jié)構(gòu)和管理系統(tǒng)對(duì)于組織文化的塑造和維系也有正面的作用[30]。不同的組織結(jié)構(gòu)和管理制度認(rèn)可不同的組織成員的行為，為成員提供不同水平的激勵(lì)，因而帶給成員的感受是不一樣的[25]。組織可以通過(guò)提供、執(zhí)行和強(qiáng)化管理規(guī)則，約束組織成員的行為，塑造組織成員的偏好，從而服務(wù)于組織的整體利益。實(shí)證研究表明，公共部門(mén)的組織文化與組織績(jī)效之間有顯著的關(guān)系[31－32]，與此同時(shí)，組織文化本身又深深地植根于組織內(nèi)部的管理制度，各種管理制度構(gòu)建的控制機(jī)制影響了組織成員的價(jià)值觀、工作態(tài)度，并影響了組織內(nèi)的整體氣氛[33－34]。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H3：部門(mén)間關(guān)系的合理程度越高，部門(mén)文化越具有凝聚力。假設(shè)H4：部門(mén)制度建設(shè)越完善，部門(mén)文化越具有凝聚力。假設(shè)H5：部門(mén)文化越具有凝聚力，部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知評(píng)價(jià)越好。

4政府部門(mén)間關(guān)系與部門(mén)制度建設(shè)

在分別構(gòu)建了政府部門(mén)間關(guān)系、部門(mén)制度建設(shè)與部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知之間的關(guān)系之后，有必要討論兩個(gè)解釋變量之間的關(guān)系。組織理論認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)決定于組織的任務(wù)、技術(shù)內(nèi)核以及外在環(huán)境、組織規(guī)模等周邊因素[35]，而不是由組織內(nèi)的管理和文化因素決定。對(duì)于中國(guó)政府部門(mén)而言，其在行政體系中的部門(mén)間關(guān)系是由中國(guó)的政治制度、政府職能、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素決定的，因此我們將部門(mén)間關(guān)系這一結(jié)構(gòu)要素設(shè)為外因變量。部門(mén)間關(guān)系通過(guò)兩條路徑影響部門(mén)內(nèi)部的制度建設(shè)。一方面，部門(mén)間的關(guān)系界定了部門(mén)的職能，相應(yīng)的，部門(mén)必須通過(guò)內(nèi)部管理制度充分調(diào)動(dòng)組織內(nèi)部的資源和精力用于實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。另一方面，前文提到，政府部門(mén)間的關(guān)系決定了特定政府部門(mén)在整個(gè)行政體系中的處境，也就決定了該部門(mén)從政府行政系統(tǒng)內(nèi)獲取政治支持、物質(zhì)資源和信息資源的能力。由于資源獲取能力對(duì)于部門(mén)的生存和發(fā)展具有重要的影響，部門(mén)必須調(diào)整內(nèi)部的管理制度以適應(yīng)外部處境的變動(dòng)，從而爭(zhēng)取到稀缺的外部資源。因此，政府的部門(mén)間關(guān)系一旦形成，部門(mén)中的章程、政策、流程等科層控制的力量就會(huì)相應(yīng)地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)以獲取組織生存和發(fā)展所需要的資源。這就意味著，部門(mén)內(nèi)部的管理制度的制定和實(shí)施是受到部門(mén)間關(guān)系這一結(jié)構(gòu)因素制約的。合理的部門(mén)間關(guān)系能夠向部門(mén)提供充足的資源和精力用于提升內(nèi)部管理水平。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H6：部門(mén)間關(guān)系的合理程度越高，部門(mén)制度建設(shè)越完善。圖1展現(xiàn)了本研究中所假設(shè)的部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知影響因素的概念框架。

研究設(shè)計(jì)

1數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的數(shù)據(jù)來(lái)自問(wèn)卷調(diào)查。我們以2011年9月至12月間在清華大學(xué)公共管理學(xué)院參加公共管理培訓(xùn)的地方政府公務(wù)員作為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)課堂發(fā)放、課后回收問(wèn)卷，共發(fā)放問(wèn)卷646份，回收569份，樣本回收率為88．1％，剔除非行政機(jī)關(guān)人員填答的問(wèn)卷以及填答不全或固定反應(yīng)的無(wú)效問(wèn)卷后，最終得到有效問(wèn)卷427份，有效問(wèn)卷回收率為66．1％。由于問(wèn)卷的發(fā)放采用了方便抽樣法而非嚴(yán)格的概率抽樣法，有必要對(duì)樣本的代表性及局限性做出說(shuō)明。在區(qū)域分布上，調(diào)研對(duì)象來(lái)自遼寧、山東、江蘇、浙江、湖南、湖北、江西、廣西、廣東、青海等10個(gè)省份，無(wú)論是從省份的地理分布還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，都具有一定的代表性；在部門(mén)分布上，調(diào)研對(duì)象來(lái)自綜合辦公（20．1％）、文化（9．6％）、稅務(wù)（7．3％）、統(tǒng)計(jì)（6．6％）、人事（5．6％）、教育（3．3％）、國(guó)土資源（3．3％）、財(cái)政（3％）等37個(gè)政府部門(mén)，也具有一定的代表性。表1的列1~3反映了樣本的構(gòu)成情況，列4列舉了中國(guó)政法大學(xué)課題組2007年進(jìn)行的“中國(guó)行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查”[36]所得的分層抽樣數(shù)據(jù)的樣本構(gòu)成情況作為比較。整體而言，本研究的樣本主要為市、縣級(jí)政府部門(mén)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，他們的年齡、工齡和學(xué)歷水平比概率抽樣樣本偏高，性別分布上男性比例也略偏高。以參加培訓(xùn)班的公務(wù)員為樣本，研究結(jié)論的不確定性會(huì)有所增加，可能的原因包括：（1）選送公務(wù)員參加培訓(xùn)的地方政府部門(mén)更加重視人力資源管理，（2）參加培訓(xùn)的公務(wù)員是地方政府的培養(yǎng)對(duì)象，（3）培訓(xùn)課程影響了受培訓(xùn)者的認(rèn)知和態(tài)度，等等。但是，考慮到就中國(guó)政府的運(yùn)作情況進(jìn)行實(shí)證研究這一任務(wù)本身的難度，這一數(shù)據(jù)仍然有其自身的價(jià)值。樣本以地方政府擔(dān)任處、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員為主體，這一群體是中國(guó)地方政府的中堅(jiān)力量，他們具有較高的文化程度和極其豐富的政府工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府運(yùn)行情況有著較為全面、深刻的認(rèn)識(shí)和理解。此外，樣本的區(qū)域分布和部門(mén)分布較為均衡，這也在一定程度上保證了樣本的代表性。需要注意的是，樣本中缺少來(lái)自于國(guó)務(wù)院部委和省級(jí)政府單位的公務(wù)員，因此我們的研究結(jié)論僅及于市以下政府單位的運(yùn)作情況，不能簡(jiǎn)單地推至整個(gè)中國(guó)政府的運(yùn)行情況。

2變量測(cè)量

我們采用被調(diào)查者主觀評(píng)價(jià)的方法來(lái)測(cè)量政府的部門(mén)間關(guān)系、部門(mén)制度建設(shè)、部門(mén)文化與部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知。對(duì)于一項(xiàng)針對(duì)中國(guó)政府運(yùn)行情況的實(shí)證研究而言，直接采用成熟量表十分困難，這是因?yàn)殛P(guān)注組織運(yùn)行的研究主要是圍繞企業(yè)組織展開(kāi)，針對(duì)科層式政府體制的研究很少。此外，政治體制和行政環(huán)境等要素也決定了政府運(yùn)行存在國(guó)別差異，無(wú)法直接援引國(guó)外量表。我們根據(jù)中國(guó)政府管理體制自身的特點(diǎn)、結(jié)合管理學(xué)的核心概念框架以及國(guó)外的研究經(jīng)驗(yàn)構(gòu)造了4個(gè)量表，均采用6點(diǎn)李克特語(yǔ)義差異量表進(jìn)行測(cè)量。關(guān)于部門(mén)間關(guān)系，現(xiàn)有研究主要圍繞比較研究展開(kāi)[37－38]，鮮有實(shí)證先例，我們根據(jù)中國(guó)政府部門(mén)間關(guān)系的現(xiàn)狀選取了6條語(yǔ)句，從縱向部門(mén)間關(guān)系和橫向部門(mén)間關(guān)系兩個(gè)方面進(jìn)行測(cè)量。縱向部門(mén)間關(guān)系包括縱向分工（上級(jí)政府對(duì)口業(yè)務(wù)主管單位或本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)①不干預(yù)單位權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)），縱向資源（上級(jí)政府對(duì)口業(yè)務(wù)主管單位或本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)時(shí)提供必要的資源支持）；橫向部門(mén)間關(guān)系包括橫向分工（單位與其他政府部門(mén)之間有清晰的職責(zé)分工），協(xié)調(diào)清晰（單位與其他部門(mén)發(fā)生權(quán)限沖突時(shí)有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制），協(xié)調(diào)規(guī)范（部門(mén)之間的業(yè)務(wù)和利益關(guān)系不會(huì)影響部門(mén)協(xié)調(diào)的效果），協(xié)調(diào)干擾（部門(mén)間的協(xié)調(diào)關(guān)系不會(huì)耽誤個(gè)人的本職工作）。關(guān)于管理制度建設(shè)，我們參照Brewer和Selden[32]以及Brewer[39]選取了7條語(yǔ)句，從非業(yè)務(wù)管理制度、業(yè)務(wù)管理制度和監(jiān)督制度三個(gè)方面進(jìn)行測(cè)量。非業(yè)務(wù)管理制度包括人事管理、財(cái)務(wù)管理的完善程度；業(yè)務(wù)管理制度包括決策管理的民主參與程度，流程管理的規(guī)范程度，電子政務(wù)管理的水平；監(jiān)督制度包括內(nèi)部監(jiān)督的完善程度和領(lǐng)導(dǎo)受到監(jiān)督的程度。關(guān)于組織文化，我們參照Brewer和Selden[32]以及Marcoulides[34]選取了5條語(yǔ)句從認(rèn)同（同事們認(rèn)為單位所從事工作的社會(huì)價(jià)值高）、歸屬（同事們對(duì)單位有歸屬感）、自覺(jué)（同事們遵守單位制度的自覺(jué)程度高）、學(xué)習(xí)（單位的學(xué)習(xí)氛圍濃厚）、合作（同事們之間有合作文化）五個(gè)方面進(jìn)行測(cè)量。關(guān)于政府績(jī)效，我們參照Kuhlmann[40]選取了5條語(yǔ)句，從效率和效能兩個(gè)方面進(jìn)行測(cè)量。效率包括人員效率水平、資金效率水平；效能包括完成指標(biāo)情況、履行職能情況、獲得表彰情況。相關(guān)測(cè)量項(xiàng)目經(jīng)過(guò)預(yù)試問(wèn)卷的量表項(xiàng)目分析和探索性因素分析，有如下項(xiàng)目未能通過(guò)檢驗(yàn)：部門(mén)間關(guān)系層面的“協(xié)調(diào)干擾”，管理制度建設(shè)層面的“電子政務(wù)”，績(jī)效層面的“獲得表彰”。保留的20個(gè)測(cè)量項(xiàng)目如表2的列1~2所示。

實(shí)證結(jié)果

本文使用結(jié)構(gòu)方程模型對(duì)研究假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證，運(yùn)用AMOS17．0版軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，以極大似然法為參數(shù)估計(jì)法。

1描述性統(tǒng)計(jì)分析

表2顯示了20個(gè)測(cè)量指標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，這些結(jié)果勾勒了出地方政府部門(mén)單位的整體運(yùn)行情況。在部門(mén)間關(guān)系層面上，受試者所在單位的上級(jí)主管部門(mén)（屬地管理部門(mén)的同級(jí)政府和垂直管理部門(mén)的上級(jí)業(yè)務(wù)主管單位）對(duì)于下級(jí)單位權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)干預(yù)較多，這一方面是與我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式相一致的，另一方面也表明政府部門(mén)單位的自主性有限。與之相關(guān)，縱向資源的分配狀況是與縱向權(quán)力的分配情況基本相符的。在橫向結(jié)構(gòu)上，部門(mén)之間的職責(zé)分工情況相對(duì)較好，這項(xiàng)指標(biāo)是結(jié)構(gòu)層面上唯一平均分超過(guò)3．5的。部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的明確程度要遜于分工的明確程度，而且部門(mén)之間的協(xié)調(diào)高度依賴(lài)于部門(mén)之間的業(yè)務(wù)和利益關(guān)系，這表明協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行還依賴(lài)于“人為因素”，規(guī)范化程度不高。在組織管理層面上，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程較為規(guī)范，針對(duì)內(nèi)部一般公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)制也較為完善。財(cái)務(wù)、決策、人事管理制度的完備程度也獲得了略高于3．5的分?jǐn)?shù)。得分最低的一項(xiàng)是監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)層的有效性，這表明對(duì)政府單位一把手的監(jiān)督還有待加強(qiáng)。在組織文化的層面上，公務(wù)員對(duì)所從事工作的認(rèn)同度較高，對(duì)單位的歸屬感較強(qiáng)，工作自覺(jué)性較強(qiáng)，公務(wù)員之間的合作文化也比較好，相比較而言，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的學(xué)習(xí)氛圍要稍微差些。在政府績(jī)效層面上，觀察指標(biāo)出現(xiàn)了一定的分化。與效能有關(guān)的兩個(gè)指標(biāo)（完成指標(biāo)和履行職能）要明顯優(yōu)于與效率有關(guān)的兩個(gè)指標(biāo)（人員效率和資金效率），這本身也是一個(gè)值得進(jìn)一步探索的問(wèn)題。這里不排除公務(wù)員在主觀判斷本單位的效率和效能時(shí)存在一定的系統(tǒng)偏差，但是不能忽視的一點(diǎn)是，行政機(jī)關(guān)的高效能有可能來(lái)自效率以外的其他因素的貢獻(xiàn)，例如，占據(jù)的社會(huì)資源、特定政績(jī)觀下的相機(jī)行為等，這里僅僅提及，不做全面展開(kāi)。在測(cè)量變量的正態(tài)性評(píng)估方面，所有變量的偏度系數(shù)均小于3，峰度系數(shù)均小于8，表明樣本在變量的分布上符合正態(tài)性假設(shè)。

2測(cè)量模型的信度和效度

測(cè)量模型的信度和效度檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示。采用結(jié)構(gòu)方程模型的驗(yàn)證性因子分析，得到所有測(cè)量指標(biāo)的因素負(fù)荷量均介于0．50至0．95之間，表明模型的效度良好。在信度方面，各潛在變量的組合信度均大于0．6，表明模型的效度良好。盡管結(jié)構(gòu)層面各測(cè)量指標(biāo)的信度系數(shù)和測(cè)量誤差的數(shù)值不夠理想，但考慮到結(jié)構(gòu)層面的組合信度結(jié)果理想，仍然接受這一測(cè)量模型。

3整體模型的適配度

原始假設(shè)模型（M1）的適配度檢驗(yàn)情況如表4的行2數(shù)據(jù)所示。從整體模型與觀察數(shù)據(jù)的擬合程度來(lái)看，卡方自由度比為3．301，高于3，表明假設(shè)模型的適配度不佳。根據(jù)報(bào)表中提供的修正指標(biāo)值，逐步放松測(cè)量變量的殘差項(xiàng)之間的共變關(guān)系，得到修正后的模型。增列“完成指標(biāo)”的誤差變量和“履行職能”的誤差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M2；在此基礎(chǔ)上，增列“流程管理”的誤差變量和“內(nèi)部監(jiān)督”的誤差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M3；進(jìn)一步增列“財(cái)務(wù)管理”的誤差變量和“資金效率”的誤差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M4。M4卡方值的P值顯著，表明理論模型與觀察數(shù)據(jù)的矩陣之間不適配，但是考慮到卡方值的顯著性對(duì)樣本數(shù)量影響很敏感，在樣本數(shù)較大時(shí)，卡方值顯著性概率值會(huì)變小，因此對(duì)于本文的大樣本（n＞200）應(yīng)主要綜合其他指標(biāo)來(lái)分析模型的適配度。修正模型M4的各項(xiàng)適配度指標(biāo)，除了RMR略高于0．05，RFI略低于0．9，其他均在適配良好的范圍之內(nèi)。綜上，本文理論模型的整體擬合度較好，可以用以檢驗(yàn)本文提出的研究假設(shè)。

4路徑系數(shù)和假設(shè)檢驗(yàn)

理論模型的路徑系數(shù)與假設(shè)檢驗(yàn)如表5和圖2所示。對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化參數(shù)估計(jì)值的研究表明，6種假設(shè)關(guān)系中有4種是顯著的，而且與預(yù)測(cè)的方向一致。具體而言，有關(guān)政府部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知的直接影響因素的三個(gè)假設(shè)中，假設(shè)1關(guān)于部門(mén)間關(guān)系影響部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知的假設(shè)沒(méi)有得到支持，而假設(shè)2和假設(shè)5關(guān)于部門(mén)制度建設(shè)和部門(mén)文化對(duì)部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知的直接影響則具有顯著性，得到了實(shí)證支持。在有關(guān)部門(mén)文化影響因素的兩個(gè)假設(shè)中，假設(shè)3關(guān)于部門(mén)間關(guān)系影響部門(mén)文化的假設(shè)沒(méi)有得到支持，而假設(shè)4關(guān)于部門(mén)制度建設(shè)影響部門(mén)文化則具有顯著性，得到了實(shí)證支持。最后，假設(shè)6關(guān)于部門(mén)間關(guān)系影響部門(mén)制度建設(shè)也得到了實(shí)證的支持。部門(mén)間關(guān)系和部門(mén)制度建設(shè)對(duì)部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知的總影響效應(yīng)分別為0．449、0．700，可見(jiàn)部門(mén)制度建設(shè)對(duì)于績(jī)效內(nèi)部感知的總影響效應(yīng)要大于政府部門(mén)間關(guān)系的影響，部門(mén)間關(guān)系雖然對(duì)政府績(jī)效沒(méi)有直接影響，但間接影響仍不容忽視。

討論

實(shí)證結(jié)果對(duì)于假設(shè)模型的整體支持表明政府結(jié)構(gòu)和政府管理對(duì)于政府績(jī)效的重要性，而對(duì)具體路徑關(guān)系的檢驗(yàn)結(jié)果則揭示了政府結(jié)構(gòu)影響政府績(jī)效的實(shí)際復(fù)雜路徑。具體而言，我們的研究結(jié)果表明，部門(mén)間關(guān)系不直接對(duì)部門(mén)文化和部門(mén)績(jī)效的內(nèi)部感知產(chǎn)生影響，但對(duì)部門(mén)制度建設(shè)具有顯著的正面影響。部門(mén)制度建設(shè)對(duì)政府的部門(mén)文化有顯著的正面影響，二者又對(duì)部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知產(chǎn)生了正面的直接影響。上述結(jié)果對(duì)于理解行政改革的戰(zhàn)略以及改革的路徑都有重要的意義。

1結(jié)構(gòu)還是管理：理論論爭(zhēng)的實(shí)證深化

有限的行政改革資源應(yīng)該更多地用于調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)還是用于完善政府管理制度，這是行政改革的戰(zhàn)略性問(wèn)題，也是本文所關(guān)注的核心問(wèn)題。基于市級(jí)以下地方政府公務(wù)員的調(diào)查結(jié)果表明，至少在地方政府層面上，管理制度建設(shè)對(duì)政府績(jī)效的整體影響效應(yīng)要大于部門(mén)間關(guān)系，政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)于政府績(jī)效的影響主要是通過(guò)間接地改善政府管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這一結(jié)果有力地回應(yīng)了理論層面的“組織結(jié)構(gòu)論”和“組織管理論”之間的論爭(zhēng)———結(jié)構(gòu)的確重要，其重要性在于為管理制度建設(shè)提供了體制環(huán)境和基礎(chǔ)，沒(méi)有完善、有效的制度建設(shè)，結(jié)構(gòu)調(diào)整本身是無(wú)法提高政府績(jī)效的。回顧我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行的六輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以及地方政府層面推進(jìn)的省直管縣、行政區(qū)域劃分等政府結(jié)構(gòu)方面的改革，改革的內(nèi)容均圍繞政府間的縱向權(quán)力關(guān)系和橫向部門(mén)間的協(xié)調(diào)關(guān)系展開(kāi)。改革通過(guò)理順縱向關(guān)系，解決政府部門(mén)的職能以及與之相匹配的職權(quán)，為政府部門(mén)的運(yùn)行提供必要的行政資源；通過(guò)理順部門(mén)之間的橫向關(guān)系，解決部門(mén)之間的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)、利益沖突等問(wèn)題。通過(guò)結(jié)構(gòu)性的改革，政府部門(mén)運(yùn)行的體制環(huán)境得以改善，政府部門(mén)不再為處理部門(mén)間關(guān)系過(guò)度耗費(fèi)精力，可以將資源集中用于內(nèi)部管理制度的完善，從這一意義上，結(jié)構(gòu)改革的確非常重要。然而，部門(mén)間關(guān)系與政府績(jī)效之間的路徑鏈條表明，結(jié)構(gòu)改革僅僅是改革的第一步，絕非改革的全部，如果在結(jié)構(gòu)改革之后沒(méi)有及時(shí)、充分地進(jìn)行管理制度層面的改革，那么改革的效果是難以深入、穩(wěn)固和持久的。如果我們將視野從靜態(tài)政府運(yùn)行狀況轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)改革進(jìn)程，結(jié)構(gòu)性改革對(duì)政府績(jī)效的影響機(jī)制更加復(fù)雜。研究表明，組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，尤其是核心組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，會(huì)對(duì)部門(mén)運(yùn)行帶來(lái)不確定性，這種不確定不僅來(lái)自部門(mén)內(nèi)部，更多地來(lái)自組織所嵌入的體制網(wǎng)絡(luò)，從而對(duì)組織的績(jī)效輸出造成干擾[41－43]。這就意味著，如果考慮到結(jié)構(gòu)性改革對(duì)于績(jī)效可能造成的沖擊，結(jié)構(gòu)性改革對(duì)績(jī)效的整體效應(yīng)將進(jìn)一步降低，結(jié)構(gòu)性改革相對(duì)于管理制度改革的效果也要進(jìn)一步下降。

2行政文化：改革的要義

本研究的一個(gè)獨(dú)特之處是引入了部門(mén)文化作為中介變量，實(shí)證結(jié)果凸顯了政府組織文化對(duì)于政府績(jī)效的顯著影響，從改革的影響機(jī)制層面解釋了結(jié)構(gòu)性改革無(wú)法跳過(guò)制度建設(shè)直接影響政府績(jī)效的原因，即結(jié)構(gòu)性的改革沒(méi)有從文化的層面上發(fā)揮根本性的作用，由此得到一個(gè)重要的結(jié)論———行政改革必須重視對(duì)于政府組織文化的影響。組織文化深深扎根于組織中的正式制度，人事管理上以能力還是以關(guān)系作為升遷標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)管理是否規(guī)范、決策制度是否民主、業(yè)務(wù)流程是否合理、監(jiān)督機(jī)制是否奏效，這些管理制度的完善程度與政府部門(mén)的文化導(dǎo)向密切相關(guān)。組織文化為改革提供的正式制度提供支持和合法性來(lái)源。因此，未能從信念、價(jià)值層面觸動(dòng)官僚體制的改革只能倏然來(lái)往，無(wú)法作用于行政管理體制的長(zhǎng)期改善。甚至，頻繁、無(wú)規(guī)則、無(wú)規(guī)律的行政改革會(huì)擾亂整個(gè)行政管理體制賴(lài)以維系的科層制文化，尤其是行政官員對(duì)于職業(yè)生涯的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，進(jìn)而產(chǎn)生破壞性的效果。實(shí)證結(jié)果表明，部門(mén)文化對(duì)于部門(mén)績(jī)效具有顯著、直接、重要的影響，而行政文化的塑造又與部門(mén)制度建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)，從這一意義上，在對(duì)行政管理體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，無(wú)論是結(jié)構(gòu)調(diào)整還是管理優(yōu)化，都應(yīng)該著力于塑造具有凝聚力的行政文化，避免破壞行政文化的整合性。

結(jié)論與進(jìn)一步研究的空間

本文以我國(guó)行政管理體制改革作為研究背景，通過(guò)對(duì)多地區(qū)、多部門(mén)的市級(jí)以下地方政府部門(mén)的運(yùn)行情況進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，使用結(jié)構(gòu)方程模型揭示了部門(mén)間關(guān)系和部門(mén)制度建設(shè)對(duì)部門(mén)績(jī)效內(nèi)部感知的影響方式和影響程度。研究表明，部門(mén)間關(guān)系作為政府結(jié)構(gòu)的核心特征對(duì)于政府績(jī)效并沒(méi)有直接的影響作用，其影響作用是通過(guò)部門(mén)制度建設(shè)和部門(mén)文化間接發(fā)揮的。部門(mén)文化這一既往研究中并未受到足夠重視的變量，對(duì)于部門(mén)績(jī)效有直接、顯著且重要的影響。這一研究結(jié)果對(duì)行政管理體制改革的實(shí)踐有重要意義。長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)行政管理體制改革進(jìn)程會(huì)發(fā)現(xiàn)我們的改革具有重結(jié)構(gòu)、輕制度的特點(diǎn)。改革初期面臨政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及機(jī)構(gòu)存廢、級(jí)別調(diào)整、位子帽子，政府自上而下進(jìn)行動(dòng)員，以運(yùn)動(dòng)式的方式大力推動(dòng)，各利益相關(guān)者高度關(guān)注。一旦進(jìn)入到改革的實(shí)質(zhì)性攻堅(jiān)階段，需要進(jìn)行配套的長(zhǎng)期、復(fù)雜、精細(xì)的制度性改革時(shí)，改革的聲勢(shì)就日漸勢(shì)微。這種虎頭蛇尾式的改革導(dǎo)致下一個(gè)改革周期到來(lái)的時(shí)候，改革者仍然不得不面對(duì)上一輪改革周期面臨的同樣問(wèn)題，不得不再次動(dòng)用與上一輪改革類(lèi)似的策略和工具，這是行政管理體制改革未能取得關(guān)鍵性突破的一個(gè)原因。公務(wù)員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，是行政改革的對(duì)象、親歷者和執(zhí)行者，我們的研究關(guān)注了這一群體對(duì)于中國(guó)行政管理體制改革戰(zhàn)略的感知和態(tài)度，這對(duì)于改革戰(zhàn)略的反思具有重要的意義。首先，政府縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的改革仍然很重要，但是這類(lèi)改革對(duì)于政府績(jī)效很難起到立竿見(jiàn)影的效果，對(duì)于這類(lèi)改革要給予時(shí)間上的寬容，不可因?yàn)槎虝r(shí)間內(nèi)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)就簡(jiǎn)單地否定。其次，結(jié)構(gòu)性改革并不能直接對(duì)政府績(jī)效產(chǎn)生正面影響，必須配之以管理制度層面上的改革。如果沒(méi)有財(cái)政、人事、決策、流程以及監(jiān)督制度的配套和完善，運(yùn)動(dòng)式組織結(jié)構(gòu)調(diào)整只能起到形式化改革的作用，而無(wú)法觸動(dòng)政府運(yùn)作的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。進(jìn)一步，使用收益成本分析的方法重新思考改革戰(zhàn)略，那么，相比管理制度層面的改革，結(jié)構(gòu)層面的調(diào)整顯然成本更加高昂，這也是我國(guó)行政管理體制改革總是依靠五年一次的改革窗口進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)的原因。相較而言，管理層面的改革并不需要對(duì)政府結(jié)構(gòu)和人員作出劇烈的調(diào)整，成本相對(duì)較小。此外，管理層面的改革容許地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展程度，按照當(dāng)?shù)氐男枨?、可行程度，有步驟、有節(jié)奏地展開(kāi)更為系統(tǒng)、長(zhǎng)期的改革試驗(yàn)，這有助于調(diào)動(dòng)地方政府內(nèi)在的改革動(dòng)力和改革熱情，降低改革成本、提升改革效果。因此，在今后的改革中應(yīng)該給予管理制度層面的改革更多的重視，通過(guò)局部的、具體制度的改革為整體的、基本制度的變革創(chuàng)造條件[8]。從這一意義上，成功的改革戰(zhàn)略應(yīng)創(chuàng)造條件使“小的改善”蓬勃成長(zhǎng)[44]。

本研究尚有若干不足有待改進(jìn)：

（1）在研究設(shè)計(jì)上，還有若干技術(shù)環(huán)節(jié)有待改進(jìn)。目前，國(guó)內(nèi)有關(guān)政府組織的實(shí)證研究遠(yuǎn)不如企業(yè)組織發(fā)達(dá)和完善，本研究作為探索階段的嘗試尚有許多不足之處。首先，在測(cè)量模型上，有關(guān)政府部門(mén)間關(guān)系、部門(mén)制度建設(shè)和部門(mén)文化的測(cè)量指標(biāo)還有待于進(jìn)一步擴(kuò)展和細(xì)化，有關(guān)政府績(jī)效的測(cè)量主要來(lái)自地方政府官員的主觀感知，還有待于針對(duì)特定地區(qū)或特定系統(tǒng)引入若干客觀指標(biāo)或是外部評(píng)價(jià)方法以提高研究的科學(xué)性。其次，本研究是一項(xiàng)截面研究，而行政改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，一個(gè)理想的研究設(shè)計(jì)是針對(duì)特定的部門(mén)分別提取改革前和改革后的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析，由于存在時(shí)間延滯效應(yīng)的問(wèn)題，這將是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。再次，研究樣本來(lái)自公共管理培訓(xùn)項(xiàng)目的學(xué)員，樣本可能存在一定的偏差，尚需在抽樣方法上做出改進(jìn)。最后，本研究的樣本僅及于市級(jí)以下政府部門(mén)的公務(wù)員，這限制了研究結(jié)論的適用范圍，下一步的研究將探索中央部委及省級(jí)政府的運(yùn)作情況?？紤]到中國(guó)行政管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)更多地考慮到全國(guó)的整體情況尤其是部委一級(jí)政府運(yùn)行中存在的問(wèn)題，以部委為對(duì)象的研究在政策意義上將更具價(jià)值。

（2）在研究范式上，還有待于突破管理主義范式。盡管行政管理體制改革已經(jīng)被視為政治體制改革的重要內(nèi)容，我國(guó)的行政管理體制改革在實(shí)踐上仍然秉持管理主義的基本邏輯，即通過(guò)對(duì)官僚體制的內(nèi)部?jī)?yōu)化來(lái)解決政府不斷面臨的種種問(wèn)題，因此改革的出發(fā)點(diǎn)就是完善行政體制本身。本研究在進(jìn)行理論設(shè)計(jì)時(shí)順應(yīng)了改革的現(xiàn)實(shí)邏輯，圍繞理性管理主義構(gòu)造假設(shè)模型：一是將政治體制、行政對(duì)象等政府運(yùn)行的環(huán)境要素隱去不計(jì)；二是假設(shè)管理制度建設(shè)對(duì)于組織文化僅具有單向的影響，忽略了文化對(duì)于管理的影響作用。然而，從全球行政改革的趨勢(shì)而言，一國(guó)行政體制的完善終究無(wú)法脫離政治體制環(huán)境，無(wú)法脫離行政部門(mén)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織之間的互動(dòng)，僅僅通過(guò)行政系統(tǒng)的自我完善是難以實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)的。此外，政府組織結(jié)構(gòu)和管理制度的演變過(guò)程也存在著路徑依賴(lài)，行政文化通過(guò)影響行政主體的行為模式在一定程度上也影響了行政管理的有效性，甚至行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，在進(jìn)一步的研究中，還應(yīng)嘗試突破管理主義的思維方式和研究范式，逐步引入開(kāi)放系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的視角，使實(shí)證研究更為豐滿、更具前瞻性。展望未來(lái)，在明晰了政府組織結(jié)構(gòu)、管理制度、行政文化與政府績(jī)效之間的框架性關(guān)系之后，我們將進(jìn)一步細(xì)化研究?jī)?nèi)容，重點(diǎn)探索結(jié)構(gòu)性要素（縱向權(quán)力分配、橫向協(xié)調(diào)關(guān)系）、管理性要素（人事、財(cái)務(wù)、決策、流程、監(jiān)督）、文化性要素與政府績(jī)效之間的具體影響路徑，探索政府管理制度改革中存在梗阻的要素及其影響因素，為政府管理制度建設(shè)的深入開(kāi)展提供更具針對(duì)性的政策建議。