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本文作者：邵安作者單位：浙江警察學院

實施公安輔警制度的客觀依據(jù)和現(xiàn)實原因

1.實行公安輔警制度是現(xiàn)代警力資源管理的發(fā)展要求

長期以來，公安機關(guān)只有單一的公務員身份的警察，警察系統(tǒng)人力資源調(diào)配機制僵化，隊伍缺乏必要的競爭激勵機制，而且不利于人員合理流動，不利于對社會資源的充分調(diào)配。通過實行輔警制度，使人民警察與輔警按一定比例配置，有利于公安機關(guān)在功能定位上更加職權(quán)明晰，管理模式上更加開放靈活，警力配置上更加貼近實戰(zhàn)，激勵導向上更能實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，更能突出警察預防和打擊犯罪的核心職能，從而推動各項業(yè)務工作更為規(guī)范高效。

2.實行輔警制度是解決當前和今后警力嚴重不足的有效措施

目前影響警力的因素主要有兩個：一是規(guī)模犯罪態(tài)勢與社會治安狀況，二是警察職能的內(nèi)涵與外延在不斷豐富和延伸。據(jù)有關(guān)部門預測，中國經(jīng)濟在未來5年中年均增長速度將保持在8%左右。而加入WTO以后，城市化進程隨之加快，大量的農(nóng)村剩余勞動力進一步向城市遷移，犯罪率必將保持上升勢頭。以浙江省桐鄉(xiāng)市振東新區(qū)為例，隨著近年振東新區(qū)的飛速發(fā)展，城市化地區(qū)已發(fā)展到17.4平方公里，常住人口已達6萬多，加上大型場館相繼建設，較大規(guī)模的居民小區(qū)不斷增加，公安任務進一步加重，治安形勢日趨嚴峻。另一方面，在服務型政府的理念下，警察的角色從威嚴強勢的“管理者”轉(zhuǎn)變成熱情周全的“服務者”。隨著“有困難找警察”的觀念日益深入人心，基層民警也越來越多地面對非警務性事情。雖然浙江桐鄉(xiāng)市振東派出所的執(zhí)法隊伍從2006年的19位民警增加到2011年的38位民警，警力翻了一翻，但面對增長更快的案件量，警力資源仍然顯得捉襟見肘。

3.實行輔警制度是降低用警成本、合理分配警務資源的需要

在西方國家，衡量警察效益有一個重要理論，即“錢財衡量價值論”。該理論認為，警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應成正比關(guān)系。一般而言，在編警察都具有國家公務員身份，其地位及待遇受公法保護。在國外，正式在編警察的社會地位及待遇都很高，政府部門招募一名警察需要耗費較大的行政成本。而通過行政合同或私法合同的形式雇傭一名輔警，則成本相對低廉。此種符合新公共管理交易成本理論的情況在我國亦是如此。

浙江省桐鄉(xiāng)公安局輔警隊伍建設的實證研究

（一）優(yōu)化人力資源管理，重視成本———效益分析

近年來，犯罪態(tài)勢呈持續(xù)增長趨勢。2009年中國犯罪數(shù)量打破了2000年以來一直保持較平穩(wěn)態(tài)勢，呈大幅增長。其中，暴力犯罪、財產(chǎn)犯罪等案件大量增加。2009年1到10月，刑事案件數(shù)增幅在10%以上，治安案件數(shù)增幅達20%左右。隨著犯罪率大幅上升，警力資源匱乏的問題更加明顯。桐鄉(xiāng)市公安機關(guān)將輔協(xié)警統(tǒng)稱為輔警人員，根據(jù)各轄區(qū)的人口數(shù)、發(fā)案率、經(jīng)濟水平等指標來確定輔警編制，目前共有在編2022個輔警人員，14個派出所大隊共有1489人，巡特警、交警、局機關(guān)直屬這三個輔警大隊共有533人。這支輔警隊伍的加入，有效緩解了正規(guī)警力的緊張狀態(tài)，解決了公安機關(guān)的燃眉之急，提高了現(xiàn)有警力的優(yōu)化配置，同時大大節(jié)約了行政成本。據(jù)當?shù)刂鞴懿块T分析，雖然在輔警隊伍上逐年增加投入，但帶來的高效益是顯而易見。

（二）理順分權(quán)管理體制，優(yōu)化機構(gòu)設置

2005年桐鄉(xiāng)市局專門成立輔警管理委員會，并專設輔警管理辦公室，其為全局輔警隊伍管理的指導部門。根據(jù)輔警編制、工作性質(zhì)和實戰(zhàn)需要，全局下設若干個輔警大隊，大隊下設若干中隊，中隊可下設分隊。大隊班子成員由各輔警大隊書面上報輔警管理委員會，經(jīng)同意后由輔警管理委員會予以聘任。中隊長、分隊長由用工單位或由大隊、中隊自行聘任、報市局輔警辦備案。各用工單位為各輔警大隊的日常管理部門。輔警管理制度實行“條塊結(jié)合，以塊為主”模式，本著“誰用誰管理”的原則。授權(quán)或分權(quán)的用工單位更有靈活性，更有效率，而單位成員有更高的士氣，更強的責任感。

（三）確立績效考核機制，實施激勵為主模式

1.明確目標管理法，細化崗位責任

對所有輔警崗位進行評估，建立權(quán)責分明的崗位職責及安全責任制；由各科室根據(jù)科室工作職責及崗位設置情況編寫各崗位職責說明書，經(jīng)科室討論確定每個崗位的職責、權(quán)限、任職條件和量化考核指標后報部審定。崗位職責規(guī)定了員工什么時候該完成哪些工作，要達到什么效果等等。

2.實施激勵為主的考評模式

按月根據(jù)工作業(yè)績對各個序列的財務人員進行業(yè)績考評，以激勵為主（即一般的不扣分，有突出表現(xiàn)的給予加分），對業(yè)績比較優(yōu)秀的科室和員工按月進行嘉獎，將單項獎與月度重點工作掛鉤，利用周例會和月度例會對上周、上月工作完成情況進行點評已成財務部的一個工作慣例。各用工單位結(jié)合各自實際，建立督察考核考評制度，適時組織開展工作實效先進的評比活動，表彰獎勵表現(xiàn)優(yōu)秀的輔警人員，形成穩(wěn)定的激勵機制。輔警人員在協(xié)助人民警察維護社會治安、預防和打擊非法犯罪活動中作出顯著成績的，由各單位提出申請，報分管局領導審批后，以市局名譽授予治安榮譽獎章。輔警隊伍建設情況納入各單位績效考核。輔警隊伍發(fā)生違法違紀情況并被查實的，所在單位有關(guān)領導同時承擔相應的連帶管理責任，并視情對責任人員予以處理。

（四）完善培訓長效機制，促進教育訓練正規(guī)化

首先，“崗前必訓”、“在崗培訓”、“專項培訓”、“常年輪訓”這四個主題的培訓機制已經(jīng)基本落實，并健全輔警隊伍教育訓練檔案，建立訓練激勵機制和訓練經(jīng)費保障機制，確保輔警教育訓練長效性。此外，把輔警訓練經(jīng)費列入年度業(yè)務經(jīng)費預算，并逐年增加。再則，統(tǒng)一訓練標準，桐鄉(xiāng)公安機關(guān)根據(jù)《浙江省公安機關(guān)輔警人員管理暫行規(guī)定》的標準和要求，在崗輪訓每年不少于10天，輔警錄用初訓時間不少于15天。此外，桐鄉(xiāng)市公安機關(guān)將對輔警隊伍推行“戰(zhàn)訓合一”模式，并挖掘具有較強實戰(zhàn)經(jīng)驗和一定理論水平的輔警施教。通過教育訓練正規(guī)化，不僅提高輔警隊伍的業(yè)務技能，更樹立“服務群眾”的意識。

（五）加強待遇保障，落實關(guān)愛措施

當前輔協(xié)警隊伍建設中最突出的共性問題就是待遇福利問題。桐鄉(xiāng)市公安機關(guān)積極爭取當?shù)攸h委政府支持，確保輔警人員所需經(jīng)費納入市、鎮(zhèn)（街道）財政預算。輔警人員的工資和社會保險統(tǒng)一由派遣單位（保安公司）負責發(fā)放和辦理，并且工資不得低于桐鄉(xiāng)市最低工資標準。各用工單位具體負責輔警人員考核獎和其它福利的發(fā)放。整支輔警隊伍全面落實“五險”保障措施、逐步分批落實“公積金”，加大解決輔警實際困難的力度，此外，鞏固完善每年輔警健康體檢，分級建立健全輔警健康檔案，跟蹤掌握患病輔警的健康狀況，科學調(diào)整工作時間，合理安排休息休假。

（六）以群眾需求為導向，塑造和諧警營文化

1.內(nèi)務管理正規(guī)化建設

首先公安局要求全市輔警參照落實《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務條令》，建立規(guī)范的工作和生活秩序；再則用《浙江省公安民警禮儀規(guī)范》來要求輔警的行為舉止；最后統(tǒng)一規(guī)范服裝標識，輔警隊伍使用上級公安機關(guān)統(tǒng)一制定合法的輔警服裝、標志式樣和上崗證，佩戴嘉興地區(qū)統(tǒng)一的輔警號碼，并杜絕輔警服裝標識和警服標識足以造成混淆的現(xiàn)象。

2.建立培育輔警先進制度

用工單位在落實輔警《先進典型聯(lián)系制度》的同時，不斷挖掘、宣傳和培養(yǎng)輔警先進。近年來，屢有先進感人事例在桐鄉(xiāng)各類傳媒上報道。此外，重視加強輔警文化建設，組織開展豐富多彩的輔警文化活動，目前，桐鄉(xiāng)公安局的籃球協(xié)會、羽毛球協(xié)會、冬泳協(xié)會等等都有不少輔警人員的積極參與。各用人單位組織的黨員活動或出外旅游也都積極號召輔警人員的加入。這些都大大增強了輔警群體對公安大隊伍的認同感、榮譽感和凝聚力。

3.塑造警營和諧文化

據(jù)筆者在桐鄉(xiāng)鍛煉期間的訪談調(diào)查，民警都非常尊重輔警人員，把他們當作公安隊伍的一份子，絕不會在民警和輔警之間劃一道涇渭分明的界線。老百姓看見民警對輔警的尊重，也自然而然會愿意去聽從輔警的輔助執(zhí)法行為。生活中體現(xiàn)為大伙兒共吃外賣、警組會餐一起聚等等。輔警人員感受到了集體的歸屬感，其忠誠度也就更高，隊伍穩(wěn)定更有保證。