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一、從公共行政到公共管理:英國大學公共管理教育的發(fā)展

英國大學的公共管理專業(yè)是從公共行政專業(yè)演化來的,而公共行政專業(yè)則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統(tǒng)的政府管理者多畢業(yè)于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續(xù)到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規(guī)模的擴大和國家公共衛(wèi)生體系的發(fā)展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現“市政管理專業(yè)證書”培訓項目?！笆姓芾韺I(yè)證書”起初僅是一種職業(yè)資格證明,并不是專業(yè)學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業(yè)大學在英國得到迅速發(fā)展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業(yè)證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業(yè)學位。當時公共行政專業(yè)的出現還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業(yè)教育背景,而不單純是為獲得職業(yè)資格證書來接受大學畢業(yè)后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業(yè)生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發(fā)展,并要求公務員和公共服務人員職業(yè)化的背景下,英國的公共行政專業(yè)在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業(yè)并不是從政治學專業(yè)中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業(yè)化的需要,產生于英國早期職業(yè)教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業(yè)后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業(yè)轉變埋下了伏筆。

1968年,英國第一個公共行政專業(yè)的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業(yè)主要是為了培養(yǎng)職業(yè)公務員,但當時公共行政專業(yè)的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經濟學、法律和社會政策分析等,已經在一定程度上體現出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統(tǒng)大學也開始設立起類似于公共行政的專業(yè)。傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Kent大學和倫敦經濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經開始傾向于經營和管理科學傳統(tǒng)②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業(yè)家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統(tǒng)大學中公共行政專業(yè)的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉向以經營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經營戰(zhàn)略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統(tǒng)的社會科學課程而進入公共行政專業(yè)的課程設置。在多科技術學院公共行政專業(yè)學科基礎轉換過程中,英國“商業(yè)和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協調和監(jiān)督職業(yè)教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業(yè)教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業(yè)和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業(yè)教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業(yè)和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業(yè)和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業(yè)技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發(fā)、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創(chuàng)造在內的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統(tǒng)大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業(yè)化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統(tǒng)大學中的公共行政課程也從強調理論知識和社會科學基礎轉向強調技能和經營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統(tǒng)的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業(yè)的徹底轉型,也即由公共行政轉變?yōu)楣补芾怼?/p>

1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統(tǒng)大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉型是一個從20世紀70年代末期就已經開始的過程,但真正的突變卻發(fā)生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統(tǒng)大學一樣自行決定專業(yè)和課程設置,提供高教產品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業(yè),在核心課程設置中更體現了管理學和經濟學的學科特征,如戰(zhàn)略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經濟學等成為公共管理專業(yè)首選課程。即使在公共政策專業(yè),技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業(yè)和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發(fā)的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統(tǒng)大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業(yè)和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規(guī)模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數,竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。

例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰(zhàn)略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創(chuàng)辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經很難與一般MBA課程區(qū)別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業(yè)在英國的出現,反過來,也進一步限制了公共行政專業(yè)的發(fā)展空間①。因而,英國大學商學院大規(guī)模培養(yǎng)公共部門MBA也是促成公共行政專業(yè)20世紀90年代最終轉向公共管理專業(yè)的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統(tǒng)的公共行政教育相比,其顯著差異體現在四個方面,即:(1)更強調實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業(yè)和課程設置的轉型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統(tǒng)公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業(yè)的聯合或榮譽學位,已經構成其區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。

二、英國公共行政研究傳統(tǒng)及其危機

英國公共行政研究傳統(tǒng)的形成要早于大學公共行政專業(yè)的出現。20世紀初,英國公共行政作為一個學術研究領域是由Webb夫婦建立的,他們的經典研究工作是關于英格蘭地方政府的系統(tǒng)研究。Webb夫婦具有實用主義形式的關于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長時間主導著英國公共行政的研究風格[4]。在Webb夫婦的積極倡導下,1922年,英國皇家公共行政學會成立(RIPA),它作為一個獨立的學術和咨詢組織,旨在發(fā)展作為一種職業(yè)的國民服務和其他公共服務,并推動公共行政研究。RIPA創(chuàng)立的第二年,英國著名的《公共行政》雜志創(chuàng)刊。RIPA的創(chuàng)立和《公共行政》雜志的創(chuàng)刊,標志著公共行政作為一個學術研究領域在英國建立起來。RIPA早期主要致力于三個領域的工作:其一,運用案例研究探索和提升公共行政的職業(yè)實踐;其二,將政治學、經濟學和歷史學理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學科;其三,研究所有民主國家中公共行政所應遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會議,與國外學術機構建立聯系,支持個人研究,并與大學保持密切聯系[6]。RIPA對于維系和促進英國早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀50年代,英國公共行政研究的規(guī)模都十分有限,真正從事公共行政研究的學者也很少,研究主題主要是對英國政府的歷史描述和運作現狀的批評,研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實來刻畫和分析政府組織結構、職能以及中央和地方政府間的關系[7]。進入20世紀60年代,英國公共行政的研究狀況發(fā)生了很大改觀,整個60年代都被稱為是英國公共行政研究的黃金時期,幾乎所有英國政治學領域的著名學者此時都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領域[4]。在這個時期,英國公共行政的學術領域被定義為是研究提供公共服務的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務看作由政府供給的產品,重點研究政府的制度結構和決策過程,它的學科基礎是政治學。概括地說,這個時期英國公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務;(2)相信政府“計劃”可以彌補市場失敗;(3)捍衛(wèi)作為公共服務提供機制的科層制[8]。20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究領域的范圍開始得到拓展,其主要推動力量是來自組織理論和公共政策分析兩個學科的迅速發(fā)展及其向英國公共行政領域的廣泛滲透[7]。

組織理論和它的分析工具在英國的本土化發(fā)展工作主要是由Aston大學的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創(chuàng)建了組織理論學科發(fā)展史上世界聞名的Aston綱領和Aston學派。Aston學派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時間,他們運用大樣本的制造業(yè)企業(yè)組織和其他類型組織進行比較研究,創(chuàng)造了一套組織理論中非常重要和基礎性的概念及其測量方法,如規(guī)模、專業(yè)化、集權、規(guī)范化、標準化等等,用它們對組織結構進行測量,并在實證研究的基礎上提出了著名的權變組織理論。Aston學派后期的工作是將權變理論運用于英國地方政府的組織和管理研究,開創(chuàng)了英國公共行政領域研究政府組織結構和行政管理過程的先河,并為英國公共行政領域中研究范式的轉換創(chuàng)造了條件[9](p.90)。英國開始于20世紀60年代末70年代初的公共政策研究深受美國的影響,研究內容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強調在政策形成和傳遞過程中的組織和個人網絡分析,同時也更為關注政策內容和結果評價以及與提高政策質量相關的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學科基礎已經不局限于政治學,經濟學尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進入政策分析領域。英國早期的政策研究主要集中于個案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機構包括Birmingham大學的地方政府研究所,Bristol大學的城市化研究所,Leeds大學的公共衛(wèi)生和健康研究所等[7]。20世紀70年代中期以后,英國的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評價、政策網絡分析等至今在國際上仍頗具影響[10]。英國的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個分支學科,但它的研究領域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領域的作用,同時也為該領域引進了新的理論和方法。在英國,組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領域的同時,也使得基于政治學范式的公共行政面臨潛在的危機。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀60年代末70年代初的多元主義時期,這個時期很多學者通過運用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國的中央和地方政府。這種學術努力又恰與地方政府正致力于戰(zhàn)略規(guī)劃、預算改革和公共服務戰(zhàn)略管理的努力相一致。此時,學者和實踐者都相信通過運用戰(zhàn)略管理、結構重組進行有效改革,可以創(chuàng)造出更具響應性和說明義務的行政單位,并發(fā)展起更好的人事管理系統(tǒng)。正是在這種共識的基礎上,公共行政研究范圍擴大了,其中不僅包括政治學者,還包括組織理論家、經濟學家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時開始,傳統(tǒng)的基于政治學范式的公共行政研究開始消退,而基于經濟學和管理學范式的公共管理研究得以迅速發(fā)展?！盵11]

胡德(Hood)也認為:“英國公共行政從70年代已經失去了其在公共部門研究中的統(tǒng)治地位,產生危機的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點。在公共行政研究中,真正的理論建構相當有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經常是建立在精明的常識而非明確的理論基礎之上,這導致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊。”[12]雖然20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究已經面臨其他學科諸如公共選擇和公共管理的挑戰(zhàn),但它的真正危機還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運動。變化了的世界需要新的理論。英國新公共管理運動改變了政府行政管理理念和運作模式,改變了政府與市場的關系,重組了公共組織體系,政府已經不再是公共服務的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統(tǒng)的公共組織科層制模型是建立在等級制、規(guī)則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務主體的多元化,正日益面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在新公共管理運動中,一些新的治理模式,像內部市場機制、競爭定價、合同外包等,正在不斷涌現出來,公共組織的性質、目標、結構和相關利益領域也已經發(fā)生了根本性變化,這些公共部門和公共服務供給中的新現象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現出來,并開始成為傳統(tǒng)的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國社會科學研究的主要經費來源———“經濟和社會研究委員會”(ESRC)20世紀80年代所資助的兩個重大研究項目中也不難發(fā)現從公共行政到公共管理的研究范式轉換。這兩個項目分別是“政府間關系研究”和“政府與產業(yè)關系研究”。政府間關系研究是依據政策、職能和活動領域的變化探索中央和地方政府間關系的新形式,并由此尋求對政府間關系、政策制訂、實施和說明義務的新理解。政府與產業(yè)關系研究則是建立在政府間關系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場之間的新型關系及其相關的政策網絡形式[7]?？梢哉f,ESRC所資助的這兩個重要研究項目都遠遠超出了傳統(tǒng)公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。

三、英國的公共管理研究范式

20世紀80年代英國公共行政研究的持續(xù)危機,到90年代終于醞釀出一場公共部門和公共服務研究的革命,也即范式轉換。公共管理研究范式在英國公共部門和公共服務研究中取代公共行政范式的標志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學會于1992年7月因破產倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀90年代初英國的公共部門和公共服務研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導研究范式。英國的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經濟學[7]。管理主義的前提假設是私人部門的管理技術和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務的質量和效率必須引入私人部門的管理?；诖?管理主義強調授權、職業(yè)管理、明確的標準和績效測量、結果管理、貨幣價值、客戶導向等等,這恰好為英國新公共管理運動中的3E標準(即節(jié)約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經濟學的前提假設是強調作為傳統(tǒng)公共服務提供機制的科層制失敗而不是市場失敗,在公共服務中引入市場競爭是提高公共服務質量和效率的關鍵?；诖?新制度經濟學強調化、合同外包、準市場和消費者選擇,這為英國公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經濟學,都已經不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務供給的整個過程中由各種不同角色所組成的復雜網絡的治理,這些角色包括國家、區(qū)域和地方政府,政治和社會集團,壓力、行動和利益集團,社會志愿組織,私人和商業(yè)組織等等。因此,公共管理研究實際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務是如何供給的?；谶@樣的研究出發(fā)點,橫亙在私人部門和公共部門、政府和市場、政府和其他公共組織之間的那些傳統(tǒng)界限開始被打破,取而代之的是一個具有高度整合性的公共服務供給網絡。在這個網絡中,治理(gover-nance)成為核心問題。

治理并不等同于政府管理,而是政府、社會和市場之間關系實現秩序化的方式,它包含更為復雜的機制、過程、關系和制度,借此不同利益相關者通過集體行動表達他們的利益和調解他們的差異。在一個給定制度框架下,不同利益相關者保護其差異和表達其利益的能力是與他們在治理過程及其實施機制中的利益和權力配置相關的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負責、平等、具有說明義務和有效性,是在公共治理網絡中誰行使權力及其行使權力的程度的函數①。一般地說,好的治理包括四個要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護人權(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達到的目標,不僅僅是對經濟資源或公共服務的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負責、更透明和更民主。從這個意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關心政府和人民之間的“說明義務”關系,亦即人民不僅僅是消費者或顧客,而且是公民,公民有權力要求他們的政府對其所采取的或沒有采取的行動做出說明,公民確實需要有效的公共服務和理想的低稅率,但同時他們更期望他們的權利能夠得到保護,他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀90年代以來,英國公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務、國家或地方公共服務網絡、伙伴關系、公共服務能力、政府能力、公共組織能力、機構、合同外包、政策網絡等等。

20世紀90年代中期,ES-RC又資助了2個重大研究項目,一個是地方政府研究,另一個是白廳(Whitehall)研究。地方政府研究主要針對地方治理和地方權力網絡,包括在政策制訂和服務提供過程中公共、私人和志愿組織的范圍。這個項目包括27個子項目,總經費為250萬英鎊。白廳研究則致力于探索戰(zhàn)后英國中央政府性質的變化,集中于從政府管理到治理的轉變,以及如何建立指導高級工業(yè)社會的組織網絡。這個項目包括23個子項目,總經費為210萬英鎊[7]。這兩個重大研究項目,某種意義上說也正是對英國國家和地方公共治理問題的一次最全面深入的研究,而且同時也清楚地標明了英國公共管理研究的范圍和走向?！敖⒃谕柹恼吆托姓煞址ā⑻├罩髁x的科學管理和韋伯的科層制基礎上的傳統(tǒng)公共行政范式已經死了,新的基于管理科學和公共選擇理論的公共管理范式已經崛起,這個新范式的一個本質特征就是依賴以市場為基礎的機制來提供公共服務。”[14](pp.59-60)英國新公共管理運動改變了政府在現代經濟生活和公民社會中的角色,國家的福利假設讓位于政府的企業(yè)家模型,而這恰成為英國公共管理研究新的出發(fā)點。基于此,英國公共管理研究一直致力于分析和探索公共部門的重組、中央公共服務規(guī)模的縮減、競爭機制的引入、以及公共服務效率和效益的提高等等。

但是,公共管理研究不僅是關于效率的,它也包括民主參與、說明義務和授權的觀念。在使政府有效率和使政府具有說明義務之間,存在著持續(xù)的張力;與此相應的張力則出現在將人民看作消費者(在政府和市場的關系背景下)的觀念與將人民看作公民(在政府和社會的關系背景下)的觀念之間。這兩股張力構成了公共管理研究的永恒主題,前述所介紹的英國公共管理學界目前關于“好的公共治理”的研究也恰是這個主題的反映。