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一、適度分權,政府對教育實行宏觀管理

中央和地方的權力結構關系始終是我國教育行政體制改革中的核心問題,高度集權是我國行政管理一切弊端的根源。由集權走向適度分權,是教育行政體制改革的趨勢。在新公共管理理論啟示下,中央教育行政組織機構應轉變職能,重新進行角色定位,不斷創(chuàng)新教育行政組織,打破傳統(tǒng)層級制,在政府宏觀控制下,賦予地方教育行政機構更大的自主權,更好地解決中央和地方教育行政權力結構的關系。

(一)重新界定政府角色與作用,切實轉變政府教育行政職能在傳統(tǒng)計劃經濟體制下,政府是一個國家政治、經濟及社會生活的權力中心,在公共行政方面,長期對政治、經濟、文化和社會生活實行高度集中的管理。政府職能無限制地膨脹而社會職能卻極度萎縮,政府包攬了一切社會事務,是“全能政府”。隨著我國從計劃經濟向市場經濟過渡,政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事,政府的角色與作用需要重新定位。在政治、經濟體制改革推動下,教育行政改革由不斷成熟走向深化,政府在教育行政領域的角色和職能也需要重新認識。發(fā)展社會主義市場經濟,客觀上要求必須打破傳統(tǒng)的高度集中的教育行政管理體制,建立起適應社會主義市場經濟要求的新的教育行政體制。這不僅體現(xiàn)在中央和地方教育行政機構、政府行政管理內部各種關系之間,更重要的是體現(xiàn)在政府與社會、政府與企業(yè)、政府與市場、政府與公民、政府與學校等各種外部關系之間。

缺乏效率和質量低下被認為是公共教育體制的兩個最重大的缺陷,因此,我們應借鑒新公共管理思想中“有限政府”理論,即政府不是萬能政府,政府需要繼續(xù)下放權力和轉變職能,將其管理職能由“劃槳”轉向“掌舵”,以方針、法規(guī)、撥款、規(guī)劃等必要的行政手段進行宏觀調控,鼓勵社會參與,給地方教育行政機構和學校更大的自主權,采用市場競爭機制向教育的不同利益相關者———政府、社會、學校等分權和賦權,對政府、市場和學校的關系進行重構,將政府各級教育行政機構對學校的管理從直接辦學轉化為間接調控,建立起學校的自主權和家長、學生的選擇權,而不是以直接的民主管理為中心的公共教育體系。如在高等教育管理上,應由傳統(tǒng)封閉的辦學模式轉變?yōu)檫m應市場經濟的開放模式;針對高等教育權力下放不足的現(xiàn)狀,應對高等教育繼續(xù)放權,擴大其辦學自主權、資源的管理權及對學校減少不必要的行政干預等。

(二)創(chuàng)新教育行政組織,打破傳統(tǒng)的官僚科層制,創(chuàng)建扁平化的組織結構根據(jù)管理學原理,“扁平”的組織結構形式適用于地方分權的教育行政體制。在這種組織結構下,層次較少,信息傳遞速度快且不易失真,同時首長直接領導和指揮的下屬部門的數(shù)目較大,決定了其不能管得過多、過細,必須充分發(fā)揮下屬的積極性、主動性和創(chuàng)造性,使其獨立自主地完成各項任務。隨著層次的減少,權力不斷下移,基層權力逐漸增大,對外界的形勢變化能迅速作出回應,減少了行政管理成本,提高了行政效率,也調動了基層人員的積極性。西方公共行政改革注重教育行政組織結構的變化,對傳統(tǒng)行政體制下的官僚科層制進行了改造,一些國家采取放松“規(guī)制”,提倡組織結構的扁平化、分散化來提高教育行政效率和加強政府對公民要求的回應。

這些對我國教育行政組織改革提供了有益的借鑒。因此,我國教育行政體制從集權走向適度分權的改革中,傳統(tǒng)的公共教育體制———在規(guī)則和程序基礎上運行的等級權威機構,一種學?？刂频目茖踊w制所導致的組織結構臃腫、效率低下已不能適應市場經濟的要求,根據(jù)精簡高效的原則,建立層級盡可能少的“扁平”化組織是教育行政組織創(chuàng)新的重要內容。在我國,建立扁平化的教育行政組織機構,在層次設置上,應以結構簡明、運行高效、權責一致為原則,根據(jù)管理學“控制幅度”原理,合理設置組織層次,例如,在高等教育行政組織的設置中,應取消比處級高半級或低半級的機構,還要注意統(tǒng)一機構的稱謂等。在機構職能上,逐步簡政放權,使教育行政由重直接管理轉變?yōu)橹亻g接管理,由重微觀管理轉變?yōu)橹睾暧^控制和經濟、法制管理。把部分既有利于調動地方積極性又屬非核心的權力下移給基層組織。在機構編制和人員配備上,實現(xiàn)機構的法制管理,根據(jù)教育行政職能要求,合理設置行政職位和職位數(shù)量,避免教育行政機關部門林立、冗員充斥、教育行政效率低下的弊端。

二、引入市場競爭機制,鼓勵社會參與教育管理事務

公共管理范式從經濟學和私人企業(yè)理論中得到啟示,主張在公共部門領域引入市場競爭機制和社會參與機制。在公共部門與私人部門之間展開競爭,來提高公共服務質量和效率。公共服務領域中市場競爭機制的引入,打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位,這不僅使公共服務的效率和質量得到提高,而且政府的財政壓力也得到緩解。為了提高我國教育行政水平和公共服務的質量,更好地發(fā)揮市場機制的作用,我們可以適當借鑒新公共管理的先進做法,按照社會主義市場經濟體制的要求,在加強對各級教育行政的宏觀管制的同時,將競爭機制引入教育行政領域,鼓勵社會,尤其是第三部門參與教育管理事務。政府保留核心事務的管理,如統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握教育大政方針、政策的制定、信息引導、組織協(xié)調和檢查監(jiān)督等,將那些應由基層管理的教育行政事務進行下放,將可由市場和社會服務組織承擔的教育職能以合同外包或契約形式轉移出去。如在教育的供給方面,允許社會參與辦學,民辦教育的發(fā)展就是很好的例子,美國的特許經營學校、教育憑證制度、民營教育公司等改革措施也為我國教育改革提供了有益的經驗。在教育行政領域引進市場競爭機制,打破政府對教育行政的壟斷,有利于形成教育的競爭機制,實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置,提高教育行政的效率和質量。社會和第三部門參與公共事務管理,彌補了政府和市場的遺漏和不足,在“政府失靈”和“市場失靈”時確保社會事務管理的有效性。

三、適當借鑒企業(yè)管理理念,強化教育行政的績效和管理能力

與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門的管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗,如重視人力資源管理、績效管理、顧客導向、成本效益核算等,這在提高政府效率、降低行政成本、改善政府服務質量等方面已取得了較好效果。在教育行政體制改革中引入這一思想,目的是加強教育行政機構的績效和管理能力,提高行政效率。

(一)以顧客為導向,建立服務型的教育行政機構以顧客為導向,指公共部門在市場運作下把對顧客需求的回應作為必要的工作,是對政府職能及其與社會的關系的重新定位。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據(jù),認為政府應以顧客和市場為導向,政府的社會職責主要是根據(jù)顧客的需求提供服務。也就是說,政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構,而是負有責任的服務于顧客的“企業(yè)家”式的政府,公民則是其“顧客”或“客戶”。“企業(yè)家”式的政府能夠把資源從生產率較低的地方轉移到較高的地方,是能夠提供較高服務效率的服務型政府。在社會主義市場經濟條件下,政府行政就其本質而言,是服務,而不是管制。但一些教育行政組織機構過于重視領導和監(jiān)督功能,而忽視其服務功能,對社會和家長的多元需求沒有作出有力的回應,導致校長、教師、學生、家長、社區(qū)人員等學校的利益相關者對學校的管理和決策沒有發(fā)言權,缺乏積極性和責任感。因此,“顧客導向”對建立服務型的教育行政機構提供了很好的借鑒。具體說,教育行政的顧客導向應體現(xiàn)在如下幾個方面:第一,為公民提供充分、優(yōu)質、公平的教育機會,滿足公民不同的教育需求。第二,為社會提供良好的舉辦教育的服務。第三,建設服務型教育行政,不是政府管理人員選擇服務提供者,而是給公民以更多的選擇權和決定權,讓公民選擇服務提供者并評價和監(jiān)督政府工作效果的“顧客驅動”機制。“顧客導向”下的教育行政服務為使顧客滿意,必將不斷尋求新途徑,進一步發(fā)展和促進競爭,推動教育行政服務質量不斷提高。

(二)學習企業(yè)的績效管理,提高教育行政效率和質量所謂績效就是符合一定要求的實際產出結果?？冃Ч芾砭褪侵冈O定績效目標、圍繞績效目標不斷進行績效評估,推動績效不斷持續(xù)改進的整體活動和管理過程?？冃瞧髽I(yè)生存的基礎。對于教育來說,教育行政的目的要兼顧效果與效率,所以要衡量教育行政的績效,也就是衡量教育目標的達成度及資源使用的效率,因此,在教育行政領域學習企業(yè)的績效管理是十分必要的。進行績效管理首先要求確立明確的教育績效目標,教育行政部門的績效目標應包括入學率、學生發(fā)展水平、教育經費和教育設施等。其次,績效管理要求不斷進行績效評價和過程控制,實施全過程管理。再次,落實教育問責制,使教育行政人員為教育績效承擔具體的職責,依據(jù)職責完成情況進行獎懲。但是,由于教育的目的是改變人類的思想及行為,周期長且見效慢,不易進行定量評價,加上教育目標又十分抽象,如智育或德育都是隱性的,不易評估其達成度。因此,教育行政的效果難以評量,其效率的高低也同樣難以估算,所以在進行績效管理時,教育行政人員必須致力于教育績效目標的理清及評價方法的改進,以提升評價的效度。

(三)建立現(xiàn)代人力資源制度,推進教育行政人員專業(yè)化,提高教育行政人員素質人是教育行政組織中的核心因素,提高教育行政人員的素質是提高教育行政組織機構效率的途徑之一。因此,建立現(xiàn)代人力資源管理制度,推進教育行政人員專業(yè)化制度來提高教育行政人員素質具有重要意義。在我國,“離完善的公務員制度還有相當長的距離”。要想建立注重結果、靈活、高效和具有激勵作用的現(xiàn)代人力資源制度,首先,應建立完善的公務員制度,包括職位分類、工作說明、選拔、任用、培養(yǎng)、考核、獎懲和工資等。其次,參照現(xiàn)代人力資源管理、開發(fā)及公共管理的理論和技術,建立現(xiàn)代人力資源體系。如加強績效考核、按市場規(guī)律聘請不受公務員制度約束的專業(yè)技術人員、縮短任用期限、增加合同雇員和臨時雇員等。提高教育行政人員的素質,還應推進教育行政人員專業(yè)化制度。首先,建立教育行政人員資格證書制度,即通過教育行政專業(yè)課程考試并且取得教育行政人員合格證書者,才能從事教育行政工作;其次,成立教育行政人員鑒定中心,通過鑒定人員是否具備應有的教育行政能力,對教育行政人員進行篩選、安置和發(fā)展;最后,增設教育行政相關研究所,培養(yǎng)優(yōu)秀的教育與學校行政人才。教育行政人員專業(yè)化是教育行政發(fā)展趨勢之一,教育行政人員專業(yè)化程度的提高有利于教育行政人員提供高質量的服務,促進教育行政效率的提高。

四、加強制度和法制建設,實現(xiàn)教育行政法制化

在新公共管理理論中,很少提及制度、法律和程序的問題,這是由于西方國家是建立在高度發(fā)達和成熟的市場經濟基礎上,有著完善的法制和規(guī)章。制度、法律和程序是公共管理范式的應有之義。而我國正處于計劃經濟向市場經濟轉型時期,缺乏市場運作經驗。在缺少社會參與、民主監(jiān)督和健全的制度的前提下,在教育行政領域借鑒新公共管理中的市場競爭機制、企業(yè)的成功經驗、社會、中介組織提供良好的教育服務等,加強教育法律和制度建設,規(guī)范教育行政和市場行為,實現(xiàn)教育行政法制化,正是在新公共管理理論下我國教育行政創(chuàng)新的一個重要部分。

(一)健全教育行政法律和制度,依法制定相關教育法律健全的教育行政法律和制度是有法可依,有法必依的前提。首先,在法規(guī)的制定方面,對尚未制定但急需的法律應盡快納入到立法進程中來,如教育經費法、教育行政法及相應的實施細則等均應依法制定;其次,對需要不斷完善和修正的法規(guī),如教師法、民辦教育法等也要適時地按照法律程序進行修正和拓展;最后,要在健全教育行政法規(guī)的同時確保其質量和可操作性,切實實現(xiàn)法規(guī)的效力和效度。

(二)依法設置教育行政組織機構及規(guī)定教育行政組織的權限和職責機構編制的科學管理要有法制保障才能真正落實,因此,必須對教育機構實行法制管理。首先,要依法設置教育行政機構。對不同類型、不同規(guī)模的教育行政機構設置的限額、領導職位數(shù)量及人員比例都要在機構限額內依法設置。其次,必須按法定程序設置機構。適當?shù)某绦蚴潜ＷC管理效能的重要條件,教育行政機構的設立、合并和增減都應按照法定審批程序進行。再次,對于教育行政組織機構中人員的權限和責任也要依法規(guī)定,做到權責對應,防止多頭領導和越權行為的出現(xiàn),從而使教育行政機構的行政行為產生效力。

(三)建立教育行政的參與和監(jiān)督機制這一點對教育法規(guī)的實施效力具有特殊意義。教育法規(guī)實施不夠有力和執(zhí)法程序不夠規(guī)范等問題,容易造成有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象;教育行政組織擅自增設機構、擴大編制和提高教育行政機構級別等問題的失控現(xiàn)象,這些都與檢查監(jiān)督不及時,沒能堅持違法必究的原則直接相關。因此,為維護教育法制的嚴肅性和促進教育執(zhí)法的有效性,建立教育行政的全民參與和監(jiān)督機制是非常必要的。

(四)取消不合格管制(消極管制),促進教育自由發(fā)展新公共管理理論中強調政府應放松管制,采用績效目標進行管理。我國在健全教育行政制度,用法制約束教育行政行為的同時,還要考慮到消極管制的問題,消極管制越多,就越會使受管制的人員與機構喪失創(chuàng)造力,而創(chuàng)造力正是教育行政組織適應變革所需要的。因此,應減少消極管制,尊重教育行政人員的法定權利,建立績效責任制,使教育在依法行政的同時能夠自由發(fā)展。綜上所述,在經濟、教育全球化的背景下,在社會主義市場經濟建設和行政體制改革的關鍵時期,分析和研究新公共管理理論及其實踐,結合我國本土實際,對新公共管理進行改造,有選擇地吸收和借鑒其先進的理念和做法,對深化我國的教育行政體制改革具有十分重要的現(xiàn)實意義。隨著新公共管理理論的不斷發(fā)展和完善,已經引起我國政府和學術界的密切關注,并對正在推行的教育行政體制改革產生了積極的影響,新公共管理思想和中國國情的結合,必將進一步增強我國的國際競爭力,提高教育行政服務的質量和效率,推動政治、經濟、文化等各項事業(yè)的和諧發(fā)展。