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一、我國中部地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀

我國中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南和江西八省。中部地區(qū)農(nóng)村人口比重大,農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GDP40%以上,加快發(fā)展的重點和難點在農(nóng)村。然而,中部地區(qū)總的來說農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理,農(nóng)業(yè)、農(nóng)民素質(zhì)較低,城鎮(zhèn)化水平不高,農(nóng)村發(fā)展滯后。要切實解決中部地區(qū)快速發(fā)展中的農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問題,在保持黨和中央政府在農(nóng)村的基本政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提下,針對目前影響我國中部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的體制性因素,做好中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù),促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)農(nóng)民增收,保持農(nóng)村穩(wěn)定直接關(guān)系到中部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會發(fā)展總目標(biāo)全面落實。從農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀來看,我國中部地區(qū)不但與國外存在較大的差距,與我國東部地區(qū)相比較,也相對落后。適應(yīng)新形勢,創(chuàng)新中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系,將成為我國中部地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。

1、我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)決策體制不合理,供給不足,供需脫節(jié)。長期以來,我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)實行的是“自上而下”的決策體制,由各級政府及相關(guān)部門自上而下決策供給,考慮更多的是供給主體的利益,很少顧及消費客體的需求,其供給的總量、結(jié)構(gòu)和程序由上級組織以政策、規(guī)定的形式下達(dá),帶有很強的指令性,對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)要求統(tǒng)一執(zhí)行,排除農(nóng)民作為消費者參與,脫離實際,憑空決策。這種行政命令式的決策體制造成了我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給不足,供需嚴(yán)重脫節(jié)。一方面,農(nóng)民急需的和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需的公共服務(wù)和產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。如農(nóng)村基礎(chǔ)水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等。相反,某些公共服務(wù)和產(chǎn)品卻供給過剩,甚至一些公共服務(wù)和產(chǎn)品還損害了農(nóng)民利益。

2、我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)觀念明顯滯后,以管理代服務(wù)。傳統(tǒng)的官本位思想和計劃經(jīng)濟(jì)體制,“大政府、小社會”的行政觀念,導(dǎo)致我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)處于壟斷地位,不允許競爭,具有強烈的排他性,公共服務(wù)很難設(shè)身處地為農(nóng)民著想。高度計劃供給,排斥市場的作用,政府生產(chǎn)什么,農(nóng)民就消費什么,生產(chǎn)多少,農(nóng)民就消費多少。在沒有競爭的壓力和動力下,公共服務(wù)質(zhì)量和效率低下,無法滿足農(nóng)民需求。政府在社會事務(wù)中只是管理者,為農(nóng)民做主而不是為農(nóng)民服務(wù),出現(xiàn)政府去管不該管、管不了、管不好的事;而政府該管、管得了、管得好的事卻沒管,管了也沒管好。

3、我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一,且責(zé)任劃分不明確。我國中部地區(qū)現(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)體制,供給主體單一,表面上政府處于壟斷地位,但現(xiàn)實中農(nóng)民成了公共服務(wù)的實際投資者,處于村民自治組織自給狀態(tài)。究其原因:第一,非政府組織和個人由于受政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響,難以進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)和產(chǎn)品供給領(lǐng)域;第二,我國有關(guān)政策規(guī)定,村委會可以向農(nóng)民收取提留,即公積金、公益金和管理費,村委會承擔(dān)了公共服務(wù)和產(chǎn)品供給的大部分責(zé)任;第三,各級政府在公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給責(zé)任上劃分不清楚,出現(xiàn)本該政府投資的,卻由農(nóng)民承擔(dān);本該上級政府承擔(dān)的轉(zhuǎn)移到了下級政府。

4、我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)政府財政投入嚴(yán)重短缺。我國中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中存在著許多失衡和矛盾的一個重要原因是現(xiàn)行的財政體制存在功能上的錯位和缺陷。主要表現(xiàn)在將財政資金過多地運用到國有企業(yè)、基礎(chǔ)和競爭性行業(yè),而在解決社會保障、義務(wù)教育等公共服務(wù)方面的投入過少,加上我國城鄉(xiāng)的二元體制,經(jīng)濟(jì)相對落后,對農(nóng)村公共服務(wù)的投入就更少。有些地方政府負(fù)債累累,甚至拖欠教師工資,根本談不上公共服務(wù)的供給。我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)財政投入短缺十分明顯。

5、我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)缺乏有效監(jiān)督。處于轉(zhuǎn)軌時期的我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù),由于信息的不對稱,行政體制改革滯后和法制建設(shè)的不完善,缺乏有效監(jiān)督。我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)資金的籌措、使用管理混亂,經(jīng)常被挪作他用;公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)過多,公共資金被層層“過濾”,農(nóng)民實際享受到的微乎其微;農(nóng)村公共服務(wù)在沒有強有力的監(jiān)督下,數(shù)量含水分,質(zhì)量無保證,效率、效益低下;地區(qū)、部門之間競相攀比,公共服務(wù)和產(chǎn)品供給增長無序,提高了供給成本;政府缺位和錯位,公共服務(wù)供需矛盾激化。

6、我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)與城鎮(zhèn)相比較存在較大的不公正性。由于城鄉(xiāng)二元化格局以及其它歷史的或現(xiàn)實的各種因素,我國中部地區(qū)農(nóng)民與城市居民在享受公共服務(wù)方面存在較大的不公正性。城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè)施,發(fā)達(dá)的交通、整潔的環(huán)境、低廉的基礎(chǔ)教育,而農(nóng)民卻與此無緣,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生水平均低于城鎮(zhèn)。在農(nóng)村公共服務(wù)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的不平等狀況下,農(nóng)民為享用這些公共服務(wù),往往還需付出更多的代價。農(nóng)民要為享用某些公共服務(wù)產(chǎn)品付費,交納“三提五統(tǒng)”和其它費用為公共產(chǎn)品的私人供給和制度外供給提供資金。隨著社會的發(fā)展,這種差距還在進(jìn)一步拉大。

二、借鑒新公共管理治理模式成功經(jīng)驗,創(chuàng)新我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系

1、建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的自下而上的農(nóng)村公共服務(wù)決策體制。自上而下的決策體制嚴(yán)重阻礙了我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展,建立一種適合我國中部地區(qū)情況、充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的決策體制,迫在眉睫。在建立、完善村民委員會和鄉(xiāng)人民代表大會制度的基礎(chǔ)上,發(fā)揮專家、學(xué)者智囊的作用,積極培養(yǎng)我國中部地區(qū)農(nóng)民的現(xiàn)代公民意識和民主法制意識;開拓農(nóng)民參與決策的渠道,建立多渠道的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制,引導(dǎo)他們積極參與公共事務(wù)的決策方案的制定和監(jiān)管活動;加強官民一體,實現(xiàn)上情下達(dá),下情上達(dá),使公共服務(wù)切實體現(xiàn)農(nóng)民意志,滿足農(nóng)民需求,實現(xiàn)自上而下向自下而上的轉(zhuǎn)變。決策方案具有堅實的公眾基礎(chǔ),必將獲得農(nóng)民廣泛的支持。

2、積極推進(jìn)我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革,逐步形成多元化供給主體。我國中部地區(qū)正處于一個復(fù)雜性、動態(tài)性和多元化的社會環(huán)境中,政府的不可治理性日益增強,必須依靠社會力量與資源共同治理。農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體既可以是多元化的,又必須是多元化的,只有多元化的主體,才能為農(nóng)民提供無縫隙的公共服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)并不是只有政府才能提供,非政府組織和個人同樣可以參與供給和生產(chǎn)。要積極探索我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)市場化道路,引入市場競爭機(jī)制,將原來由政府不該管、管不了、管不好的某些公共服務(wù)交由私營企業(yè)、非營利組織、社會中介組織、農(nóng)民個人以及其它社會組織。讓它們通過不同的途徑,參與公共服務(wù)的供給,實現(xiàn)我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)完全由政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)槔蒙鐣α坑缮鐣灾位蛘c社會組織合作的形式向農(nóng)民提供。

3、加強我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體制的創(chuàng)新。適應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變,必須創(chuàng)新我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體制。首先,要調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu),加強政府公共服務(wù)的決策職能,改變政府部門重執(zhí)行、輕決策的現(xiàn)狀。其次,要改變以GDP為取向的政府績效評價體系,糾正見物不見人的片面發(fā)展觀,盡快按照公共服務(wù)型政府的要求,建立以公共服務(wù)為取向的政府績效評價體系。第三,建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的農(nóng)村公共服務(wù)體制。公共服務(wù)的社會性、共享性特點,決定了公共服務(wù)必須依據(jù)相關(guān)法律和法規(guī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)供給。第四,改革現(xiàn)行投資型財政體制,建立公共服務(wù)型財政體制。政府應(yīng)將財政資金更多地運用在解決就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育等社會事業(yè)方面。

4、以民為本,以農(nóng)民為導(dǎo)向設(shè)計農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品。農(nóng)村公共服務(wù)的市場化,迫使公共服務(wù)必須以民為本,顧客驅(qū)動,以農(nóng)民為導(dǎo)向,設(shè)計公共服務(wù)和產(chǎn)品。要認(rèn)真分析我國中部地區(qū)農(nóng)村實際情況,深入調(diào)查,傾聽農(nóng)民意見,根據(jù)農(nóng)民的需求設(shè)計農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品,對所設(shè)計的產(chǎn)品征詢反饋意見,做到公共服務(wù)不是供給主體說了算,而是作為客體的農(nóng)民說了算。根據(jù)我國中部地區(qū)的特殊情況,以農(nóng)民為導(dǎo)向,就要優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展所需的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

5、建立和完善監(jiān)督機(jī)制,實現(xiàn)我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的法制化。要加強對我國中部地區(qū)公共服務(wù)的監(jiān)督,就要對農(nóng)村公共資源使用情況和供給過程進(jìn)行監(jiān)督、檢查,堅決杜絕違法亂紀(jì)行為。各級政府和村民自治組織要實行公共資金和公共事務(wù)的公開透明化,公共資金收支情況和重大決策方案須向農(nóng)民公布。公共服務(wù)要引入競爭機(jī)制,防止暗箱操作,降低成本,提高效率;強化審計,加大反腐力度,嚴(yán)厲查處違規(guī)違法行為;發(fā)揮社會輿論和媒體輿論的作用,發(fā)揮各級人大和村委會的監(jiān)督作用,確保公共資源的合理使用,將公共服務(wù)置于社會的監(jiān)督之下。

三、創(chuàng)新和完善我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系,必須加強政府的主導(dǎo)地位

我國農(nóng)村公共服務(wù)的市場化,處于探索和試驗時期,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒,如果完全照搬西方現(xiàn)有模式,很容易造成供給主體權(quán)責(zé)劃分不清,政府為了追求自身績效,可以市場化的沒有市場化,不能市場化的推向市場,造成公共服務(wù)嚴(yán)重脫離政府,違背公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性。要創(chuàng)新我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系,就必須加強政府的主導(dǎo)地位。

1、重塑中部地區(qū)政府發(fā)展觀,樹立現(xiàn)代公共服務(wù)理念。執(zhí)政為民,是政府的根本。政府主要職責(zé)是為公眾提供有效公共服務(wù)和產(chǎn)品,實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。公共服務(wù),是政府存在和運作的基礎(chǔ),是政府的神圣職責(zé),也是政府的義務(wù)。社會的發(fā)展,要求政府由原來的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的供給者,政府要以傳輸服務(wù)為第一要務(wù),把政府職能從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域,才能為公眾提供更多、更好的公共服務(wù)。改革的實踐證明,政府有效的管理是融合在提供良好的服務(wù)之中,公仆意識、服務(wù)意識、民本意識、公眾至上意識是現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的價值取向。

2、改革我國中部地區(qū)城鄉(xiāng)二元體制。城鄉(xiāng)分割的二元體制,造成了我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)以農(nóng)民投資為主的格局,違背了公共產(chǎn)品的公平原則,也違背了公共財政的基本內(nèi)容。要加快發(fā)展我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù),必須從根本上改變現(xiàn)存的非公正性的城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元體制,加快我國中部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐,盡快消除二元化體制,調(diào)整政府公共支出政策,根據(jù)我國中部地區(qū)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和弱質(zhì)特征,加大對中部地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的資金和政策投入力度,確保財政支農(nóng)總量的比例協(xié)調(diào)和穩(wěn)定增長,建立以政府投資為主的我國中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系。

3、政府要發(fā)揮在農(nóng)村公共服務(wù)法規(guī)、政策的制定中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府要牢牢掌握農(nóng)村公共服務(wù)的規(guī)劃決策權(quán),就必須明確政府在公共服務(wù)相關(guān)法規(guī)和政策制定方面的主導(dǎo)地位。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),公共服務(wù)市場化,也必須符合這個要求。公共服務(wù)法制化是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。農(nóng)村公共服務(wù)必須要有良好的制度環(huán)境,只有在一個有健全完善的法律法規(guī)保障的市場環(huán)境中,農(nóng)村公共服務(wù)才能實現(xiàn)良性運行,降低成本和不確定性因素。農(nóng)村公共服務(wù)本身也必須逐步法制化,依法進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)是社會發(fā)展的必然趨勢。政府必須制定相應(yīng)的法規(guī)、政策嚴(yán)格市場準(zhǔn)入,規(guī)范市場秩序,通過行政立法來保障公共服務(wù)生產(chǎn)者和農(nóng)民的共同利益。

4、政府要加強對農(nóng)村公共資源的宏觀調(diào)控,優(yōu)化資源配置。市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是價值規(guī)律,價值規(guī)律的作用具有一定的自發(fā)性和盲目性,加上我國市場機(jī)制的不健全和法制建設(shè)的不完善,如果農(nóng)村公共服務(wù)沒有政府宏觀調(diào)控,單純的市場不可能實現(xiàn)公共資源的最佳配置。因為公共資源是社會稀缺資源,有其自身的特殊性,不能完全依賴于市場,政府要依據(jù)客觀規(guī)律,運用政策法規(guī)、信息服務(wù)、計劃指導(dǎo)和必要的行政手段,充分發(fā)揮宏觀調(diào)控在我國農(nóng)村公共資源配置中的基礎(chǔ)性作用,優(yōu)化公共資源的地域配置、群體配置、數(shù)量配置、時間配置和產(chǎn)品配置等。政府還要進(jìn)一步建立健全人才成長和激勵機(jī)制,為實現(xiàn)中部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)社會化和市場化提供人才支撐。

5、政府要對關(guān)系到農(nóng)民切身利益的公共服務(wù)必須直接經(jīng)營和干預(yù)。既然公共服務(wù)完全市場化在現(xiàn)實中不可行,這就促使人們思考用其他方法和手段來彌補市場化的缺陷,于是政府在農(nóng)村公共服務(wù)的主導(dǎo)地位顯得尤為重要,政府這只看得見的手有必要對關(guān)系農(nóng)民切身利益的公共服務(wù)直接干預(yù)。“并不是管得越少的政府便是最好的政府”[1],要把握政府干預(yù)的限度。政府的直接干預(yù),可以避免市場參與者經(jīng)濟(jì)行為過度非理性化,弘揚社會公德,以糾正市場。公共服務(wù)產(chǎn)品的最大特點在于具有共享性和非排它性,這兩種特性使公共財政很難禁止他人不付費而坐享其成,導(dǎo)致搭便車或占便宜。這種特性也使得一些關(guān)系到國計民生,強調(diào)公平,強烈體現(xiàn)公共權(quán)利、政治目標(biāo)的領(lǐng)域;外部效應(yīng)較高,競爭性低,排他性強,防止歧視的領(lǐng)域;投資風(fēng)險大,投資回收期長,私人組織不愿介入,也不宜承擔(dān)的領(lǐng)域,只有讓政府介入并以直接經(jīng)營者的身份來組織和實現(xiàn)其供給。

6、政府要嚴(yán)格控制農(nóng)村公共服務(wù)供給的企業(yè)準(zhǔn)入。首先,政府要明確農(nóng)村公共服務(wù)的企業(yè)準(zhǔn)入領(lǐng)域。讓那些解決特定的農(nóng)村問題,與農(nóng)民生活息息相關(guān),有可能產(chǎn)生微利,讓社會運作能產(chǎn)生更好效果的公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給全部或部分轉(zhuǎn)移給企業(yè)。其次,要嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)的準(zhǔn)入程序。政府要為企業(yè)的準(zhǔn)入設(shè)置一系列的環(huán)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn),如招標(biāo)、通告、競標(biāo)、監(jiān)督和評價等;對企業(yè)的具體方案和績效目標(biāo)進(jìn)行分析,比較可供選擇的企業(yè)。最后,建立政府與企業(yè)之間的契約關(guān)系。政府用契約來約束企業(yè)行為,用契約代替對企業(yè)的直接管理。

7、政府要進(jìn)一步建立健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。建立健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系,既是實現(xiàn)我國中部地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,也是實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的載體。首先,要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系,為農(nóng)戶提供各種所需的信息等服務(wù)。其次,要進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品市場體系,進(jìn)一步搞活農(nóng)產(chǎn)品流通,形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的農(nóng)產(chǎn)品市場體系,為農(nóng)戶提供良好的、規(guī)范的市場環(huán)境。第三,要進(jìn)一步完善政府對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系。切實保護(hù)農(nóng)戶的各項權(quán)利,切實保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)利益,對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動提供資金上的支持。