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摘要:走制度化、規(guī)范化、法制化的道路是世界扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略目標與價值追求。我國加強扶貧法制建設(shè)具有迫切性、必要性和可行性，目前扶貧法制建設(shè)雖然取得了一定成效，但在法制意識、扶貧資金監(jiān)管、扶貧立法文本、農(nóng)村扶貧、貧困孤殘供養(yǎng)、非政府組織扶貧等方面存在一些問題，研究者們對此提出了對策。

關(guān)鍵詞:扶貧法制建設(shè)；問題；對策

綜述走制度化、規(guī)范化、法制化的道路是世界扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略目標與價值追求?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》規(guī)定：“加快扶貧立法?！狈鲐毦哂虚L期性，與法制的穩(wěn)定性正好吻合。但長期以來，由于立法缺失，扶貧主要依靠政策來調(diào)整，但稍顯軟性和多變的政策在應(yīng)對貧困者權(quán)利救濟、貧困主體監(jiān)督懲處、扶貧資金管理等方面力度不夠。在努力實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的大背景下，我國加強扶貧法制建設(shè)具有迫切性、必要性和可行性已成共識，扶貧法制建設(shè)取得了一定成效，但還存在一些問題，研究者們對此進行了探索，并提出了對策。我國正加快扶貧立法，有必要借鑒經(jīng)驗，改進不足。以供相關(guān)部門參考。

1我國扶貧法制建設(shè)存在的問題

我國扶貧法制建設(shè)取得了一定成效，但也存在一些問題。學者們從不同角度進行分析，綜合起來主要有以下問題。

1.1法制意識落后

一些貧困地區(qū)存在法律理念缺位現(xiàn)象，如曹務(wù)坤指出，在民族村寨旅游扶貧法規(guī)制定和修改過程中，居民缺乏話語權(quán)，理念缺位。對于金融扶貧法制建設(shè)，譚正航指出存在指導理念行政化的問題，黃頌文指出存在尊崇“人治”、輕視法治的思想。如鄧元杰通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南水北調(diào)西線重點水源地及秦巴山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)地陜西省安康地區(qū)從政府到群眾，法律意識仍處在最低狀態(tài)。造成貧困地區(qū)法律意識落后的原因主要在于：（1）傳統(tǒng)法律文化中的消極意識。我國傳統(tǒng)法律文化中主要包括盲目服從上級、宗法家族、畏法與厭訴意識，這些阻礙了農(nóng)民法律意識的培育。（2）農(nóng)村相對于城市較為貧困。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低限制了農(nóng)民對法律的認同與感受，農(nóng)民的收入水平低抑制了農(nóng)民對法律救濟的需求，農(nóng)業(yè)市場化程度低制約了農(nóng)民對法律的依賴與信仰。（3）較差的基層法律運行環(huán)境。當前農(nóng)村基層司法機關(guān)和政府執(zhí)法的失范行為普遍存在，一定程度破壞了法律在農(nóng)村中的權(quán)威性和嚴肅性。這種較差的法治環(huán)境使得法律運行偏軌，讓農(nóng)民對法律認識存在偏差，農(nóng)民難以體會到法律的有效與親切，阻礙了農(nóng)民對法律的感知認同。（4）薄弱的基層普法教育工作。農(nóng)村基層普法教育較為缺乏。由于法律意識落后，使農(nóng)民權(quán)益保障制度的價值導向模糊、設(shè)計出現(xiàn)偏差，存在較大的不穩(wěn)定性與試探性。

1.2扶貧資金監(jiān)管的法制不力

關(guān)于扶貧資金管理的法制力度不夠。國家或地方制定的扶貧資金的管理辦法與配套措施規(guī)定，只對扶貧開發(fā)起指導性作用，沒有明確扶貧資金的使用步驟、項目選擇辦法、具體監(jiān)督管理制度等，導致了一些不足：一是由于管理辦法沒有具體確定扶貧資金如何分配，造成財政扶貧資金的分配不夠公平，分配資金的因素不夠合理。二是沒有明確資金的管理主體，使得資金與項目多頭管理，分工不明確。三是沒有具體規(guī)定扶貧項目的招投標，難以避免招投標中的不公正現(xiàn)象。四是由于對資金后期管理的規(guī)定比較松散，使得檢查和監(jiān)督存在很大的隨意性。我國扶貧資金審計法律制度主要存在以下問題：在對扶貧資金的審計監(jiān)督方面，存在扶貧資金績效責任追究制度不健全、扶貧資金審計范圍不明確等問題；在對扶貧資金審計權(quán)的監(jiān)督方面，存在扶貧資金審計權(quán)缺少權(quán)力制約機制、扶貧資金審計機關(guān)的法律責任不明確等問題。

1.3扶貧立法文本有待改進

國家層面扶貧開發(fā)立法尚未出臺，在地方層面，已通過10部扶貧開發(fā)立法文本，出自廣西壯族自治區(qū)、黑龍江、重慶市、廣東省、陜西省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、貴州省、云南省。這些立法取得了實效，但立法文本還存在一些不足。如《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》雖然在結(jié)構(gòu)和條款上具有很多亮點，但也存在一些不足。一是扶貧目標不明確。對扶貧要達到怎樣的效果，沒有明確界定，只在《條例》第三條籠統(tǒng)地提出“解決溫飽進而脫貧致富”。二是對行政行為的規(guī)定缺乏系統(tǒng)性指導。對行政機關(guān)參與扶貧開發(fā)的具體行為還停留在重視程度、提供優(yōu)惠政策、專項資金支持等領(lǐng)域，對行政機關(guān)在扶貧開發(fā)過程中具有的立項權(quán)、調(diào)節(jié)權(quán)等沒有作出明確規(guī)定，給“暗箱操作”留下了空間。

1.4農(nóng)村扶貧法制建設(shè)存在不足

學者們從宏觀和微觀兩個層面剖析了農(nóng)村扶貧法制存在的不足。從宏觀層面來看，國家整體發(fā)展戰(zhàn)略下對農(nóng)村扶貧的法律供給不足，而且，農(nóng)村扶貧政策在執(zhí)行過程中，缺乏有效的農(nóng)村扶貧整合機制，扶貧責任的落實、監(jiān)督和考核機制等。從微觀層面來看，農(nóng)村社會救助法制存在的問題包括：社會救助實施中各主體的不足，社會救助考評激勵機制不夠，社會救助立法上的結(jié)構(gòu)性失衡，社會救助促進自立脫貧的措施不力等；信貸扶貧法制存在的主要問題包括：現(xiàn)有相關(guān)法律制度缺乏剛性，制度位階不高且種類龐雜等。金融扶貧法制存在的問題包括：規(guī)范體系凌亂分散、規(guī)范約束力不夠等。

1.5貧困孤殘供養(yǎng)法規(guī)需要完善

貧困孤殘供養(yǎng)制度存在的主要問題包括：（1）缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一供養(yǎng)機制。城鄉(xiāng)各異的貧困孤殘供養(yǎng)制度與社會公平精神背道而馳，不利于建設(shè)和諧社會。（2）貧困孤殘供養(yǎng)法律體系不完備，缺乏全國貧困孤殘專項立法，立法層級偏低，使貧困孤殘供養(yǎng)具有政策性、臨時性特征，難以從法律上給貧困孤殘人員以穩(wěn)定﹑有效的保護。（3）醫(yī)療問題突出。因為貧困孤殘人員一般身體較差，是疾病的高發(fā)群體，一些殘疾人員還需要很多康復(fù)費。（4）供養(yǎng)對象界定難。我國相關(guān)法律規(guī)定中對于貧困孤殘人員的界定是以無工作能力、無生活來源、無贍養(yǎng)撫養(yǎng)能力為標準，但實踐中難以準確和科學地界定。

1.6非政府組織扶貧遭遇法律困境

非政府組織扶貧的法律困境體現(xiàn)在非政府組織的主體資格仍需法律來確定，非政府組織扶貧仍欠缺相應(yīng)的法制與社會環(huán)境。而政府與社會組織合作扶貧法制建設(shè)主要存在三方面的不足：（1）在整體上權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。當前國家對社會權(quán)力還是統(tǒng)領(lǐng)與控制模式。雖然政府對社會組織扶貧在原則上支持，但在現(xiàn)實運行中具體的實施和落實機制是缺位的。（2）權(quán)責不對等。當前我國采用的是行政科層式扶貧，缺乏對扶貧權(quán)力運行的監(jiān)督機制，信息封閉，保護傾向嚴重。（3）泛行政化的問題。我國現(xiàn)實中的扶貧仍然采用高度自由裁量的理性官僚治理，而非法律治理。這進一步強化了政府權(quán)力集中趨勢，傾向于僵化和官僚化，引起惡性循環(huán)。

2加強我國扶貧法制建設(shè)的對策

學者們針對我國扶貧法制建設(shè)主要存在的以上問題，提出了以下對策，以促進扶貧法制建設(shè)。

2.1推動法律意識現(xiàn)代化

推動法律意識現(xiàn)代化是使扶貧走向法制化的基礎(chǔ)和前提，可從以下四方面入手：（1）提高農(nóng)民素質(zhì)，實現(xiàn)觀念變革是關(guān)鍵。具體包括加快農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展，全面提高農(nóng)民的綜合文化素質(zhì)，樹立“法律至上觀念”和“法治觀念”等。（2）推動農(nóng)民法律意識現(xiàn)代化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展一體化是根本。要努力從城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局和勞動就業(yè)等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷完善農(nóng)村市場經(jīng)濟體制，加快農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，為培育法律意識創(chuàng)造良好的內(nèi)在動力。（3）改善農(nóng)村法律運行環(huán)境是保障。具體包括要依法行政，樹立農(nóng)民對法律的信賴感。要公正司法，加強農(nóng)民對法律的正義感。要優(yōu)化法律服務(wù)，增強農(nóng)民對法律的親切感。（4）創(chuàng)新農(nóng)村普法教育模式是基礎(chǔ)。要明確普法教育目標，完善普法教育形式，深化普法教育內(nèi)容。

2.2加強扶貧資金法制監(jiān)管

學者們認為完善扶貧資金法律監(jiān)管制度，可從以下方面入手：（1）明確扶貧資金的管理主體，（2）建立規(guī)范、統(tǒng)一的財政扶貧資金傳遞機制，完善扶貧資金支出撥付機制。[8]（3）健全扶貧項目公告公示等管理制度；（4）拓寬財政扶貧資金法律監(jiān)管渠道；（5）突出檢察機關(guān)查處擠占挪用、截留和貪污扶貧資金行為的作用，完善扶貧資金的責任追究機制。（6）強化審計對財政扶貧資金的監(jiān)督職能。李冰心具體研究了完善扶貧資金審計法律制度的對策，包括明確扶貧資金的審計監(jiān)督范圍，健全扶貧資金績效責任追究制度，賦予公民對扶貧資金審計的監(jiān)督權(quán)利，明確扶貧資金審計機關(guān)的法律責任，構(gòu)建多層次的扶貧資金審計監(jiān)督結(jié)構(gòu)。

2.3健全扶貧立

法針對我國尚無國家層面立法的現(xiàn)實，應(yīng)加快國家立法。如楊宏舟提出，應(yīng)制定《國家反農(nóng)村貧困法》，認為其屬于經(jīng)濟法。王敏指出，少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)立法，可借鑒其它地區(qū)的經(jīng)驗，但在傳統(tǒng)文化、民俗風情、宗教信仰和地方組織等方面應(yīng)體現(xiàn)自身特點。很多學者提出了立法的原則，綜合起來包括：農(nóng)村扶貧法律制度建設(shè)堅持國家絕對責任、公平和保護弱者等原則。西部民族地區(qū)農(nóng)村社會保障立法堅持普遍性與選擇性相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相一致，保障農(nóng)民基本生活需求與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，政府統(tǒng)一管理與農(nóng)民自我管理相結(jié)合等原則。反貧困立法的指導思想包括效率優(yōu)先，兼顧公平；多元主體選擇；還農(nóng)民以真正的“國民待遇”；突出社會保障功能。貧困孤殘供養(yǎng)立法堅持貧困孤殘供養(yǎng)水平與社會生產(chǎn)力水平相適應(yīng)、堅持城鄉(xiāng)貧困孤殘人員統(tǒng)一立法、保障貧困孤殘人員基本生活、國家主導供養(yǎng)貧困孤殘人員，公平、公正、公開、及時供養(yǎng)貧困孤殘人員等原則。農(nóng)村信貸扶貧法律制度堅持公平、公正、公開，追求效率，扶貧到戶，風險可控等原則。

2.4完善農(nóng)村的扶貧法制建設(shè)

學者們從宏觀、微觀兩個層面提出對策。從宏觀上來看，趙軍指出要構(gòu)建完善的農(nóng)村反貧困法律體系。首先應(yīng)當確認廣大貧困農(nóng)民的基本權(quán)利，包括政治權(quán)利與經(jīng)濟權(quán)利。其次，改革不合理的法律制度，包括農(nóng)村土地制度、社會保障制度和稅費制度。最后，要實現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是創(chuàng)新農(nóng)村人力資本開發(fā)體制，二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織制度，三是創(chuàng)新農(nóng)民利益維護機制。龍玉洪指出要完善農(nóng)民權(quán)益預(yù)防制度、政府適度干預(yù)制度、替代政府直接干預(yù)的制度、農(nóng)民權(quán)益損害后的救濟制度。從微觀層面來看，馬文強指出，要完善農(nóng)村扶貧進程中的社會救助制度，要調(diào)整農(nóng)村社會救助的法律制度內(nèi)容，包括明確農(nóng)村反貧困救助主體；完善《社會救助暫行辦法》的法律銜接；建立社會救助的法律責任制度；規(guī)范社會救助的程序性制度。譚正航指出，應(yīng)從創(chuàng)新規(guī)制理念，扶貧激勵與約束制度，優(yōu)化立法 保障體系和構(gòu)建農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利傾斜配置制度，風險控制及扶貧實施保障制度等方面，繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧法規(guī)。

2.5促進貧困孤殘供養(yǎng)的法制建設(shè)

我國在孤殘供養(yǎng)立法時可借鑒其他國家的以下經(jīng)驗：（1）明確貧困孤殘供養(yǎng)范圍，制定合理標準。目前我國特殊專項供養(yǎng)對象與一般基本生活供養(yǎng)對象交叉進行，沒有明確的界限，在實踐中應(yīng)將二者區(qū)分。要制定合理的供養(yǎng)標準。（2）要保證貧困孤殘供養(yǎng)資金來源可靠，保障有力。在我國貧困孤殘供養(yǎng)實踐中，沒有充足的資金，導致供養(yǎng)水平低，甚至不能應(yīng)保盡保。在進行貧困孤殘供養(yǎng)專項立法時，應(yīng)明確中央承擔貧困孤殘供養(yǎng)資金供養(yǎng)的責任，以保證各地貧困孤殘供養(yǎng)資金的長期有效供給。（3）貧困孤殘供養(yǎng)管理機構(gòu)設(shè)置合理，職責明晰。我國應(yīng)建立一個專門機構(gòu)來管理貧困孤殘供養(yǎng)工作，此機構(gòu)為專職社會保障功能的政府部門，也就是國務(wù)院民政部門，地方各級政府則設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)來專項管理貧困孤殘供養(yǎng)工作。偏向由國務(wù)院制定《貧困孤殘供養(yǎng)條例》，各地方制定貧困孤殘供養(yǎng)實施的細則。

2.6推進非政府組織的扶貧法制建設(shè)

完善非政府組織的扶貧制度，一是完善相關(guān)的法規(guī)政策，明確非政府組織在扶貧開發(fā)過程中的主體地位。要健全法規(guī)，明確非政府組織的地位、職能、作用和組織形式等，盡快修訂所得稅法，出臺具體的、可供操作的慈善公益事業(yè)稅收減免政策，并適時開征非公益捐贈稅和遺產(chǎn)稅等。二是建立和完善自律性與他律性相結(jié)合的道德機制。要明確規(guī)定其在扶貧過程中的一整套道德行為標準，對違反道德標準的人和組織，加大懲戒力度，大大提高違反道德者的成本。三是完善非政府組織與政府的合作扶貧，要從合作文化軟約束走向理性法制硬保障，以《政府與社會組織合作扶貧框架協(xié)議》提升政府與非政府組織合作的剛性，增強合作扶貧督查，落實合作扶貧的司法審查。

3研究述評

從研究方法來看，已有研究主要采用了實地研究方法、文獻研究方法、思維方法、理論法學研究方法、社會學研究方法、比較分析法、歷史分析法、數(shù)據(jù)分析法、規(guī)范分析方法、制度分析方法、圖表分析法等。從研究視角來看，主要從政治學、民族學、社會學、經(jīng)濟學、法哲學、發(fā)展權(quán)和生存權(quán)等視角分析問題并提出對策。從研究主題來看，主要研究了農(nóng)村法治建設(shè)、少數(shù)民族文化保護與扶貧開發(fā)博弈關(guān)系、在線扶貧、區(qū)域生態(tài)立法、合作社益貧性的引導、貧困助學、能源親貧規(guī)制、貧困人口發(fā)展權(quán)、貧困地區(qū)受教育權(quán)、政府與社會組織的合作扶貧、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧、民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐、婦幼衛(wèi)生、農(nóng)民權(quán)利意識、農(nóng)地保障功能、貧困生資助權(quán)、扶貧資金法律監(jiān)管、金融扶貧、農(nóng)民工權(quán)利貧困、英國未成年人貧困工作等。已有文獻多為政策性、實務(wù)性的研究，一般從某個學科去研究，多學科的系統(tǒng)研究成果很少。研究方法上，已有研究主要以定量分析為主，實證分析強于基礎(chǔ)理論研究。由于實證性的研究多具有零散和個別的特點，需要努力在其研究的基礎(chǔ)上，進行綜合比較，歸納整理，并據(jù)此提煉出一般的規(guī)律性內(nèi)容，形成新觀點或者理論?，F(xiàn)有的關(guān)于扶貧法制建設(shè)的規(guī)范理論研究僅涉及一些理性認識，沒有形成理論體系，缺乏理論上的深度。后續(xù)研究可以從多學科綜合的視角，加強對實證研究的理論抽象，或者提高理論研究的深度。

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作者：鄧永超 單位：華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院