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一、完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投入的理論基礎(chǔ)和國外經(jīng)驗

（一）、基礎(chǔ)教育財政投入體制的理論基礎(chǔ)

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，基礎(chǔ)教育是一種典型的公共物品。由于基礎(chǔ)教育是一種全民教育，傳授的是基礎(chǔ)知識，目的是滿足社會公眾對初等教育的需求，推動人類文明的進(jìn)程。基礎(chǔ)教育的數(shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系著一個國家整體素質(zhì)水平的高低和綜合國力的強(qiáng)弱，它是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要推動因素，對一個國家的長遠(yuǎn)發(fā)展起著決定性的作用，因此具有較強(qiáng)的公共性和較弱的私人性，是一種準(zhǔn)公共物品。對于農(nóng)村而言，通過基礎(chǔ)教育提高農(nóng)村人口的整體勞動素質(zhì)，使其提高進(jìn)入勞動力市場的能力，是促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個重要手段。研究表明，教育是緩解貧困的重要手段。

基礎(chǔ)教育具有正的外部效應(yīng)?；A(chǔ)教育不僅可使個人獲益，也可使他人獲益。教育收益通常并不能被限制在某個地理區(qū)域，也不能被限制在某個產(chǎn)業(yè)部門。人們一旦接受了良好的基礎(chǔ)教育，就具有了更強(qiáng)的判斷能力，能提高自己的涉世處事能力?；A(chǔ)教育是提高整個民族素質(zhì)的基本途徑，達(dá)到社會民主與法制的必由之路，其社會收益是顯而易見的，顯著的外部性特征決定了基礎(chǔ)教育必須由政府來進(jìn)行投資。根據(jù)世界銀行高級教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家普薩卡拉波羅斯對教育投資回報率進(jìn)行研究表明，不同階段的教育回報率是不同的，初等教育投資的回報率和社會回報率相對與中等教育和高等教育都要高，而且初等教育的社會效益更加明顯。從區(qū)域來看，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的外部性比城市更要加強(qiáng)。每年都有大量的農(nóng)民子弟通過高考走進(jìn)大學(xué)，他們畢業(yè)后很少回到農(nóng)村，從而使農(nóng)村基礎(chǔ)教育成為城市人才培養(yǎng)的重要基地，城市成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育的收益者。所以，農(nóng)村教育單純由農(nóng)村縣、鄉(xiāng)兩級地方政府財政來投資不符合公共產(chǎn)品投資與受益的相對公平性。

（二）國外基礎(chǔ)教育投資體制

當(dāng)今世界，各國政府都特別重視教育的發(fā)展，根據(jù)基礎(chǔ)教育的特點，將其投資舉辦責(zé)任歸于州政府和地方政府的為多，并以州政府為主。

美國是三級政府共同負(fù)責(zé)的，以州政府為主組織基礎(chǔ)教育。1992年，公立基礎(chǔ)教育資金來源中，聯(lián)邦占6.6%，州政府占約46%，地方政府（包括城市、鎮(zhèn)或縣的一部分）占47%?；A(chǔ)教育是州和地方政府提供的最基本的公共服務(wù)，也是最大的支出（1991年占州和地方政府總支出的1/4，占地方本級支出的40%）。1992年，50個州共有36個州的州級教育資金占教育總支出的40%，有46個州占比達(dá)到30%以上。

法國有中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)政府四級體制，基礎(chǔ)教育由省和市鎮(zhèn)共同承擔(dān)，但以省政府為主。省政府負(fù)責(zé)初中教育，占全部基礎(chǔ)教育投資的85%左右。小學(xué)教育由市鎮(zhèn)財政負(fù)責(zé)，僅占全部教育經(jīng)費的15%。

在澳大利亞，初等和中等教育的支出責(zé)任完全在州政府，州政府負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營學(xué)校，并負(fù)責(zé)學(xué)校所有的資金來源，地方政府沒有任何支出責(zé)任。在巴西、墨西哥，基礎(chǔ)教育是中央和省的共同責(zé)任。在德國、印度、阿根廷，基礎(chǔ)教育主要是?。ㄖ荩┱?fù)責(zé)任。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投入的現(xiàn)狀與問題

現(xiàn)行的農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資體制始于1985年，其核心思想在于兩點：一是分級辦學(xué)、分級管理；二是多渠道籌措教育經(jīng)費。十幾年中，農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資體制一直是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”。這種體制在運(yùn)行過程中暴露出了許多問題：教育經(jīng)費短缺且使用效益不高，政府投資比重持續(xù)下降，投入水平的區(qū)域差距日益擴(kuò)大等。而且由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民承受能力差異極大，使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育普及和發(fā)展中出現(xiàn)了嚴(yán)重的不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)教育經(jīng)費短缺及由其引起的教師外流、師資不足問題異常突出。2000年開始在各地陸續(xù)展開的農(nóng)村稅費改革，取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村教育集資兩項政策，使原有的農(nóng)村教育經(jīng)費籌措機(jī)制發(fā)生了重大變化，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的開展舉步維艱。安徽省作為農(nóng)村稅費改革的發(fā)源地，稅費改革較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但基層政府的收入也隨之減少。2000年1776個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員達(dá)66萬人，僅工資一項就需要49.5億元，而當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力約46億元，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資都不夠，根本無力舉辦農(nóng)村基礎(chǔ)教育等公用事業(yè)。為此，國務(wù)院2001年頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理投資、管理體制。2002年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》也強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制，從政策上實現(xiàn)了由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”到“以縣為主”的基礎(chǔ)教育投入體制的過渡。

從政策層面上明確規(guī)定了農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)以縣級財政支付為主，使基礎(chǔ)教育投資體制改革向前邁進(jìn)了一步，但其實踐意義不大?！耙钥h為主”雖然在一定程度上使縣內(nèi)教育投入的貧富差別得以平衡，但仍無補(bǔ)于一個縣財政的絕對匱乏。事實上縣財政和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政有著相似的困難處境，很少有地方鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展較差而縣財政卻能“風(fēng)景那邊獨好”。即使把權(quán)責(zé)由鄉(xiāng)上升到縣，也并不能從根本上改變義務(wù)教育投入短缺的現(xiàn)狀，這一點可以從目前依然存在的教師工資拖欠現(xiàn)象得到印證。當(dāng)前我國的財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分基礎(chǔ)教育經(jīng)費。小馬拉大車，大馬拉小車，這種政府間事權(quán)與財權(quán)不對稱是基礎(chǔ)教育經(jīng)費短缺的制度成因。教育經(jīng)費短缺及由其引起的教師外流、師資不足問題的基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀，要求我們在當(dāng)前政策的指導(dǎo)下，結(jié)合國外經(jīng)驗進(jìn)一步完善基礎(chǔ)教育投資體制。

三、完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投入制度的建議

（一）樹立科學(xué)的教育發(fā)展觀

教育作為上層建筑，其發(fā)展規(guī)模和速度必須同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，我們確定教育發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和速度，必須與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平相適應(yīng)。教育尤其是基礎(chǔ)教育，具有周期長、見效慢的特點，教育的均衡發(fā)展相對教育大起大落更能適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，財力有限，更應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的教育發(fā)展觀，確立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育目標(biāo)，利用有限的教育資金，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，全面提高教育的投資效益。

（二）、構(gòu)建新的基礎(chǔ)教育投資格局，明確各級政府在基礎(chǔ)教育中的投資比例

作為公共物品的基礎(chǔ)教育應(yīng)當(dāng)按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，同時借鑒國外基礎(chǔ)教育投資體制的先進(jìn)經(jīng)驗，明確各級政府在基礎(chǔ)教育投資中的投資責(zé)任。把基礎(chǔ)教育的責(zé)任安排在中央和省級政府，同時縣級財政也承擔(dān)重要職責(zé)，最終形成多級政府承擔(dān)基礎(chǔ)教育職責(zé)的財政保障格局。就當(dāng)前而言，可以解決縣、鄉(xiāng)兩級財政的投資窘態(tài)，調(diào)整基礎(chǔ)教育公共投資的責(zé)任與義務(wù)不對稱現(xiàn)象。就長遠(yuǎn)來看，有助于解決我國目前存在的基礎(chǔ)教育分布不均的問題，實現(xiàn)政府的教育宏觀調(diào)控目標(biāo)。

具體由中央按照因素計算法確定基礎(chǔ)教育的公共支出的基準(zhǔn)數(shù)額。按照在校生和教師崗位計算經(jīng)常性支出費用，按照各省學(xué)校數(shù)量和規(guī)模確定校舍基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費。中央按照基準(zhǔn)數(shù)額的一定比例（參照他國可以為10%-20%）劃到各??；各省依照此標(biāo)準(zhǔn)至少承擔(dān)40%，經(jīng)濟(jì)條件好的，可以增加資金數(shù)額；縣級財政拿出基準(zhǔn)數(shù)額的40%-50%，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況增加數(shù)額。三級政府的資金共同組成基礎(chǔ)教育資金，成立專門帳戶嚴(yán)格管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不在承擔(dān)基礎(chǔ)教育支出，而負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)教育組織工作。

（三）、充分利用中央和省級政府基礎(chǔ)教育的財政轉(zhuǎn)移支付手段

各級政府對基礎(chǔ)教育投資的分擔(dān)比例已經(jīng)明確，但對基礎(chǔ)教育實行財政轉(zhuǎn)移支付是必不可少的，尤其是對貧困地區(qū)的落后的基礎(chǔ)教育。通過政府財政轉(zhuǎn)移支付可以在基礎(chǔ)教育正常開展的同時，實現(xiàn)政府對教育因經(jīng)濟(jì)地區(qū)差別導(dǎo)致的地區(qū)失衡進(jìn)行宏觀調(diào)控，進(jìn)行教育政策引導(dǎo)。

（四）、以稅收制度保障各級政府基礎(chǔ)教育投資的資金來源

在保證現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)和稅收總量的情況下，明確一項或若干項稅種為義務(wù)教育專項稅，宏觀調(diào)控義務(wù)教育。這方面可以借鑒美國的做法，美國教育經(jīng)費主要來源于各州的財產(chǎn)稅，另有一些國家把個人所得稅收入專項作為教育資金來源。采用這種征稅辦法稅基穩(wěn)定豐富，稅收來源不會因為經(jīng)濟(jì)的波動而有較大的起伏，保證了教育經(jīng)費的穩(wěn)定和充裕。

（五）、健全義務(wù)教育投入體制的法制化建設(shè),完善依法籌措和分配教育資源的體制

要依法實現(xiàn)教育預(yù)算的單列,完善部門預(yù)算制度。在預(yù)算中適當(dāng)強(qiáng)化義務(wù)教育財政的相對獨立性。要依據(jù)《義務(wù)教育法》,盡快制定《義務(wù)教育投入條例》,在法律上明確規(guī)定各級政府在義務(wù)教育投入上的責(zé)任、經(jīng)費負(fù)擔(dān)比例和具體的財政措施。