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摘要：本文在對河南中原地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動情況調(diào)研的基礎(chǔ)上，反思了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的勝利經(jīng)驗和存在的問題，并就如何促進農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動健康發(fā)展提出了三點建議：建立農(nóng)村中小學(xué)教導(dǎo)投入保障體系；大力加強農(nóng)村中小學(xué)標準化建造；結(jié)合人事制度改革，優(yōu)化教職工隊伍結(jié)構(gòu)。

要害詞：農(nóng)村中小學(xué)；布局調(diào)動；義務(wù)教導(dǎo)；反思

2009年4月，我隨華中師范大學(xué)組織的《我國中部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動問題研究》課題組，深入河南中原地區(qū)市縣農(nóng)村開展調(diào)研。調(diào)研了解到，中原地區(qū)市縣新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動從2009年開始，持續(xù)至今已有5年，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動中的高中已基本完成預(yù)定調(diào)動任務(wù)，初中已完成92％，小學(xué)已完成70％。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動既有勝利經(jīng)驗，也存在不少問題。反思其中的經(jīng)驗和問題，提出合理的對策，對于進一步完善農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動工作，促進農(nóng)村基礎(chǔ)教導(dǎo)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的主要勝利經(jīng)驗

（一）政府重視是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動順利進行的前提。政府合理利用資源分配權(quán)、人事調(diào)度權(quán)、政策制度制定權(quán)進行統(tǒng)一調(diào)控，有利于中小學(xué)布局順利調(diào)動。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡政府高度重視的地方，中小學(xué)布局調(diào)動進展就順利，調(diào)動效果就好；凡政府不夠重視的地方，中小學(xué)布局調(diào)動進展就慢，調(diào)動效果不理想。中原地區(qū)某縣，中小學(xué)布局調(diào)動走在當(dāng)?shù)刈钋傲?，該縣政府高度重視這一工作，將其列入教導(dǎo)強縣的工作內(nèi)容之一，縣委領(lǐng)導(dǎo)和教導(dǎo)局局長親自深入農(nóng)村調(diào)查研究，了解情況，制定了全縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動統(tǒng)一規(guī)劃，就調(diào)動后的中小學(xué)服務(wù)半徑、學(xué)校數(shù)量、規(guī)模、學(xué)校建造標準、學(xué)校教學(xué)設(shè)施配備等制定了詳細的操作方案，并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)實施。為了籌措建造資金，該縣政府除了加大財政撥付力度外，縣領(lǐng)導(dǎo)還帶頭捐款建校。在縣領(lǐng)導(dǎo)的帶動下，一年內(nèi)社會各界就捐款近2千萬用于中小學(xué)布局調(diào)動建造。該縣計劃于2009年建成規(guī)范化小學(xué)100所，初中20所，高中4所，現(xiàn)已完成86％的調(diào)動與建造任務(wù)。在中原地區(qū)，高度重視布局調(diào)動工作的縣大約有1／3,這些縣中小學(xué)布局調(diào)動效果都比較好。相比之下，其他重視程度不高的縣，中小學(xué)布局調(diào)動的步伐緩慢，矛盾和困難較多，效果較差。

（二）因地制宜，分類指導(dǎo)，分步實施是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動應(yīng)保持的基本原則。政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建造標準是保證農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件均衡發(fā)展的重要措施，但這并不等于在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動中要“一刀切”“大一統(tǒng)”。不顧實際，不考慮農(nóng)村學(xué)生的需要硬性開展布局調(diào)動，會損害農(nóng)村學(xué)生和家長的切身利益，導(dǎo)致部分學(xué)生流失，不利于九年義務(wù)教導(dǎo)成果的鞏固和提高。中原地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的一條勝利經(jīng)驗就是把政府的統(tǒng)一規(guī)劃與不同地方的實際條件、實際需要結(jié)合起來，在顧全大局、重視整體效益和資源優(yōu)化的前提下，兼顧偏遠、山區(qū)、經(jīng)濟落伍、人口分散村落的家長與學(xué)生的實際需要。例如，在偏遠山區(qū)的村落里仍舊保留教學(xué)點，配備必要的師資和教學(xué)設(shè)施，加強統(tǒng)一治理。對經(jīng)濟落伍，人口分散的村落，保留原小學(xué)，并加強建造與治理。小學(xué)低年級兒童原則上就近在教學(xué)點和小學(xué)就讀，高年級學(xué)生可到中央村小學(xué)（村聯(lián)辦小學(xué)）或鎮(zhèn)中央小學(xué)就讀。中央村小學(xué)服務(wù)半徑為2公里，初中集中到鎮(zhèn)辦寄宿制學(xué)校，高中集中到縣城。在現(xiàn)有條件下，小學(xué)建寄宿制學(xué)校有一定困難。因此，政府不強制要求，根據(jù)不同的條件和需要情況而定。由于當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動中既加強了統(tǒng)一調(diào)控和統(tǒng)一規(guī)劃，又保持了注重實際、因地制宜、分類指導(dǎo)和分步實施的原則，因而產(chǎn)生了良好的社會效益：一方面優(yōu)化了教導(dǎo)資源，促進了教導(dǎo)的均衡發(fā)展；另一方面，又解決了偏遠山區(qū)、落伍地方農(nóng)民子女上學(xué)難的問題，廣大民眾對此比較滿足。

（三）行政調(diào)控與勝利經(jīng)驗示范相結(jié)合是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的合理選擇方式。華中師范大學(xué)范先佐教授把農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的方式分為三種；示范方式，即政府以勝利的經(jīng)驗來推動整個區(qū)域內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)動。強制方式，即政府利用手中把握的資源，用行政方法對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動進行直接的控制和干預(yù)，以達到政府意愿目標。示范與強制相結(jié)合的方式，即兩者的結(jié)合運用。并認為示范的方式是一種較為理想的方式。河南中原地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的實踐表明，行政調(diào)控與勝利經(jīng)驗示范相結(jié)合是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的合理選擇方式。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動中只是開會、發(fā)文件、提要求，詳細怎么調(diào)動，主要靠村民和村干部的自覺自愿。大多數(shù)村民和村干部不愿把自己村的學(xué)校撤掉，結(jié)果導(dǎo)致70％的村小學(xué)布局調(diào)動受阻。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在布局調(diào)動過程中始終處于主導(dǎo)地位，采取行政手段，按政府意愿強行撤并學(xué)校，群眾基本不參與決策，處于被動位置，由于缺乏與群眾溝通，群眾對調(diào)動持消極態(tài)度，甚至對抗，40％的地方調(diào)動難以推行。中原地區(qū)某縣在中小學(xué)布局調(diào)動中把行政調(diào)控與勝利經(jīng)驗示范結(jié)合起來，產(chǎn)生了良好的效果。一方面，政府制定統(tǒng)一的學(xué)校布局調(diào)動規(guī)劃和統(tǒng)一的學(xué)校建造標準，并在全縣強力推行，哪里碰到問題，就做哪里的工作；另一方面，政府有意識率先加強一批定點學(xué)校的建造，使辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量明顯改善，吸引周邊學(xué)生就學(xué)，組織村民參觀先進布局定點學(xué)校，通過比較找到自己村學(xué)校的差距，愿意讓孩子到定點學(xué)校上學(xué)。該縣采取這種方式妥善處理了各種矛盾，布局調(diào)動進展快、效果好，群眾滿足率達93％。

（四）把農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動與加強薄弱學(xué)校建造結(jié)合起來，是促進義務(wù)教導(dǎo)均衡發(fā)展的有效途徑。薄弱學(xué)校是指學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施、師資水平、教導(dǎo)質(zhì)量等明顯低于國家辦學(xué)條件標準的最低要求，在本地區(qū)同類學(xué)校中處于差等位置的學(xué)校。薄弱學(xué)校的形成有多種原因，主要是這類學(xué)校長期以來生源減少，投入不足，導(dǎo)致辦學(xué)條件越來越差，教學(xué)質(zhì)量越來越低。薄弱學(xué)校的存在侵害了部分農(nóng)民子女受教導(dǎo)的平等權(quán)，違背了義務(wù)教導(dǎo)基礎(chǔ)性、公共性、平等性的要求。要使“普九”成果得以鞏固和提高，必須改造和消除薄弱學(xué)校，促進教導(dǎo)均衡發(fā)展。中原地區(qū)有3個縣在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動過程中，不是采取簡樸的撤并、減縮學(xué)校的辦法，而是制定統(tǒng)一的辦學(xué)條件標準，加強學(xué)校建造。凡是被確定為定點學(xué)校但不符合辦學(xué)條件標準者，由政府主導(dǎo)投資建造，達到標準要求。2009年以來，每個縣平均投入近6000萬元，把全縣中小學(xué)危房基本改造完畢，70％的小學(xué)擁有了整潔的校園、操場、圖書室、體音美和實驗器材、電腦和桌凳齊全的教室；大部分初中除具備上述條件外，還建造了衛(wèi)生食堂、水沖廁所、學(xué)生宿舍、多媒體教室、遠程教導(dǎo)系統(tǒng)。經(jīng)過改造，當(dāng)?shù)刂行W(xué)校園面貌煥然一新，學(xué)校之間的差距明顯縮小。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動存在的主要問題

河南中原地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動，以政府為主導(dǎo)，保持因地制宜、分類指導(dǎo)、分步實施的原則，加大薄弱學(xué)校建造的力度，優(yōu)化了教導(dǎo)資源，促進了義務(wù)教導(dǎo)的均衡發(fā)展，達到了初始的預(yù)定目標。但在調(diào)動過程中也出現(xiàn)了不少問題，如不及時解決，將損害農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的成果，降低農(nóng)村中小學(xué)教導(dǎo)質(zhì)量。

（一）教導(dǎo)經(jīng)費投入嚴峻不足。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動不是簡樸的撤并、減縮學(xué)校，調(diào)動的根本動力是優(yōu)化教導(dǎo)資源配置，提高辦學(xué)質(zhì)量。但是，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些縣開展農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動的初始動力是為了減輕政府的財政負擔(dān)，追求規(guī)模效益。中央實行“以縣為主”的治理體制以來，義務(wù)教導(dǎo)的投入責(zé)任已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府移交給縣級政府。這一體制的確立給縣級政府帶來了巨大的財政開支壓力，不少縣的財力薄弱，基本上屬于“吃飯財政”，承擔(dān)義務(wù)教導(dǎo)的經(jīng)費投入確有較大困難。面對新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動，這些財力困難縣主要采取撤并、減縮學(xué)校數(shù)量的方式，以提高辦學(xué)規(guī)模效益，減輕財政壓力。由于只是簡樸減少學(xué)校數(shù)量，很少增加投入，因而很難實現(xiàn)優(yōu)化教導(dǎo)資源配置，改善辦學(xué)條件，提高教導(dǎo)質(zhì)量的目的。還有一些縣，雖然政府也十分重視學(xué)校布局調(diào)動工作，也試圖通過布局調(diào)動加強學(xué)校建造，改善辦學(xué)條件，但由于財力困難，感到無能為力。據(jù)一個縣的教導(dǎo)局測算，該縣要把全部中小學(xué)建成標準化學(xué)校，需要資金1億多，按目前財力，需要10年以上時間才能完成。由于財政投入不足，只能先重點建造一批中央學(xué)校，其它村聯(lián)辦小學(xué)的建造只有不斷推后，使原本規(guī)劃的統(tǒng)一的標準化學(xué)校建造目標難以實現(xiàn)。

（二）教導(dǎo)資源配置不合理。北京理工大學(xué)楊東平教授認為，政府對中小學(xué)應(yīng)當(dāng)實行公平的財政政策，從根本上改變教導(dǎo)資源配置向名校、強校傾斜的不公平做法。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在中原地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動中，大多數(shù)縣存在教導(dǎo)資源配置向示范性高中、重點初中、中央小學(xué)傾斜的情況，個別地方甚至把建造“窗口學(xué)校”作為政績工程。筆者看到，一些城市學(xué)校和縣重點高中、初中校園建造十分漂亮甚至豪華，教學(xué)設(shè)施現(xiàn)代化程度很高，一些“窗口學(xué)校”有校園網(wǎng)站、電控自動門、體育館、科技大樓等。而當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村初中、小學(xué)卻是一片凄慘景象：小學(xué)沒有圖書室，沒有像樣的操場，教師沒有辦公室，許多學(xué)校缺少基本的體音美教學(xué)器材，偶爾見到一兩臺電腦，上面落滿了灰塵，因怕費電長期不敢使用（有的學(xué)校沒人會用）。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動中教導(dǎo)資源配置不合理的做法直接妨礙了教導(dǎo)的均衡發(fā)展，制約著教導(dǎo)公平理想的實現(xiàn)。

（三）寄宿制學(xué)校的建造與治理困難重重。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)動，使教導(dǎo)資源得到整合，辦學(xué)規(guī)模有所擴大，但同時也因?qū)W生上學(xué)路途距離的增加，給學(xué)生帶來了許多不便。寄宿制學(xué)校的建造一定程度上解決了學(xué)生上學(xué)遠和家人無暇照顧的困難。寄宿制學(xué)校的發(fā)展在現(xiàn)實情況下有以下積極意義：減少了學(xué)生的輟學(xué)、流失率，有利于對學(xué)生進行系統(tǒng)教導(dǎo)，提高了學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量和綜合素質(zhì)，培養(yǎng)了學(xué)生獨立自主能力。但是，農(nóng)村寄宿學(xué)校的建造與治理也面臨許多困難。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中原地區(qū)農(nóng)村寄宿制小學(xué)很少，初中基本上實行寄宿制。從目前實行寄宿制的學(xué)校看，面臨的主要困難有：