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(一)“公平規(guī)劃”

1992年春，美國發(fā)生了兩大城市新聞。

其一是3月底芝加哥市在維修橋梁時，施工單位誤將橋樁打人地下排水系統(tǒng)，引起河水倒灌入城，市中心大部分重要建筑物中安放供電設(shè)備的地下室淹水，不得不停電封閉，上百萬人從高樓中撤出，市中心停止運營數(shù)天，損失達10億美元。第二次是4月29日，洛杉磯白人警察毆打違章駕駛的黑人，引發(fā)騷亂，市中心的“韓國城”及一些商業(yè)區(qū)被搶燒一空，經(jīng)聯(lián)邦政府出動軍隊才得平定，損失數(shù)十億美元。在美國第三大城市芝加哥發(fā)生的是“天災(zāi)”，暴露了長期只講利用，忽視維修的美國大城市基礎(chǔ)設(shè)施的老化間題。第二大城市洛杉磯的“人禍”更為復(fù)雜，而下層市民對城市貧富兩極化的不滿則是根本原因。這兩場災(zāi)難，終于引起國會及政府對城市間題的重視，通過了“城市援助法案”，撥巨款補助受害城市。

正是由于城市災(zāi)害的發(fā)生及城市援助法案的通過，“公平規(guī)劃”(EqnityPlalining)才應(yīng)運而生，成為當(dāng)前美國規(guī)劃界的熱門話題，甚至不少規(guī)劃院系在醞釀開設(shè)有關(guān)課程。公平規(guī)劃的中心是如何正確評價城市問題，以求公平地利用城市法案提供的城市復(fù)興資金，為下層市民提供援助。然而，如何實現(xiàn)“公平規(guī)劃”迄今尚無定議。

其實，規(guī)劃的公平性歷來是規(guī)劃理論的中心問題之一。在市場經(jīng)濟下，市場力被認為是調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動以至社會活動的主要因素。那么，規(guī)劃有何作用?規(guī)劃師的主要職責(zé)何在?諸家爭鳴，眾說紛紜。被當(dāng)代規(guī)劃理論泰斗卡斯泰爾(M.Castelis)譽為“20年來最優(yōu)秀的規(guī)劃理論著作”的《在公共領(lǐng)域中的規(guī)劃》(Phnning仇thePublicDomain，作者JohnFriedmann為洛杉磯加大教授)對以上問題有詳盡的討論。長期以來，規(guī)劃被認為是一門技術(shù)，如同一切技術(shù)一樣，，規(guī)劃的社會功能是提供解決問題的手段。

由于在評價“手段”時，著重點往往在其解決間題的效率，故效率也成為評價規(guī)劃優(yōu)劣的標準.與此對應(yīng)，作為技術(shù)人員的規(guī)劃師，其職責(zé)是為決策者提供可選用的方案，即解決問題的各種方法。規(guī)劃師的這種社會角色，決定了規(guī)劃師必須尋求決策者的支持，以便“向權(quán)力講授真理”(wildasky，1979)。這種觀點在60年代末遭到挑戰(zhàn)。反對者認為，如果規(guī)劃師只為決策者服務(wù)，那么誰來保護非決策者

的利益?雖然在理論上決策者可代表全部公眾利益，但在西方市場經(jīng)濟中，各利益集團的影響遠大于一般公眾，所以決策者往往是大利益集團的代言人，而非公眾的代言人。60年代民權(quán)運動中成長的一代規(guī)劃師以公眾代言人為己任，由此產(chǎn)生公眾參與、辯護規(guī)劃等一系列新的規(guī)劃內(nèi)容.在這些規(guī)劃師看來，規(guī)劃不僅是一門技術(shù)科學(xué)，更是一門社會科學(xué)。規(guī)劃師不僅是技術(shù)人員，更應(yīng)是社會工作人員。如果說技術(shù)科學(xué)慣于以效率作評價，社會科學(xué)則更多以公平作評價。

時至今天，美國規(guī)劃師討論的中心問題之一仍是:規(guī)劃師對社會的主要貢獻是什么?由于60%的規(guī)劃師在政府機構(gòu)工作，因此他們在工作中往往面對某種“良心上的困惑”。一方面，他們越來越看到社會不公平帶來的城市問題，因此希望社會變革(socialChans“)，以根本解決城市問題。另一方面，由于社會變革過于激進，目前看不到實現(xiàn)的可能，大多數(shù)規(guī)劃師只能做些社會改良(Soc誡Reform)的工作，在現(xiàn)實條件下盡可能為公眾利益做些實事，更注意“社會公平”的間題。但做這類工作的同時，他們又不無困惑地感到這種改良只會幫助延長現(xiàn)有體制的壽命，而變革這個體制才是他們的真正愿望。

他們之所以忽略物質(zhì)性規(guī)劃(Physicalp如ning)，不一定是輕視物質(zhì)性規(guī)劃的作用，而是因為在現(xiàn)有體制中，大多數(shù)物質(zhì)規(guī)劃只是為既得利益集團作錦上添花，而非為最需要幫助的下層市民雪中送炭。若將有限的城建資金用在美化城市的項目上，則低收入住宅，衰落區(qū)復(fù)興等出于“公平”考慮的項目將更為減少。

(二)市場經(jīng)濟下的規(guī)劃工作及其社會功能

在Friedmarm看來，西方市場經(jīng)濟下的規(guī)劃工作應(yīng)包括以下內(nèi)容。

1、經(jīng)濟規(guī)劃(全國性、全省及地方性):包括投資規(guī)劃(以促進經(jīng)濟增長)、就業(yè)規(guī)劃、貨幣政策規(guī)劃、貿(mào)易規(guī)劃、收入分配規(guī)劃、戰(zhàn)略性物資規(guī)劃(如能源)，及各部門規(guī)劃(農(nóng)業(yè)、交通規(guī)劃等)。

2、社會規(guī)劃(全國性、全省及地方性):包括保護市場經(jīng)濟下受害者的規(guī)劃(如失業(yè)保險、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)規(guī)劃等)、社會福利規(guī)劃及各專項規(guī)劃(住房、保健、教育、老年人及幼托規(guī)劃等)。

3、環(huán)境規(guī)劃(全國性、全省及地方性):包括防污染規(guī)劃、公共土地管理規(guī)劃、水資源管理規(guī)劃、資源節(jié)約規(guī)劃、野生生物保護規(guī)劃、稀有環(huán)境保護規(guī)劃、能源規(guī)劃。

4、城市規(guī)劃(地方性):包括用地規(guī)劃(區(qū)劃法、公共設(shè)施布局)、地方性交通規(guī)劃(道路、公交)、對外交通規(guī)劃、城市再開發(fā)規(guī)劃、城市設(shè)計、歷史地區(qū)保護規(guī)劃及社區(qū)規(guī)劃。

5.區(qū)域規(guī)劃(全國性、各省):包括自然資源規(guī)劃(灌溉系統(tǒng)、水力資源、主要河流流域規(guī)劃)、區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃(以解決區(qū)域發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題)、人口遷移及安置規(guī)劃(包括自發(fā)流動及被動搬遷)、大工業(yè)遷址規(guī)劃、區(qū)域交通規(guī)劃及農(nóng)業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

6.國民安全規(guī)劃。

綜觀以上各項規(guī)劃，可發(fā)現(xiàn)它們的共同特點:其基本工作內(nèi)容仍是“公共事務(wù)”，其主要服務(wù)對象仍是“公眾”。因此，市場經(jīng)濟下規(guī)劃的社會功能是:

1、指導(dǎo)經(jīng)濟穩(wěn)定成長，為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

2、提供各種公共服務(wù)，尤其在私人投資無意經(jīng)營的領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)，如公交、公路、大型水電站等。

3、提供公共補貼，以資助某些有利全體公民的項目(如工業(yè)搬遷、農(nóng)田占用補貼)。

4、保護公共利益，協(xié)調(diào)利益沖突，防止因追求利潤的市場力過于膨脹而影響公共或其他個人的利益(如制訂用地規(guī)劃、區(qū)劃法、防污染法、野生生物保護法等)。

5、調(diào)節(jié)社會分配，為市場經(jīng)濟受害者提供補貼，以減少兩極分化。

不論這些功能有多少可以實現(xiàn)，其基本出發(fā)點顯然在于對“公平”的考慮，而不是對“效率”的考慮。其原因是“市場”這只無形的手雖能促進效率的提高，卻無法提供公平的分配。

一般認為，“公平”和“效率”是兩個同樣重要，卻又難以兼得的目標。追求“公平”，往往影響效率，反之亦然。西方市場經(jīng)濟下規(guī)劃對公平的側(cè)重，我認為是由于市場經(jīng)濟根本出于鼓勵竟?fàn)?，以提高效率，故自身已有高效率的?yōu)點，而“公平”正是其弱處，故市場經(jīng)濟即使為了自身的存在，也需有注重“公平”的規(guī)劃來作平衡。相反，計劃經(jīng)濟的特點是把分散創(chuàng)造出來的社會財富集中，再在某些原則(主要是“公平”或“均富，’)下重行分配，故自身已有公平的優(yōu)點，不足之處則是大鍋飯帶來的低效率，因此歷來計劃經(jīng)濟下的規(guī)劃工作更強調(diào)“效率”，所提出的“城市的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益”均基于“低投人高產(chǎn)出”的效率目標。這被認為是“合理化”，或合乎理性的。社會生活中有兩種合理化。

一是力求以最小代價獲得最大利益的合理化，以“效率”為目標，可命之為“市場性合理化”。二是以最大多數(shù)人獲得最大利益的合理化，以“公平”為目標，可命之為“社會性合理化”。兩種合理化的共同點是都迫求最大得益，不同點是如何分配這種得益。在市場性合理化看來，利益集團當(dāng)仁不讓地要享有得益，對社會性合理化來說，公眾分享得益才是目標。由此可見，在市場經(jīng)濟下，規(guī)劃工作應(yīng)更注意社會性合理化，規(guī)劃師在職業(yè)道德上應(yīng)更注意維護全體公眾的利益。

(三)社會主義市場經(jīng)濟下的規(guī)劃工作如果運行正確，社會主義市場經(jīng)濟應(yīng)該能保持計劃和市場兩方面的優(yōu)點，規(guī)劃工作將能發(fā)揮更大作用。但由于這種體制的建立和成熟尚待時日，鑒于西方市場經(jīng)濟的經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國引入市場經(jīng)濟后的規(guī)劃工作有以下推論:

1、引人市場機制后，規(guī)劃工作中的經(jīng)濟因素的影響會急劇上升，可以說全部規(guī)劃工作都會直接或間接地受經(jīng)濟效益的牽制。從正面看，規(guī)劃將有更多資金渠道來落實。另一方面，自發(fā)的市場規(guī)律將更多影響從用地布局到城市設(shè)計這一系列物質(zhì)規(guī)劃的成果。在用地布局上，利益集團(如三資企業(yè))的發(fā)言權(quán)會上升。在城市設(shè)計或詳細規(guī)劃中，不僅為了美化環(huán)境或保持特色，其他經(jīng)濟考慮如吸引顧客、增加店面、增加營業(yè)額等都是重要目標。

2、正因為經(jīng)濟或“物”的因素不可避免地會上升，規(guī)劃工作應(yīng)從重視“效率”轉(zhuǎn)向重視“公平”，即保證全體公眾的長遠利益。規(guī)劃師要防止見物不見人，應(yīng)化更多功夫在研究人的活動上，因為正是人的活動，包括經(jīng)濟活動和社會活動，才造成物質(zhì)環(huán)境的變化。這里的“人”應(yīng)包括全體市民的活動，不只是特定利益集團的活動。例如，對于大型項目，一定要有“項目影響評價研究”，討論該項建設(shè)對城市用地、交通、就業(yè)、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、游憩等各方面的影響。

3、引入市場經(jīng)濟后，經(jīng)濟活力增強，建設(shè)活動也會增加，規(guī)劃工作應(yīng)力求保持對城市發(fā)展的控制。二次世界大戰(zhàn)后西方城市的經(jīng)濟表明，越是城市大變動時期，越是需要城市規(guī)劃作協(xié)調(diào)?？梢哉f，規(guī)劃就是對變化的管理。決策過程應(yīng)廣泛反映出各方意見，但決策大權(quán)應(yīng)保持在規(guī)劃部門手里。各種法規(guī)(如執(zhí)照法、區(qū)劃法、仲裁法等)是保證規(guī)劃部門管理城市發(fā)展的依據(jù)。

4、城市規(guī)劃的實踐證明，公眾利益只有通過公眾參與才能保證。決策者+規(guī)劃師不等于公眾，無法代表全部公眾的意見。規(guī)劃師要代表公眾的利益，只有“從群眾中來，到群眾中去”，讓群眾認可規(guī)劃師對他們利益的代表性。

5、計劃經(jīng)濟下的規(guī)劃主要是調(diào)節(jié)各公有部門間的利益(公對公)。引入市場經(jīng)濟后，由于各種經(jīng)濟成分在市場中的利益不一定相同，“公”“私”間的利益沖突將會出現(xiàn)。協(xié)調(diào)“公”“私”(包括外資企業(yè))間的利益將會成為規(guī)劃工作的內(nèi)容之一，“公平”作為規(guī)劃原則的重要性將會突現(xiàn)。規(guī)劃師應(yīng)既不歧’視，也不偏袒任何一方，以保證公眾或弱小利益集團的正當(dāng)利益不被犧牲，而公平的基礎(chǔ)是法規(guī)。

6、社會主義市場經(jīng)濟是新事物，要重視新條件下的規(guī)劃理論建設(shè)。世界上有過市場經(jīng)濟下的規(guī)劃理論，也有計劃經(jīng)濟下的規(guī)劃理論，但缺乏“社會主義市場經(jīng)濟下”的規(guī)劃理論。實踐工作往往使人注意個別問題的解法，理論才能使人反思諸如“做了些什么?為誰做?”這樣的問題，從而在更深、更高層次上提出解決辦法。

7、經(jīng)濟條件的改善將會有利于規(guī)劃方法的現(xiàn)代化。但是現(xiàn)代的方法論(如系統(tǒng)論)及新技術(shù)(如計算機和遙感)只能提高“效率”，無法取代對“公平”這一目標的追求。有了好的方法不等于有了好的目標。目標，或價值，是倫理學(xué)和哲學(xué)問題，方法論無法替代倫理學(xué)和哲學(xué)。

8、市場經(jīng)濟的引入要求規(guī)劃師職業(yè)訓(xùn)練的改變。經(jīng)濟影響的上升，使規(guī)劃工作中“軟件”(立法程序、法規(guī)、經(jīng)濟分析、政策分析)的成分增加。在工作方法上，聽證、協(xié)商、讓步也許會更常見。兼顧各方利益意味著學(xué)會讓步，而只有兼顧各方利益才能達成協(xié)議，解決問題。

9、不但要勤于學(xué)習(xí)，而且要善于學(xué)習(xí)。開放后引入的新信息開擴了我們的眼界，但由于信息的片斷性及長期形成的思想框框，信息可能被錯誤解釋或錯誤理解。比如美國的現(xiàn)狀是窮人在城區(qū)，富人在郊區(qū)，不能用簡單的“城鄉(xiāng)對立”的教條來套用。同樣，新信息的提供者也不應(yīng)用片斷的信息來支持自己的論點。一個更為復(fù)雜的世界，要我們用更為全面的眼光去觀察。