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摘要：從經(jīng)濟學原理的角度對農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼進行了理論與政策分析。研究表明,在目標價格政策下,農(nóng)產(chǎn)品市場是出清的;受制于市場交易量測度和目標價格水平設(shè)定,目標價格政策在現(xiàn)實環(huán)境中的具體實施面臨著較大困難;目標價格政策與農(nóng)業(yè)投入品補貼能夠結(jié)合起來使用;目標價格政策將逐漸被脫鉤收入補貼所取代。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品;目標價格;生產(chǎn)者收入補貼;政策成本;市場化

一、問題的提出

目標價格補貼政策是我國農(nóng)業(yè)補貼支持政策體系改革的重要內(nèi)容,也是農(nóng)產(chǎn)品價格政策調(diào)整的一個方向。20世紀70—90年代,為解決由價格支持政策造成的價格扭曲、農(nóng)產(chǎn)品過剩、庫存增加等問題,美國、歐盟和日本等發(fā)達國家都相繼采用過目標價格政策。近年來,我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲壓力逐漸加重,國內(nèi)外價格倒掛現(xiàn)象突出,2014年國家啟動了東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點,2017年中央一號文件進一步提出要“調(diào)整完善新疆棉花目標價格政策,改進補貼方式,調(diào)整大豆目標價格政策”。因此,研究目標價格補貼政策原理,把握合理的政策取向很有必要。目前,國內(nèi)學者大多是從實證的角度對目標價格補貼政策進行研究的,相關(guān)工作主要集中在兩個方面。一方面是對目標價格政策實施效果的評估。張晶和王克[1]以大豆目標價格為例分析了政策的實施效果,結(jié)果表明我國農(nóng)產(chǎn)品目標價格改革基本實現(xiàn)了預(yù)期目標;黃季焜等[2]通過對新疆棉花目標價格改革試點實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn),棉花目標價格政策的財政成本和風險巨大,執(zhí)行成本高昂,容易滋生腐敗現(xiàn)象。另一方面是對目標價格政策實施國際經(jīng)驗的探索。齊皓天等[3]對美國農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼政策的演化路徑進行了梳理,指出目標價格政策的有效實施需要一系列配套措施保障和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐;田聰穎和肖海峰[4]在比較分析美國、日本、韓國農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼政策的基礎(chǔ)上,提出了我國目標價格政策實施的經(jīng)驗借鑒?，F(xiàn)有研究對明確我國目標價格補貼試點的成效,認識政策執(zhí)行過程中的困難,了解發(fā)達國家目標價格政策主要做法具有積極作用,基于經(jīng)濟學原理視角對目標價格政策的研究較為少見。鑒于此,本文從基本原理和政策應(yīng)用兩個層面,剖析目標價格政策的要素,探究目標價格政策實施的制約因素及其與其他農(nóng)業(yè)支持政策的關(guān)系,旨在為完善我國農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼政策提供理論依據(jù)。

二、農(nóng)產(chǎn)品目標價格政策的經(jīng)濟學分析

目標價格補貼政策是指政府事先設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品的目標價格水平,當市場價格高于目標價格時,政府不對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者給予補貼;當市場價格低于目標價格,政府根據(jù)價格差對生產(chǎn)者進行補貼。本文基于市場局部均衡分析,運用供求曲線圖說明目標價格政策的經(jīng)濟原理,剖析政策關(guān)鍵點,歸納出它與支持價格政策的主要不同。

(一)目標價格政策分析的局部均衡模型圖1是一個局部均衡模型,顯示了目標價格政策對農(nóng)產(chǎn)品市場、政府、生產(chǎn)者和消費者的影響。S為產(chǎn)品供給曲線,D為需求曲線,政府設(shè)定的目標價格水平為PO,高于市場均衡價格?？梢钥吹?在目標價格政策下,農(nóng)產(chǎn)品市場處于出清狀態(tài),市場出清點為E,市場出清的價格和供需量分別為PE和QE;政府對生產(chǎn)者的收益補貼為(PO-PE)×QE,其中(PO-PE)為單位農(nóng)產(chǎn)品獲得的補貼額;生產(chǎn)者收益增加到PO×QE,由消費者支出和政府補貼兩部分組成;消費者支出為PE×QE,消費者剩余沒有受到目標價格政策的影響。

(二)目標價格政策的要素目標價格補貼總額是目標價格與市場價格的差額和農(nóng)產(chǎn)品交易數(shù)量的乘積。本文認為,目標價格政策有3個要素,即市場交易數(shù)量、目標價格水平和市場交易價格,它們既影響著補貼政策成本,又影響著生產(chǎn)者利益。下面分別對這三個政策要素進行解析。1.市場交易數(shù)量。農(nóng)產(chǎn)品市場交易數(shù)量是目標價格補貼資金發(fā)放的重要依據(jù)。目標價格政策的補貼對象是每一位農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者,補貼資金的發(fā)放需要對各個生產(chǎn)者交易的產(chǎn)品數(shù)量進行核查,由此產(chǎn)生的核查費用就成為了目標價格政策成本的一部分。生產(chǎn)者人數(shù)的多少在一定程度上決定了交易量核查的難易程度及核查成本。一般來說,生產(chǎn)者數(shù)量越少,市場交易量越容易被核實,生產(chǎn)者數(shù)量越多,統(tǒng)計產(chǎn)品的交易量越困難,從而帶來較高的核查成本。2.目標價格水平。目標價格水平是政策性調(diào)控變量,由政府在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)前制定并公布,目標價格政策通過目標價格水平的高低引導生產(chǎn)者的生產(chǎn)決策行為。目標價格水平的設(shè)定需要平衡生產(chǎn)者利益和政府財政負擔之間的矛盾,隨著目標價格水平的逐漸增大,生產(chǎn)者的基本收益得到保障,但政府的財政補貼支出也隨之加大。3.市場交易價格。市場交易價格由政府按照一定的監(jiān)測方法采集和確定。采集核定的交易價格在不同地域范圍不一樣,例如,2014年國家發(fā)展與改革委員會監(jiān)測的黑龍江省、吉林省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的大豆市場價格分別為每噸4190元、4318元、4727元和4244元,比目標價格水平分別低610元、482元、73元、556元,就生產(chǎn)者獲得的單位補貼額而言,遼寧省與黑龍江省相差537元。市場交易價格是影響生產(chǎn)者獲得補貼額多少的重要因素,采集的交易價格應(yīng)該盡可能地真實反映生產(chǎn)者的實際銷售價格。

(三)目標價格政策與支持價格政策的比較支持價格政策是指政府對農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定一個支持價格,當市場均衡價格低于支持價格時,政府按照支持價格收購過剩的農(nóng)產(chǎn)品,以使產(chǎn)品價格維持在支持價格水平上;與之不同的是,目標價格政策不對產(chǎn)品數(shù)量進行干預(yù),依據(jù)價格差與市場交易量對生產(chǎn)者給予補貼。這里,從對市場價格的干預(yù)程度、對農(nóng)產(chǎn)品供給量的影響及對生產(chǎn)者收入的補貼效率三個方面,進一步比較分析二者的不同。圖2中,產(chǎn)品供給和需求在E點達到均衡,均衡價格為PE,均衡數(shù)量為QE,PO為政府干預(yù)價格,它高于市場均衡價格水平。1.支持價格政策對市場價格的扭曲作用大。在支持價格政策下,市場供給量由QE擴大到Q1,市場需求量由QE減少到Q2,消費者成為價格接受者,支持價格PO成為影響農(nóng)產(chǎn)品市場價格的主要因素。我國從2008年開始連續(xù)6年7次提高糧食最低收購價格,糧食市場價格隨之出現(xiàn)的“只漲不跌”的趨勢充分體現(xiàn)了支持價格政策對市場價格的扭曲;在目標價格政策下,市場交易價格PE由農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系決定。隨著我國目標價格政策的實施,東北三省和內(nèi)蒙古大豆價格明顯下降,國內(nèi)收購價格與進口大豆到岸價的價差大幅縮小[1],這表明目標價格補貼政策沒有對市場價格的自發(fā)形成產(chǎn)生直接影響,扭曲作用小。2.支持價格政策能夠顯著增加農(nóng)產(chǎn)品供給量。當實施支持價格政策時,政府按照支持價格PO直接入市收購農(nóng)產(chǎn)品,在支持價格PO的刺激下,產(chǎn)品供給量由QE增加到Q1;目標價格政策主要是依據(jù)市場交易量QE對生產(chǎn)者給予目標價格與市場價格之間的價差補貼,它對產(chǎn)品的供給量沒有明顯的刺激作用。我國自實行最低收購價政策以來,稻谷、小麥的播種面積和產(chǎn)量不斷提高,而目標價格政策實施后,棉花的播種面積和產(chǎn)量并未出現(xiàn)大幅增長,這說明支持價格政策能夠獲得更大的農(nóng)產(chǎn)品供給量。3.目標價格政策對生產(chǎn)者收入的補貼效率高。在支持價格政策下,政府除需支付剩余農(nóng)產(chǎn)品的收購費用PO×(Q1-Q2),還要支付(Q1-Q2)這部分產(chǎn)品的儲存保管、順價銷售等費用,而目標價格政策不需要付出財政成本來處理過剩農(nóng)產(chǎn)品。據(jù)OECD測算,支持價格政策每補貼1美元,農(nóng)民只能得到0.25美元,收入支持的效率僅有25%[5],與支持價格政策相比,目標價格政策對生產(chǎn)者收入的補貼環(huán)節(jié)少,補貼效率高。

三、農(nóng)產(chǎn)品目標價格政策的三個關(guān)鍵問題

目標價格政策實施是實現(xiàn)政策目標的必要環(huán)節(jié),也是檢驗?zāi)繕藘r格政策優(yōu)劣、調(diào)整政策的重要依據(jù)。這里,在政策應(yīng)用層面進一步分析目標價格政策的特點,具體關(guān)注目標價格政策在實施環(huán)境中的3個關(guān)鍵問題。首先,從政策本身出發(fā)分析目標價格政策實施的約束條件;其次,運用比較靜態(tài)分析探討目標價格政策與農(nóng)業(yè)投入品補貼政策的相容關(guān)系;最后,基于國際經(jīng)驗論證目標價格政策在農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展中的過渡性特征。

(一)目標價格政策實施的兩個制約因素就政策本身而言,合理的目標價格水平,準確的市場交易量和交易價格是目標價格政策順利實施的前提。然而,目標價格水平的合理制定要同時兼顧生產(chǎn)者利益和政府財政負擔,市場交易量的測度會引發(fā)政策成本問題,這些很容易導致目標價格政策在實施過程中偏離政策目標。因此,本文認為,市場交易量的核查和目標價格水平的設(shè)定是制約目標價格政策有效實施的兩個因素。1.市場交易量的核查。市場交易量的核查是目標價格政策實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是目標價格政策成本的重要組成部分。核查市場交易量實質(zhì)上是對各個生產(chǎn)者的產(chǎn)品供給數(shù)量進行測度,在生產(chǎn)者數(shù)量眾多的條件下,甄別和確定市場交易量的工作量巨大,實施成本高昂。以我國為例,我國農(nóng)業(yè)以小規(guī)模的家庭經(jīng)營為主,目前仍有1.9億農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,要對這些數(shù)目龐大的小農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品交售活動進行監(jiān)督核查是相當艱難的工作,核查過程中大量人力、物力的投入必然會增加政策實施成本。生產(chǎn)者人數(shù)多,市場交易量核定困難,在目標價格政策的實際執(zhí)行中,政府會把目標價格補貼依據(jù)調(diào)整為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量或種植面積,如此,目標價格將完全替代市場價格信號在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的決策作用,市場機制被扭曲,背離了目標價格政策的初衷。2.目標價格水平的設(shè)定。目標價格政策是生產(chǎn)者收入補貼政策,設(shè)定的目標價格水平首先要能夠補償生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本,例如我國目標價格水平的確定方法為“生產(chǎn)成本+基本收益”。值得提出的是,隨著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的上升,為保護生產(chǎn)者利益,目標價格水平將不斷提高,在市場價格偏低的年份,政府財政支出的負擔會加重。目標價格水平的設(shè)定還會受到政府財政支付能力的影響,實踐中,政府往往根據(jù)財政預(yù)算目標來設(shè)置目標價格水平。這種設(shè)置方法可能使目標價格政策起不到保障生產(chǎn)者收益的作用,導致政策效果大打折扣。

(二)目標價格政策與投入品補貼政策的相容性投入品補貼是生產(chǎn)性支持政策,目標價格政策與其配合使用能夠提高補貼政策效率。二者的相容性如圖3所示,農(nóng)產(chǎn)品供給與需求在E1點達到均衡,均衡數(shù)量為Q1。投入品補貼政策使生產(chǎn)成本降低,供給曲線右移至S2,新的市場均衡點為E2,農(nóng)產(chǎn)品供給量由Q1增大到Q2;政府設(shè)定的目標價格水平為PO,政府對生產(chǎn)者的收入補貼為(PO-P2)×Q2,生產(chǎn)者收益增加到PO×Q2。目標價格政策在增加生產(chǎn)者收入方面與投入品補貼對農(nóng)產(chǎn)品供給量的作用方向是一致的,因此,這兩個政策是相容的。圖3目標價格政策與投入品補貼的相容性

(三)目標價格補貼是過渡性農(nóng)業(yè)支持政策縱觀農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展過程,農(nóng)業(yè)支持政策的演化方向是由價格支持政策轉(zhuǎn)向直接收入補貼,目標價格政策是引導農(nóng)業(yè)支持政策向直接收入補貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施。事實上,美國、歐盟、日本等發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)政策市場化改革初期都使用過目標價格政策,但近年來這些國家逐漸將農(nóng)業(yè)支持政策的重點轉(zhuǎn)向與價格脫鉤的直接收入補貼。美國是最早實施目標價格政策的國家1,本文以美國為例論證目標價格政策的過渡性特征。美國2002年農(nóng)業(yè)法案授權(quán)確立的反周期支付(Counter-CyclicalPayments)是目標價格政策的具體體現(xiàn),政府根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品目標價格與有效價格(EffectivePrice)2之差向農(nóng)場主支付補貼,有效保障了農(nóng)場主的收入水平,反周期支付成為美國2002—2008年支持農(nóng)業(yè)的主要政策工具。隨著2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》的頒布與實施,聯(lián)邦政府對生產(chǎn)者支持政策的重心轉(zhuǎn)向農(nóng)作物保險和農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助,這些補貼政策與農(nóng)產(chǎn)品當期市場價格脫鉤,更加注重生產(chǎn)者經(jīng)營風險管理和收入保障。從美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)3支出結(jié)構(gòu)的變化看,近年來聯(lián)邦政府用于反周期補貼的預(yù)算支出不斷下降,農(nóng)作物保險和農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助的預(yù)算支出則大幅增長,2014—2023年美國新農(nóng)業(yè)法案對農(nóng)作物保險的年均預(yù)算為90億美元,遠高于價格損失保障(PriceLssCooverage)4年均13億美元的預(yù)算支出水平(圖4)。伴隨農(nóng)業(yè)政策目標的轉(zhuǎn)變和WTO削減扭曲性國內(nèi)支持的要求,建立以市場為導向的農(nóng)業(yè)補貼政策體系,盡可能地減少對農(nóng)產(chǎn)品市場的干預(yù)和扭曲是當今國際農(nóng)業(yè)補貼政策改革的基本取向[7]。受市場交易量核查和目標價格水平設(shè)定的制約,目標價格政策在實施環(huán)境中的具體執(zhí)行極易導致補貼政策績效與政策目標發(fā)生矛盾和偏差。同時,目標價格政策與市場價格掛鉤,屬于對生產(chǎn)和貿(mào)易有扭曲作用的“黃箱”補貼,是今后WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則進一步約束的農(nóng)業(yè)支持政策。長期來看,目標價格政策被以脫鉤為主的直接收入補貼所替代是必然。

四、結(jié)論與政策建議

第一,借助市場局部均衡模型,作者從政策原理和政策應(yīng)用兩個層面剖析了農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼的政策要素及其在實施環(huán)境中的關(guān)鍵問題,為目標價格政策的研究提供了一個新的視角。結(jié)果表明,在目標價格政策下,農(nóng)產(chǎn)品市場是出清的,目標價格補貼政策目標的實現(xiàn)需要合理的目標價格水平、真實準確的市場交易數(shù)量和交易價格,這意味著目標價格政策在現(xiàn)實環(huán)境中的具體實施將面對較大困難和挑戰(zhàn)。第二,市場交易量的測度是形成目標價格政策成本的主要方面,在生產(chǎn)者人數(shù)較多的情況下,統(tǒng)計各生產(chǎn)者實際交售量所帶來的測度成本不容小視。這為當前我國目標價格政策實施所處的困境提供了一個合理的解釋,即我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者數(shù)量多,檢查、核定每個生產(chǎn)者產(chǎn)品供給量的成本是比較高的,從而加劇了目標價格政策實施的艱巨性。第三,目標價格政策對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的激勵作用有限,是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的有效措施,它與投入品補貼政策增大農(nóng)產(chǎn)品供給量的方向具有一致性,二者能夠結(jié)合起來使用。第四,目標價格政策是農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展過程中出現(xiàn)的一個過渡性措施,長期來看,目標價格政策將逐漸被市場化導向的脫鉤收入補貼所替代。目標價格政策符合當前我國農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整的方向,我國一方面要充分利用目標價格政策,建立權(quán)威、公開、完備的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,為政策實施提供詳實準確的數(shù)據(jù),降低政策成本;另一方面要繼續(xù)堅持市場化取向,積極探索與價格脫鉤的生產(chǎn)者收入補貼和農(nóng)業(yè)風險管理政策,減少政府干預(yù),充分發(fā)揮市場機制配置農(nóng)業(yè)資源的基礎(chǔ)性作用。

參考文獻：

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作者：張然 田志宏 單位：中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院