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黨的十六大報告在論述加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督時，明確提出要"發(fā)揮司法機關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用"，這是黨的十六大從深化政治體制改革、強化對權(quán)力制約和監(jiān)督的高度，賦予審計機關(guān)的重要職責，對審計工作提出了新的要求。因此，按照"三個代表"重要思想的要求，如何加強審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督，今年我們就這一問題進行了調(diào)研，現(xiàn)就調(diào)研的情況報告如下。

一、當前影響審計對權(quán)力制約和監(jiān)督作用發(fā)揮的主要問題及原因

多年來，審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督發(fā)揮了十分顯著的功效，不僅為我國改革開放的順利進行起到了保駕護航的作用，而且也為審計事業(yè)自身贏得了社會廣泛的尊重，確立了重要的地位。但是，在當前新的形勢下，審計對權(quán)力制約和監(jiān)督作用在現(xiàn)有基礎(chǔ)上還有待進一步發(fā)揮，究其原因主要有：

（一）雙重管理體制的局限

現(xiàn)行的審計雙重管理體制，在一定程度上使審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督難以保持超然的獨立性，影響了審計對權(quán)力制約和監(jiān)督作用的發(fā)揮，抑制了審計監(jiān)督這把利劍的鋒芒。我國《憲法》規(guī)定，審計機關(guān)作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領(lǐng)導，業(yè)務(wù)上受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導。各級審計機關(guān)領(lǐng)導均由地方政府任免、審計經(jīng)費由地方財政保障，審計其實相當于地方政府的一個內(nèi)審部門，如此尷尬的處境怎能有效地制約和監(jiān)督地方政府部門和領(lǐng)導干部的權(quán)力？而權(quán)力運行過程中發(fā)生的各種經(jīng)濟腐敗行為，又往往與地方經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，當審計涉及有關(guān)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中又難以避免有關(guān)政府部門及行政首長的影響和干擾，審計機關(guān)很難站在國家利益的高度，對權(quán)力腐敗問題依法獨立進行監(jiān)督和查處。

（二）依法審計環(huán)境的缺失

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟進程的加快與深入，我國法制建設(shè)取得了很大成就，但仍存在著許多缺陷和不足，影響了審計對權(quán)力制約和監(jiān)督作用的發(fā)揮。同時，還有一些被審計的權(quán)力部門，既是大量政策法規(guī)的制定者，又是執(zhí)行者和解釋者，難以體現(xiàn)審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的權(quán)威性與嚴肅性。有時甚至對同一個問題，存在著法規(guī)政策之間互相矛盾和抵觸，使審計人員在查處評判時感到無所適從，給審計對權(quán)力的監(jiān)督造成了極大的困境。面對被審計單位由于執(zhí)行領(lǐng)導權(quán)力的行政指令所產(chǎn)生的違法違紀問題，審計監(jiān)督缺乏評判依據(jù)與衡量準繩。我國的法制建設(shè)又是一個不斷健全與完善的過程，這一過程帶來的是法律法規(guī)規(guī)定的不斷變化。審計對權(quán)力監(jiān)督的覆蓋跨度大，且目前很多審計事項屬事后監(jiān)督，往往查實了以前年度發(fā)生的違紀違規(guī)問題，新出臺的政策法規(guī)可能又未予明確；而以前不作為問題的事項，新的法律規(guī)章可能恰恰認定屬于違紀違規(guī)的。這就容易造成審計與被審計雙方各執(zhí)一詞，影響審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的嚴肅性與客觀性。此外，在對權(quán)力的審計監(jiān)督中，遇到的問題形形色色，目前仍無完善的法律條文來評判，對行使權(quán)力應負的經(jīng)濟責任也無法作出規(guī)范的審計評價。這無疑增加了依法審計工作的難度，隱含著極大的審計風險，影響了審計對權(quán)力制約和監(jiān)督作用的充分有效發(fā)揮。

（三）技術(shù)方法手段的制約

由于審計對權(quán)力制約和監(jiān)督涉及面廣、政策性強，盡管審計機關(guān)經(jīng)過多年實踐也積累了豐富的經(jīng)驗，但審計方法仍然相對單一，審計技術(shù)手段相對滯后。面對眾多復雜的審計對象，尤其是財務(wù)管理松懈、會計資料虛假比較普遍的現(xiàn)狀，以及會計電算化、經(jīng)濟犯罪智能化的趨勢，仍以手工查賬為主、依靠內(nèi)控制度測評、核對、盤點、函證等手段方法實施審計，其監(jiān)督力度難免要打折扣。盡管審計方法手段也在實踐中不斷得以突破創(chuàng)新，如采用審計查證與領(lǐng)導干部述職、與調(diào)查座談、與爭取有關(guān)部門支持配合等等相結(jié)合，但就現(xiàn)狀而言，審計權(quán)限方法與手段仍然缺乏剛性。對于受領(lǐng)導權(quán)力指使，在會計資料中未能反映的"天知地知、你知我知"的賬外權(quán)力腐敗行為，審計監(jiān)督更顯得乏力與無策。同時，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，大部分被審計單位實現(xiàn)了電子化網(wǎng)絡(luò)化，而審計機關(guān)的計算機普及運用、軟件開發(fā)及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)均相對滯后，與被審計單位極不對稱。審計現(xiàn)代化監(jiān)督技術(shù)手段的落后，導致計算機輔助審計的價值難以體現(xiàn)，對紛繁復雜、錯綜無序的電子經(jīng)濟活動捉襟見肘。這不僅加大了審計風險，也影響了監(jiān)督深度和審計效率，削弱了審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的效果和質(zhì)量。

（四）審計力量結(jié)構(gòu)的欠缺

加強審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是一項非常重要且異常艱辛的工作。審計人員數(shù)量不足、知識結(jié)構(gòu)相對單一，與該項審計任務(wù)重、要求高、時間緊的矛盾更趨突出。審計要在權(quán)力的制約和監(jiān)督中真正發(fā)揮作用，審計人員就必須具備廣博的宏觀復合知識、較高的技能素養(yǎng)、良好的職業(yè)道德、豐富的實踐經(jīng)驗以及較強的綜合分析判斷能力。面對紛繁復雜的審計環(huán)境，要求能高屋建瓴把握全局、有理有節(jié)辯證判斷，才能圓滿完成艱巨而富有挑戰(zhàn)性的審計任務(wù)。然而，審計人員長年忙于審計項目，對各行各業(yè)法規(guī)的掌握不是很全面系統(tǒng)，加上各種財經(jīng)法規(guī)政策的修訂頻繁，知識更新速度跟不上形勢發(fā)展需要。在對權(quán)力制約和監(jiān)督過程中，如果僅憑經(jīng)驗審計，那么監(jiān)督力度就很難進一步深化，也難以走出就事論事的套路。

審計范圍涉及時間和空間。一旦發(fā)現(xiàn)問題，對領(lǐng)導干部的職責年限在時間上尚可具體追溯，但審計延伸的空間存在較大的隨意性，在審計職責權(quán)限上并無統(tǒng)一的規(guī)范，延伸幅度主要憑審計人員的敬業(yè)精神和工作責任心的高低。一些被審計對象權(quán)力覆蓋超乎預料，所在部門系統(tǒng)龐雜，下屬單位數(shù)量眾多，其經(jīng)濟形態(tài)各異，層次交錯，而受審計時間、審計人力和審計成本所限，開展全面審計進行詳查顯然是不可能的，只有采取重點抽查，而這樣卻難以審深審透對其權(quán)力職責應負的經(jīng)濟責任，無疑會影響審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的廣度與深度。

（五）審計成果運用的滯后

一方面，被審計者對審計查實的權(quán)力責任問題整改不力。社會各界對審計在權(quán)力制約和監(jiān)督中的作用，期望值普遍過高，而面對當前管理體制和行業(yè)經(jīng)濟復雜易變的狀況，審計機關(guān)限于審計人力、審計經(jīng)費和審計成本等因素制約，難以對審計對象權(quán)力的行使范圍作更廣泛深入的監(jiān)督與核查，為此很難對領(lǐng)導干部的權(quán)力業(yè)績和經(jīng)濟責任作全面評價和界定，有時提出的審計建議缺乏可操作性。還有一些審計報告，由于沒有對查出的問題進行綜合歸納和辯證分析，提出的審計建議過于籠統(tǒng)、涉及面既廣又多，缺少針對性，被審計者不知從何著手整改，因而達不到整改目的，在一定程度上影響了對審計成果的采納和運用。

二、要進一步明確審計在權(quán)力制約和監(jiān)督中的功能定位和內(nèi)容

審計機關(guān)具有制約和監(jiān)督權(quán)力的法定職責。審計監(jiān)督作為整個權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的重要一環(huán),受其職能所限，對權(quán)力的制約和監(jiān)督不可能面面俱到，這就有必要首先明確審計的功能定位。根據(jù)當前權(quán)力在某些環(huán)節(jié)仍然失控的狀況和反腐敗斗爭的客觀要求，審計機關(guān)應從專業(yè)特長、職能優(yōu)勢和客觀公正、依法獨立性等特征出發(fā)，既要對權(quán)力行使的主體進行監(jiān)督，也要對權(quán)力運行過程進行監(jiān)督，確立審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的功能定位，從根本上發(fā)揮審計預防和治理權(quán)力腐敗行為的作用。

1、制約和監(jiān)督行政權(quán)，查處利用干預市場活動謀求私利的行為

我國的市場經(jīng)濟體制當前正處于轉(zhuǎn)軌時期，存在著兩種主要的經(jīng)濟資源配置機制：一種是市場機制，一種是行政機制。我國所實行的"增量改革"或者叫"漸進轉(zhuǎn)軌"的特點在于，這兩種機制在相當長的時期中是結(jié)合在一起的。于是一些手中掌權(quán)者就利用兩軌之間的縫隙與漏洞，運用行政機構(gòu)干預經(jīng)濟活動的權(quán)力謀取自己的私利。在市場化改革還沒有到位的情況下，通過行政權(quán)力分配資源的體系和市場分配資源的體系攪在一起，使得權(quán)力腐敗變得輕而易舉。一些人想方設(shè)法進行"設(shè)租"、"造租"的活動，以種種名義加強行政權(quán)力對于經(jīng)濟活動的干預，增加行政審批的項目，以便增加"尋租"的機會，這使權(quán)力腐敗活動日益猖獗。

2、制約和監(jiān)督職務(wù)權(quán)，查處利用調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系巧取利益的行為

轉(zhuǎn)軌時期是一個所有制結(jié)構(gòu)大變動、利益關(guān)系大調(diào)整的時期。在計劃經(jīng)濟條件下，公共財產(chǎn)屬于國家所有，無須也無法對產(chǎn)權(quán)屬于任何人作出界定。改革開放以后，繼續(xù)保持產(chǎn)權(quán)界定不明晰的狀況，就有很大的問題。這是因為，市場關(guān)系意味著不同主體之間的產(chǎn)權(quán)交換關(guān)系。要建立市場經(jīng)濟，就必須改革原有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對產(chǎn)權(quán)作出明確的界定。這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整的工作多半是由各級官員所掌握。在權(quán)力的運用沒有受到嚴密監(jiān)督和約束的情況下，某些權(quán)力擁有者就千方百計利用這種不受約束的公共權(quán)力，侵奪公共財產(chǎn)，中飽私囊。

3、制約和監(jiān)督壟斷權(quán)，查處利用市場不規(guī)范交易牟取暴利的行為

西方經(jīng)濟學在考察市場交易活動的時候，首先假定面對的是一個完善的市場。在這樣的市場上，掌握著充分信息的人們進行平等的交易。而在實際的經(jīng)濟生活中，即使所有者之間平等交易的市場已經(jīng)初步建立起來，它也從來都是不完善的。市場不完善最重要的原因，是交易雙方掌握的信息不對稱。在信息不對稱的情況下，信息強勢方面能夠利用自己的信息優(yōu)勢通過損害信息劣勢方面而獲益。在我國市場上，特別是金融證券市場，一些人利用信息壟斷的特權(quán)，權(quán)力"出租"、勾結(jié)舞弊、違法買賣，以達到牟取暴利的目的，此類案件頻頻發(fā)生，觸目驚心。

在明確定位的基礎(chǔ)上，堅持貫徹"全面審計、突出重點，注意大案要案線索"的指示精神，著重在以下幾方面內(nèi)容切入，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

1、對行政審批和執(zhí)法權(quán)進行制約和監(jiān)督

當前，行政審批的事項和環(huán)節(jié)過多、范圍過廣，行政多頭分散審批，"暗箱操作"，已嚴重阻礙著市場經(jīng)濟的發(fā)展。改革行政審批制度已成為共識。從審計的角度看，行政審批權(quán)與行政性收費有著天然的聯(lián)系。握有行政審批權(quán)的部門往往會利用手中職權(quán)，巧立名目，收取各種名目繁多的費用，形成巨大的預算外資金，成就部門利益。同樣，行政執(zhí)法部門也會利用手中掌握的行政監(jiān)管、處罰等執(zhí)法權(quán)以權(quán)謀私。因此，審計要著眼于維護改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，加強對預算外資金的審計，具體應把握以下幾點：一是收費行為是否合法化，二是收費標準是否公開化，三是資金管理是否國家化，四是票據(jù)使用是否單一化。通過以上的審查，來實現(xiàn)依法治費。

2、對國有企業(yè)經(jīng)營決策權(quán)進行制約和監(jiān)督

國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱，為我國的改革、發(fā)展和穩(wěn)定做出了重大貢獻。然而，在社會轉(zhuǎn)型過程中，國有企業(yè)卻遇到了越來越大的挑戰(zhàn)。盡管黨和國家一直把國有企業(yè)作為改革攻堅的主要目標，但由于受計劃經(jīng)濟的影響太大，機制不健全、管理不完善的問題長期難以根本解決。這就給犯罪分子以可乘之機，使國有企業(yè)的權(quán)力失控現(xiàn)象日益成為一個突出問題，成為國有資產(chǎn)大量流失的一個重要原因。并且，因權(quán)力失控而導致國有企業(yè)的違法違紀案件，無論是在數(shù)量上，還是在嚴重程度上，都呈上升趨勢。

當前，審計要加強對國有企業(yè)領(lǐng)導人的權(quán)力制約和監(jiān)督，避免其權(quán)力失控，應重點把握以下幾點：借承包經(jīng)營之機，用國家資金經(jīng)營，賺錢歸個人所有，賠錢由企業(yè)承擔；利用企業(yè)資金炒股，將股息據(jù)為已有；乘企業(yè)資產(chǎn)重組、股份制改造之機，合伙私分國有資產(chǎn)或故意低價評估國有資產(chǎn)從中牟利；利用組建股份制企業(yè)或股份制改造之機，用公款為個人購買法人股，非法占有企業(yè)股份。

3、對金融資金運作權(quán)進行制約和監(jiān)督

實行市場經(jīng)濟后，銀行在國家經(jīng)濟生活中的地位越來越重要，但管理體制和管理方法滯后，監(jiān)管力度不夠，銀行系統(tǒng)違紀違法案件呈直線上升趨勢，其嚴重程度令人觸目驚心。審計加強對銀行系統(tǒng)的權(quán)力制約和監(jiān)督，應重點把握以下幾點：首先是審貸機制不健全。權(quán)力過分集中，導致貸款決策憑個人意志、人情貸款、點貸情況不斷發(fā)生，信貸審查制度流于形式，使貸款失去效益性、安全性和流動性保障。甚至置國家信貸政策于不顧，違章貸款，從中收受賄賂，導致銀行不良資產(chǎn)增加。其次是管理機制不完善。銀行經(jīng)營者利用手中職權(quán)違規(guī)經(jīng)營、違規(guī)吸儲、用銀行資金炒房地產(chǎn)，流入期貸股市交易，使部分資產(chǎn)偏離正常軌道，失去了正常監(jiān)控，形成高風險資產(chǎn)。其三是安全防范不到位。金融機構(gòu)內(nèi)部有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、查處不力，內(nèi)部控制制度薄弱，給不法分子以可乘之機，鉆政策空子，套取、詐騙銀行資金，使銀行資產(chǎn)遭受損失。

企業(yè)的庫存存貨是反映企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、流動資金運作情況的晴雨表；也往往成為少數(shù)人用來調(diào)節(jié)利潤、偷逃國家稅費基金的調(diào)節(jié)器。庫存存貨（包括原材料、自制半成品、產(chǎn)成品）量有多少，價值幾何，是經(jīng)濟責任真實性審計的一個重點問題，是核實企業(yè)利潤真實與否的關(guān)鍵問題，是前任與后任法人代表爭議的焦點問題，也是審計公證鑒定的一個難點問題。筆者結(jié)合審計實踐，就庫存存貨審計談點粗淺認識。

一、對存貨“量、值、質(zhì)”的認定

1、對存貨庫存量的真實性審定。

（1）通過對庫存實物抽盤，檢查庫存帳、物、卡是否相符，有無短少或弄虛作假現(xiàn)象，有無入庫不入帳，出庫不出帳等問題。確屬盤盈的，應沖減管理費用，計入前任實績；盤虧的，要弄清原因并追究有關(guān)人員的責任。

（2）通過對財務(wù)部門結(jié)轉(zhuǎn)成本的審計，檢查企業(yè)財會部門庫存物品帳與審核調(diào)整后的倉庫保管帳，數(shù)量上是否一致，有無多轉(zhuǎn)或少轉(zhuǎn)生產(chǎn)銷售成本。多轉(zhuǎn)成本的，應調(diào)整計稅利潤；少轉(zhuǎn)的，應加重對責任人的處罰，并調(diào)整有關(guān)帳戶。

（3）對離任時間較長的經(jīng)濟責任，可根據(jù)離任后最近的盤點情況進行倒軋推算，經(jīng)前后任認可后，按以上兩種處理方法處理。

2、對存貨庫存值的合理性認定。可在弄清庫存量的基礎(chǔ)上，用以下幾種方法對“值”進行認定：

（1）成本核對法。對抽樣檢查的物品成本（價）結(jié)轉(zhuǎn)進行核對，查看有無多（少）轉(zhuǎn)生產(chǎn)耗用原材料成本，多（少）轉(zhuǎn)生產(chǎn)管理費、車間經(jīng)費，多（少）轉(zhuǎn)銷售物品的產(chǎn)成品成本。對未按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)的要查明原因，并按規(guī)定調(diào)整相應帳戶，追究相關(guān)人員的經(jīng)濟責任。

（2）橫向比較法。把庫存物品與同行業(yè)平均價格水平相比較，相同規(guī)格、相同質(zhì)量產(chǎn)品價格相近或較低的，視為合理；明顯高的，高出部分應視為潛虧。

（3）縱向比較法。當期庫存物品，剔除物價上漲因素，與近幾年的庫存物品價格相比較，相近或低于前幾年價格的，可視為合理；高出較多的，應作為有問題庫存物品，對高出較多部分應視為潛虧。

（4）保本核算法。對超出正常庫存需要的原材料，應以保證后任在組織生產(chǎn)或銷售時基本不虧損為原則，可先將原材料按定額消耗標準加生產(chǎn)費用和應攤管理費用，套算為產(chǎn)成品價；再將產(chǎn)成品價加銷售費用算出保本銷售價，與市場不含稅價相比較。低于或與市場價相近的視為正常，高出市場價較多的應視為潛虧。

（5）市價倒減法。對因技術(shù)改造或產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整而造成積壓的庫存物品，可將這類物品的市場價減去正常的銷售費用后，與庫存價相比較，低于庫存價較多的部分應視為潛虧。

3、對存貨庫存質(zhì)的可靠性鑒定。對于存放在倉庫時間較長且銷售緩慢或銷量很少的產(chǎn)成品以及長期積壓的原材料，要根據(jù)具體情況區(qū)別對待。

（1）屬于適銷對路、質(zhì)量合格又在保質(zhì)期內(nèi)的產(chǎn)品，因營銷不力而造成的壓庫，不應認為是潛虧或有問題商品。

（2）屬于滯銷積壓物品，要進行市場分析。通過降價可以銷售的，應按降價后的銷售價減銷售費用與庫存滯銷物品的成本價相比較，低于滯銷物品成本價的部分，可視為潛虧或作為有問題商品處理。

（3）屬于容易發(fā)生自然損耗、霉爛變質(zhì)和超過保質(zhì)期的積壓物品，經(jīng)銷售與技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督部門或其他有權(quán)部門鑒定后，應視為虧損。