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摘要：《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》要求加大改革創(chuàng)新力度，完善審計制度，健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的審計管理體制，建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。

關(guān)鍵詞：政府投資；審計全覆蓋；績效審計

在審計全覆蓋的基礎(chǔ)上對政府投資建設(shè)項目開展績效審計是當(dāng)前理論和實踐研究的重點課題。本文從政府投資建設(shè)項目的主體、客體、內(nèi)容、審計方法以及績效審計評價指標(biāo)等五個方面構(gòu)建審計全覆蓋下政府投資建設(shè)項目績效審計體系。

一、政府投資建設(shè)項目績效審計主體的全覆蓋

為進(jìn)一步規(guī)范項目審計工作，提高審計工作效率，實現(xiàn)審計全覆蓋，可以將績效審計與“三位一體”相結(jié)合，實行以政府審計為主導(dǎo)、社會審計為基礎(chǔ)、內(nèi)部審計為輔助的審計模式，著眼破解政府投資審計力量不足、專業(yè)人才短缺與任務(wù)繁重的難題。

（一）政府審計機(jī)構(gòu)起領(lǐng)頭作用。政府審計機(jī)構(gòu)可以借助其權(quán)威性來提高審計工作的質(zhì)量，增強(qiáng)自身的獨立性，減少審計風(fēng)險。此外，可以統(tǒng)一組織、監(jiān)督和指導(dǎo)社會審計組織、內(nèi)部審計的工作，使審計工作更加富有成效。

（二）通過購買社會服務(wù)的途徑，借助社會審計的人力資源和技術(shù)力量，并根據(jù)需要，聘請相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，充分發(fā)揮自己的專業(yè)和人員優(yōu)勢，披露對項目進(jìn)行績效審計發(fā)現(xiàn)的問題。借助社會審計的力量，可以大大地彌補政府審計、內(nèi)部審計的在人力方面、技術(shù)資源方面的不足，提高審計工作效率。

（三）內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)對項目情況熟悉，較易獲得相關(guān)文件與資料，能對項目的具體情況有一個細(xì)致的了解，可以對外部審計情況形成有益的補充。因此內(nèi)部審計工作可以充分發(fā)揮其職能作用，積極主動地配合審計。

二、政府投資建設(shè)項目績效審計客體的全覆蓋

（一）縱向看政府投資建設(shè)項目績效審計客體。1.政府投資建設(shè)項目決策階段審計通過審查評價政府投資建設(shè)項目的決策審批程序及各立項批復(fù)資料的齊全有效性，對政府投資建設(shè)項目的投資預(yù)算、概算、效益等進(jìn)行分析，從源頭上控制工程造價，減少“三超”類項目的出現(xiàn)。在政府投資建設(shè)項目的決策階段，應(yīng)以程序性審核為審計重點，指標(biāo)的選擇應(yīng)側(cè)重政策符合性指標(biāo)。審計的主要內(nèi)容包括：是否審批了項目建議書、可行性研究報告等立項決策材料，審批程序是否符合國家的相關(guān)規(guī)定。2.政府投資建設(shè)項目實施準(zhǔn)備階段（1）對政府投資建設(shè)項目資金籌措的績效審計。資金是保證政府投資建設(shè)項目能正常建設(shè)與運作的重要因素。在對政府投資建設(shè)項目的資金籌措進(jìn)行績效審計時，審計重點應(yīng)以合法合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性與效率性為主，通過審計資金的籌措效率與來源的合法合規(guī)性，評價政府投資建設(shè)項目的資金籌措能力。（2）對政府投資建設(shè)項目設(shè)計（勘察）的績效審計。政府投資建設(shè)項目的勘察設(shè)計是在按照決策時的設(shè)想，對其實施施工進(jìn)行全面規(guī)劃和設(shè)計，是影響整個項目質(zhì)量的重要因素。重點應(yīng)關(guān)注初步設(shè)計方案以及設(shè)計概算，屬于合規(guī)性審查。3.政府投資建設(shè)項目建設(shè)期在項目建設(shè)期應(yīng)側(cè)重建設(shè)效率性與投入經(jīng)濟(jì)性，檢查項目投入資源與產(chǎn)出結(jié)果之間的關(guān)系。（1）對政府投資建設(shè)項目資金使用的績效審計。為了使政府投資建設(shè)項目的資金發(fā)揮最大的作用，審計重點應(yīng)以效率性、合法合規(guī)性為主，檢查項目資金的利用率、項目成本、概算、結(jié)余等方面的內(nèi)容。（2）對政府投資建設(shè)項目合同管理的績效審計。在合同管理的環(huán)節(jié)，審計重點應(yīng)以合法合規(guī)性為主，主要是審查政府投資建設(shè)項目的采購合同、施工合同、監(jiān)理合同等專項合同的內(nèi)容，合同的執(zhí)行、管理效率。（3）對政府投資建設(shè)項目工程管理的績效審計。工程管理活動貫穿于政府投資建設(shè)項目的整個建設(shè)過程中。審計重點應(yīng)以效率性為主，主要是對政府投資建設(shè)項目的工程工期、建設(shè)的質(zhì)量、工程監(jiān)理與安全管理進(jìn)行績效審計。（4）對政府投資建設(shè)項目竣工驗收的績效審計。在這一階段，審計重點應(yīng)關(guān)注驗收資料的齊全性、驗收手續(xù)的合法合規(guī)性以及對工程結(jié)算金額進(jìn)行審計。4.政府投資建設(shè)項目運營期在項目的運營期，績效審計應(yīng)該關(guān)注政府投資建設(shè)項目所帶來的效益以及其可持續(xù)性。運營管理的好壞反映政府投資建設(shè)項目的效果。這一過程的審計內(nèi)容主要審計工作包括對經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、環(huán)境績效進(jìn)行的績效審計。

（二）橫向看政府投資建設(shè)項目績效審計客體。1.與政府投資建設(shè)項目相關(guān)的內(nèi)部利益相關(guān)者（1）政府管理部門：政府投資建設(shè)項目從其立項到運營階段，政府管理部門層層把關(guān)，走好審批程序，統(tǒng)籌管理項目的各個活動流程。需要關(guān)注項目是否遵守法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定；其申請程序、提交材料的合規(guī)性；關(guān)注項目的建設(shè)效率與建成效果。（2）建設(shè)單位：是項目的建設(shè)者，有相應(yīng)資質(zhì)、對政府投資建設(shè)項目進(jìn)行建設(shè)施工活動的企事業(yè)單位。該利益相關(guān)者主要與建設(shè)效率性指標(biāo)相關(guān)，包括：項目工期、項目完工率、完工質(zhì)量等指標(biāo)。2.與政府投資建設(shè)項目相關(guān)的外部利益相關(guān)者（1）招標(biāo)：政府投資建設(shè)項目在采購，選擇設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位時需要面向社會公開招標(biāo)。因此需要具備資質(zhì)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)按照相關(guān)法律規(guī)定辦理招標(biāo)事宜。需要關(guān)注它的公開透明性和招標(biāo)的規(guī)范性。（2）工程咨詢審計、監(jiān)理單位、監(jiān)督部門：在政府投資建設(shè)項目建設(shè)過程中，需要就其重點內(nèi)容和重點流程及時進(jìn)行相關(guān)的咨詢合監(jiān)理。實時監(jiān)控能及時、準(zhǔn)確地對項目投資建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行信息反饋，以便及時糾錯補漏，將問題扼殺于萌芽狀態(tài)。

三、政府投資建設(shè)項目績效審計方法的全覆蓋

（一）審閱法。采用審閱法，對政府投資建設(shè)項目的財務(wù)資料和業(yè)務(wù)資料進(jìn)行詳細(xì)審查。例如通過對項目建議書、可行性研究報告、項目評估報告、施工合同、施工管理、竣工驗收、交付使用和交付后運營等全過程工作資料和文件進(jìn)行審查，檢查政府投資建設(shè)項目程序的合規(guī)性及項目管理的有效性；通過對相關(guān)文件進(jìn)行審查，可以檢查政府投資建設(shè)項目資金籌措和使用的效率性、經(jīng)濟(jì)性。

（二）跟蹤審計法。在政府投資建設(shè)項目進(jìn)行績效審計時，審計人員可以順著政府投資建設(shè)項目建設(shè)程序這條主線，開展事前績效審計、事中績效審計和事后績效審計工作。將績效審計的進(jìn)行點提前到前期決策執(zhí)行階段，施工變更、隱蔽工程簽證和索賠等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中實施跟蹤審計，促使其規(guī)范運作，降低風(fēng)險，提高建設(shè)效益與管理情況。

四、政府投資建設(shè)項目績效審計內(nèi)容的全覆蓋

（一）政策符合性。政策符合性，是指政府投資建設(shè)項目的生命周期的整個階段中，遵守相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)規(guī)定的情況。審查政府投資建設(shè)項目建設(shè)過程中是否嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序；是否遵守《勞動法》、《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等各項相關(guān)的法律法規(guī)。政策合規(guī)性指標(biāo)為基礎(chǔ)性指標(biāo)，是衡量政府投資建設(shè)項目的效益的關(guān)鍵指標(biāo)之一，基本上為定性指標(biāo)。

（二）投入經(jīng)濟(jì)性。投入經(jīng)濟(jì)性主要是指審查政府投資建設(shè)項目是否能通過最低的投入，使其產(chǎn)出效果達(dá)到預(yù)計的目標(biāo)。即審查項目資金的投入是否節(jié)約。評價政府投資建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)性，可以從資金的籌措與使用效率、工程項目的實際成本、工程造價的審減等方面進(jìn)行績效審計。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)主要是定量指標(biāo)，一般涉及成本與投入之間的關(guān)系。

（三）建設(shè)效率性。建設(shè)效率性就是審查政府投資建設(shè)項目投入的資金、材料、人力等資源與項目建設(shè)成果之間的關(guān)系，也就是審查是否能以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，即所投入的資源的有效利用程度。主要是評價政府投資建設(shè)項目的資金使用是否有效率、工期長短是否合理、項目質(zhì)量管理是否到位等方面，分析在政府投資建設(shè)項目建設(shè)期間所發(fā)生的各項活動是否效率高、節(jié)約社會資源。該方面的評價指標(biāo)較多，既有定性指標(biāo)也有定量指標(biāo)。

（四）產(chǎn)出效果性。產(chǎn)出效果性是檢查政府投資建設(shè)項目的績效和預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)系。主要是審查政府投資建設(shè)項目的建成情況，杜絕“三超”工程，“三邊”工程，“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，以保證政府投資建設(shè)項目的建設(shè)能夠達(dá)到預(yù)期的效果，在運營使用時可以取得預(yù)想的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。

（五）運營可持續(xù)性。在對政府投資建設(shè)項目的績效進(jìn)行審計與評價時，除了對建設(shè)過程中的政策符合性、投入經(jīng)濟(jì)性、建設(shè)效率性、和產(chǎn)出效果性審計，還要對其建成后所帶來的效益進(jìn)行審計。根據(jù)政府投資建設(shè)項目的實際情況，還需綜合考慮其社會效益、環(huán)境效益以及可持續(xù)影響方面的內(nèi)容。

五、小結(jié)

本文以審計全覆蓋為切入視角，以三位一體的審計模式完善政府投資建設(shè)項目績效審計的主體，對政府投資建設(shè)項目的績效審計內(nèi)容進(jìn)行向前與向后的延伸。豐富政府投資建設(shè)項目績效審計的方法，完善政府投資建設(shè)項目績效審計的評價指標(biāo)。以期能通過運用審計全覆蓋理論，設(shè)計政府投資建設(shè)項目績效審計全覆蓋的實施路徑，以達(dá)到績效審計貫穿政府投資建設(shè)項目建設(shè)全過程的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]戚振東.推進(jìn)服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展審計全覆蓋的途徑[N].中國審計報,2019-10-30(006).

[2]李之媛,馮均科,張新鵬.大數(shù)據(jù)提高政府績效審計有效性的路徑研究———基于審計監(jiān)督全覆蓋視角[J].中國內(nèi)部審計,2019(12):75-79.

作者:黃璐 班藝芹 單位:廣西工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院