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編者按：本論文主要從我國就業(yè)增長乏力的主要原因；促進就業(yè)增長的思考與對策等進行講述，包括了存在大量農村剩余勞動力和城市就業(yè)形勢嚴峻、2004年以來出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象、產業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造能力不足、構建科學合理的經濟增長方式、積極培育剩余勞動力轉移的良好社會環(huán)境等。具體資料請見：

[摘要]我國已經保持了連續(xù)二十多年的經濟高增長，但經濟的增長并沒有帶來就業(yè)的同步增長。本文從產業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造能力不足等三個方面分析原因，最終得出結論：只有提高產業(yè)的就業(yè)吸納能力，才能既提供更多的就業(yè)機會，又不影響經濟增長的步伐，實現(xiàn)就業(yè)增長和人均實際產出增長并舉。

[關鍵詞]就業(yè)增長；就業(yè)創(chuàng)造；勞動密集型

一、我國就業(yè)增長乏力的主要原因

(一)存在大量農村剩余勞動力和城市就業(yè)形勢嚴峻

據我國官方統(tǒng)計，2003年城市失業(yè)人口約有800萬，官方登記失業(yè)率為4.3%，但實際失業(yè)率約有10%甚至更高。上世紀90年代后期，每年都有1200萬人離開非盈利性正規(guī)部門(主要是國有部門和集體部門)。1996-2001年間，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)人員從1.49億下降到1.08億，減少了28%(即4100萬)。這當中包括國有企業(yè)和城市集體部門的5250萬下崗人員以及私人正規(guī)部門(合資企業(yè)、控股公司及外資企業(yè))的1200萬新增就業(yè)人員。農村移民仍然迅速增加，目前估計在4000-8000萬之間，約占總勞動力的6%-10%。

(二)2004年以來出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象

我國企業(yè)缺工主要發(fā)生在珠三角、閩東南、浙東南等加工制造業(yè)聚集地區(qū)。這似乎表明，我國的勞動力供給正處在劉易斯所說的由無限供給轉為有限供給的轉折點上。但是，我國的現(xiàn)實條件并不符合劉易斯的設定。根據劉易斯的假定，勞動力無限供給停止的條件是由于農業(yè)的發(fā)展引致農業(yè)人力報酬上升所致。而我國目前的情況是，農業(yè)仍相對落后，農業(yè)勞動生產率遠低于發(fā)達國家。因此，我國的勞動力無限供給停止并不是由于農業(yè)工資的上漲，而是因為，從農村轉移到城市的剩余勞動力大部分滯留在城市傳統(tǒng)部門，他們不僅得不到城市勞動力的同等待遇，工資較低，而且進入城市現(xiàn)代部門工作的希望也相當渺茫。我國之所以出現(xiàn)民工荒，是因為沿海許多地區(qū)往往以一個或幾個勞動密集型制造業(yè)為主要產業(yè)，因而被勞動密集型制造業(yè)解雇的民工，就很難在外出務工地點找到合適的工作。在經過一段時間的外出后，絕大多數人不得不回鄉(xiāng)。正是由于勞動密集型制造業(yè)的青年型用工年齡結構的存在，使得鄉(xiāng)村勞動力陷入年輕時進城務工，進入中年后回鄉(xiāng)謀生的循環(huán)。理由是，年輕民工的勞動為企業(yè)所需要，他們既可以創(chuàng)造財富也可以養(yǎng)活自己。但以勞動密集型制造業(yè)為主的產業(yè)結構，使得這些民工在35歲就開始大批失業(yè)。這些都表明，城市現(xiàn)代部門的就業(yè)創(chuàng)造率是決定農村轉移入城市的勞動力能否進入現(xiàn)代部門就業(yè)的重要因素。

(三)產業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造能力不足

我國勞動力停止無限供給，并不意味著失業(yè)的減少或消失，而是由于城市現(xiàn)代部門的就業(yè)創(chuàng)造能力較低，這與我國的經濟增長方式是密切相關的。我國的經濟增長并不是勞動密集型增長，而是資本密集型增長。1978-2004年資本存量對GDP增長的貢獻在50%以上，勞動的貢獻只有15%左右。其中，1993-2004年間，資本積累的貢獻率還要高，為62%，而勞動的貢獻率僅為6%。

目前，我國處于工業(yè)化中期，與發(fā)達國家同時期相比，工業(yè)和服務業(yè)的就業(yè)比例較低。根據庫茲涅茨的研究，人均GDP為1000美元的國家三次產業(yè)的就業(yè)結構為17.7∶45.3∶37。然而，截至2005年12月底，我國三次產業(yè)的就業(yè)人員占總就業(yè)人員的比例分別為44.7%、23.9%和32.4%，與標準模式尚有較大距離。一方面，工業(yè)部門就業(yè)創(chuàng)造能力不足。具體來看，生產率較高的工業(yè)部門吸納勞動的能力較低。在過去5到10年當中，我國在幾個新興產業(yè)尤其是高科技產業(yè)和ICT產業(yè)取得了較好的成績，但這些新興產業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造能力卻比較有限。另外，在過去20年中對就業(yè)作出了相當大貢獻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，近年來就業(yè)創(chuàng)造能力也逐步下降。1997年之后，由于國內需求的下降和競爭的加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術改造加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)日益傾向于提高資本密集程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對勞動力的吸納能力逐年下降。

另一方面，服務業(yè)也沒有發(fā)揮吸收轉移勞動力的主要作用，離就業(yè)結構服務化的目標尚有一定距離。目前，我國的城市化水平接近40%，遠遠低于其他國家同期水平，更低于發(fā)達國家水平。也就是說，我國目前的經濟增長雖然較快，但城市化的增長較慢，不能帶來服務業(yè)就業(yè)的較大增長。

目前我國的大部分勞動力仍然束縛在農業(yè)、傳統(tǒng)的中低技術產業(yè)和低技能服務業(yè)。這些部門一般生產率較低，產值占GDP的份額也處于下降趨勢，大力發(fā)展這類行業(yè)勢必影響經濟增長。而以犧牲經濟增長為代價的就業(yè)增長和以犧牲就業(yè)為代價的經濟增長一樣，都是不可取的。經濟增長固然重要，但它的最終目的是經濟發(fā)展。作為發(fā)展中國家，我國經濟發(fā)展的核心問題是如何加速剩余勞動力的轉移，使更多的勞動力重新配置到工業(yè)和服務業(yè)當中去。由于農業(yè)勞動力的單位產出低于其他產業(yè)，所以，即使農業(yè)生產率不提高，工業(yè)生產率也不提高，相當規(guī)模的勞動力從農業(yè)向工業(yè)的轉移，會產生一種效應，能明顯提高一國的平均生產率，并使之呈上升趨勢?？梢姡铀偈Ｓ鄤趧恿ο虺鞘械霓D移不僅有助于經濟增長水平的提高，而且，更重要的是，還能推動經濟的發(fā)展。因此，加速剩余勞動力的轉移已成為目前我國促進就業(yè)的當務之急和有效途徑。

二、促進就業(yè)增長的思考與對策

(一)構建科學合理的經濟增長方式

作為一個發(fā)展中國家，追求經濟的快速增長，是理所當然的，具有充分的現(xiàn)實意義和合理性。因為經濟的增長是就業(yè)的必要條件，沒有經濟增長，就業(yè)的擴大就成為無源之水、無米之炊。但我們也應該清醒地認識到經濟增長卻構不成就業(yè)的充分條件，即不是什么樣的經濟增長都具有同等的促進就業(yè)效果，也不是僅僅依靠經濟增長就可以擴大就業(yè)和治理失業(yè)，只有將治理失業(yè)和擴大就業(yè)作為政府工作的重要內容和優(yōu)先目標，這樣經濟增長才會與擴大就業(yè)相得益彰。解決失業(yè)問題涉及到一國經濟發(fā)展戰(zhàn)略的指導思想、市場體制、經濟結構、產業(yè)結構、投資結構、教育結構等一系列深層次的體制性、制度性等方面的問題。我們應該立足中國國情，充分借鑒各國經驗，制定促進就業(yè)的經濟發(fā)展戰(zhàn)略和積極的就業(yè)政策，從而有力促進我國經濟社會協(xié)調發(fā)展。

改革開放以來，我國經濟增長與就業(yè)增長的關系經歷了從“高經濟增長與高就業(yè)增長”(1978-1989)到“高經濟增長與低就業(yè)增長”(90年代初期以來)的演變。從經濟增長方式上表現(xiàn)為“粗放型”向“集約型”轉換。第一種方式，經濟增長與增加就業(yè)同步，而第二種方式基本上與增加就業(yè)無關。粗放型的增長方式與勞動密集型增長方式有相同之處，而集約型增長方式對應的是經濟增長中的資本密集化過程。很長一段時間以來，中國政府和企業(yè)都在努力實現(xiàn)粗放型到集約型增長模式的轉變。但是，這種做法卻對就業(yè)產生了很大的負面影響。因為它違背了中國經濟增長要素的實際情況，排斥了勞動密集型的增長模式。而中國國情表明，現(xiàn)階段勞動密集型的增長方式應當成為我們首選的發(fā)展戰(zhàn)略。因此，解決失業(yè)問題的關鍵在于實現(xiàn)經濟增長模式從經濟增長優(yōu)先型向就業(yè)優(yōu)先型的轉變，正確處理和協(xié)調勞動力密集型產業(yè)與資本密集型產業(yè)之間關系。

(二)積極培育剩余勞動力轉移的良好社會環(huán)境

在工業(yè)化進程中，新增就業(yè)崗位主要是由城市經濟創(chuàng)造出來的。城市經濟對就業(yè)崗位的貢獻主要表現(xiàn)在三個方面：一是重新優(yōu)化組合城市經濟資源，開拓新的產業(yè)領域。在自給自足的自然經濟條件下，人的需求范圍是非常有限的。在社會化大生產和城市社區(qū)的環(huán)境中，新產業(yè)發(fā)展的需求基礎才能被不斷創(chuàng)造出來。二是深化社會分工，推動社會服務業(yè)不斷發(fā)展。在現(xiàn)代經濟中，就業(yè)崗位的增量部分主要來源于社會服務業(yè)的發(fā)展。三是城市建設本身也會提供大量的就業(yè)崗位。城市基礎設施建設和產業(yè)的發(fā)展需要大量的勞動力投入。因此，培育剩余勞動力轉移的良好社會環(huán)境就必須構建與城市經濟發(fā)展相協(xié)調的戰(zhàn)略思路，首先，消除對農村剩余勞動力的歧視性政策，我國的發(fā)展戰(zhàn)略應當是逐步建立起符合農村工業(yè)化、城市化方向的非歧視性勞動力市場，消除城鄉(xiāng)、工農利益矛盾趨于激化的潛在威脅。其次，勞動者利益要適度優(yōu)先于資本利益。市場經濟下勞動者利益的基本體現(xiàn)是通過就業(yè)獲取收益。集中化與規(guī)模經濟、減人增效等都是提高資本收益的措施。促進中小企業(yè)、勞動密集型產業(yè)發(fā)展的政策都是有利于就業(yè)和勞動者利益的政策。國企改革、結構轉換、企業(yè)規(guī)模結構調整以及技術手段改進等方面政策需要與就業(yè)崗位的增加密切結合起來。第三，降低失業(yè)率的調控政策要優(yōu)先于結構升級政策。從長遠過程看，在我國的經濟調控政策中，對增長速度、信貸規(guī)模、貨幣發(fā)行、財政與外匯平衡、總量平衡等方面的控制應當適度服從于降低失業(yè)率的要求。其中特別值得注意的是，產業(yè)升級政策不應以犧牲社會就業(yè)水平為代價。

協(xié)調發(fā)展三次產業(yè)的就業(yè)空間，重在提升第三產業(yè)就業(yè)能力。一是加大農業(yè)、交通、文教、醫(yī)療、社保和其他基礎設施發(fā)展投入，加快農業(yè)產業(yè)結構調整和小城鎮(zhèn)建設步伐，擴大第一產業(yè)就業(yè)的有效需求；二是以高技術改造和提升傳統(tǒng)制造業(yè)為重點，把發(fā)展資本密集型和勞動密集型產業(yè)結合起來，大力發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，提高加工工業(yè)的競爭力，保持第二產業(yè)吸納就業(yè)的能力；三是把發(fā)展社區(qū)服務業(yè)作為擴大就業(yè)的突破口，繼續(xù)發(fā)展餐飲、商貿等商業(yè)性服務業(yè)，鼓勵發(fā)展物流等生產性服務行業(yè)，進一步發(fā)展旅游業(yè)、教育業(yè)、金融業(yè)、保險業(yè)、房地產業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)，全面開發(fā)第三產業(yè)的就業(yè)空間。

(三)提高勞動者的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力

大力化解勞動力市場中結構性失業(yè)的突出矛盾，培養(yǎng)發(fā)展所需要的服務業(yè)技能人才；要積極發(fā)展多層次的教育產業(yè)，特別是職業(yè)教育，提高勞動人員的素質，掌握新技術，改善就業(yè)結構；同時有鑒于“4050”人員技能單一導致其就業(yè)困難的歷史教訓，要把全面提升勞動者就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力作為工作重點，對涉及電工、農機、汽車修理、家政服務、烹飪、保安等服務型專業(yè)，在政府領導下，采取“政府買單、部門合作、城鄉(xiāng)聯(lián)動、農民參與”的形式，全面開展剩余勞動力科技培訓工作，不但要培訓一種技能，還要使一人多能。

充分發(fā)揮勞動力資源比較優(yōu)勢，多層次多渠道多形式地創(chuàng)造就業(yè)崗位。一是產業(yè)政策的制定要向就業(yè)問題傾斜。2001年底國際勞工組織召開“全球就業(yè)論壇”會議，通過的《全球就業(yè)議程》指出：“工作是人們生活的核心。不僅是因為世界上很多人依靠工作而生存，它還是人們融入社會、實現(xiàn)自我以及為后代帶來希望的手段。這使得工作成為社會和政治穩(wěn)定的一個關鍵因素”。我國勞動力數量眾多，就業(yè)是民生之本，因此產業(yè)政策的偏移不能僅僅注意高科技，而且對勞動密集型的符合勞動力素質結構的無污染的有效益的行業(yè)、企業(yè)也要予以鼓勵和支持。二是注重扶持中小企業(yè)的發(fā)展。中小企業(yè)作為活躍市場的基本力量，容納了社會上大多數的就業(yè)人員，成為就業(yè)主陣地。三是在就業(yè)方式上，注重采用靈活多樣的形式，依據工作實際情況，可廣泛推行臨時工、小時工、季節(jié)工和彈性工作制。

(四)建立就業(yè)援助制度

在市場經濟條件下，對就業(yè)困難對象提供就業(yè)援助，是確保就業(yè)機制順利運行、實現(xiàn)全體勞動者公平就業(yè)的重要手段，也是政府不可推卸的重要職責。政府應當建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度，對就業(yè)困難人員實行優(yōu)先扶持和重點幫助；政府投資開發(fā)的公益性崗位，應當優(yōu)先安排符合崗位要求的就業(yè)困難人員。政府設立的公共就業(yè)服務機構應當為勞動者免費提供公共就業(yè)服務，內容包括：政策法規(guī)咨詢，職業(yè)供求信息、市場工資指導價位信息和職業(yè)培訓信息服務，職業(yè)指導和職業(yè)介紹服務等。

建立健全促進就業(yè)的法律法規(guī)。在市場經濟條件下，政府不再包辦就業(yè)，不等于政府可以不管勞動者的就業(yè)，對就業(yè)問題采取積極而有效的行政干預是對人民負責任的政府的具體表現(xiàn)。政府有促進就業(yè)并確保就業(yè)增長的責任與義務。行政機關的效能指標將不能只是經濟增長指標，同時也應當包括創(chuàng)造就業(yè)崗位和就業(yè)增長的指標。因此，法律應當明確規(guī)定各級政府有促進就業(yè)并確保就業(yè)增長的責任與義務，并將這一指標作為國家立法機關監(jiān)督與考核行政機關效能的重要指標。明確政府在促進就業(yè)中的重要職責，將經過實踐檢驗切實有效的積極的就業(yè)政策和措施上升為法律規(guī)定。2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國就業(yè)促進法》，但中國的就業(yè)形勢嚴峻且復雜，僅靠一部《就業(yè)促進法》是不可能全面解決就業(yè)問題的。一方面，這一立法還需要其他相關法律的配合，如通過制定《勞動合同法》來解決勞動關系的規(guī)范與平衡問題，通過制定《社會保險法》來解決就業(yè)者的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等方面的后顧之憂等；另一方面，《就業(yè)促進法》還需要更為具體的就業(yè)政策配套，如就業(yè)市場政策、勞動者技能培訓政策、就業(yè)中介政策、反就業(yè)歧視政策等等，均不可能在立法中詳盡規(guī)范，而是要在立法中明確原則的背景下通過相關政策法規(guī)加以具體化。