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本文作者：肖苗苗傅宇珍貴夢(mèng)格作者單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院

一、鐵路民營(yíng)化融資改革的必要性

進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)明顯加快，其中鐵路建設(shè)的主要任務(wù)為：擴(kuò)展鐵路運(yùn)輸交通網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)既有鐵路修建技術(shù)，提高經(jīng)營(yíng)管理水平。在這之中，高鐵作為未來(lái)鐵路建設(shè)的重點(diǎn)，憑借著快捷舒適的優(yōu)勢(shì)，滿足了居民的出行需求，同時(shí)帶動(dòng)了區(qū)域發(fā)展。但高速鐵路是一個(gè)投資規(guī)模龐大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，完成以上任務(wù)需投入巨額資金，據(jù)有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，未來(lái)15年中國(guó)鐵路建設(shè)需要投入資金達(dá)2萬(wàn)億元，即平均每年需投資1300億元左右。面對(duì)需要這么龐大資金量的建設(shè)項(xiàng)目，現(xiàn)有的鐵路建設(shè)資金早已不堪重負(fù)。一方面，鐵道部面臨著高額負(fù)債，據(jù)鐵道部數(shù)據(jù)顯示，截止2011年9月，鐵道部總資產(chǎn)37395.2億元，總負(fù)債22288.5億元，負(fù)債率已高達(dá)59.6%。另一方面，中央政府對(duì)鐵路建設(shè)的投入日益減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年鐵道部的建設(shè)資金已經(jīng)從2010年的7000億元下降到4690億元，2012年更將進(jìn)一步下降為4060億元。面對(duì)以上建設(shè)規(guī)模對(duì)資金的巨大需求與建設(shè)資金的嚴(yán)重短缺的矛盾，我國(guó)現(xiàn)有的鐵路建設(shè)資金引入民營(yíng)化資本顯得尤為必要。

二、我國(guó)現(xiàn)有的鐵路融資民營(yíng)化改革方案

由前文可知，無(wú)論是從目前我國(guó)鐵路建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，還是從我國(guó)鐵路建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，融資方式的改革已經(jīng)必不可少，為了改變?cè)械恼畣畏矫娉鲑Y加銀行性貸款融資這一單一模式，鐵道部也做出了相應(yīng)的改革。我國(guó)鐵路改革首先對(duì)鐵路的運(yùn)營(yíng)組合方式、是否拆分鐵路運(yùn)輸總公司、是否采取客貨運(yùn)分開(kāi)等問(wèn)題進(jìn)行討論，確定了“政企分開(kāi)，網(wǎng)運(yùn)分離，引入競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)監(jiān)管”的改革總體思路。隨后在2005鐵道部出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，將鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元化經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域向非公資本全面開(kāi)放。

2006年在“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案里，鐵道部提出“融資工作是中鐵股的核心業(yè)務(wù)之一”，要按照“政府主導(dǎo)、多元投資、市場(chǎng)運(yùn)作”原則，努力構(gòu)建多元化投資主體，建立市場(chǎng)化融資機(jī)制，拓寬籌融資渠道，積極吸引地方政府、企業(yè)以及民間、境外等資金參與鐵路建設(shè)。在進(jìn)行以上一系列循序漸進(jìn)的改革措施后，目前我國(guó)鐵路的融資改革成效有：“十五”期間，鐵道部與31個(gè)省市自治區(qū)政府就加快鐵路建設(shè)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，推進(jìn)合資合作建設(shè)鐵路，為鐵路建設(shè)的加快發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，2007年，合資建路得到大力發(fā)展，投資渠道繼續(xù)擴(kuò)寬。積極吸收政府和社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)。包括所有客運(yùn)專(zhuān)線在內(nèi)，2007年在建和籌建的合資鐵路項(xiàng)目64項(xiàng)，占路網(wǎng)建設(shè)中大型項(xiàng)目近一半。2012年3月，鐵道部更是下文要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權(quán)，全部移交中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司。

三、鐵路民營(yíng)化改革現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

民營(yíng)資本的引入會(huì)豐富鐵路建設(shè)的融資渠道，但在實(shí)際操作中也存在諸多問(wèn)題。接下來(lái)我們將以巴新鐵路的建設(shè)為例進(jìn)行具體分析。巴新鐵路西起國(guó)家蒙東能源基地，東至傳統(tǒng)煤炭工業(yè)基地遼寧阜新，跨越內(nèi)蒙古和遼寧兩省區(qū)，是一條為煤而建的鐵路。全長(zhǎng)487.6公里，設(shè)計(jì)工期三年、最初設(shè)計(jì)時(shí)工程投資總估算為58.6億元。2006年1月鐵道部發(fā)展計(jì)劃司將巴新鐵路的建設(shè)納入鐵路“十一五”規(guī)劃中，同年11月，巴新鐵路正式動(dòng)工。由于阜新市沒(méi)有多余資金用于鐵路建設(shè)，引進(jìn)民間資本便呈水到渠成之勢(shì)。2007年8月7日，國(guó)家發(fā)改委下達(dá)《關(guān)于新建巴彥烏拉至新邱鐵路項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》，確定“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的總思路。巴新鐵路最終由春成集團(tuán)承包建設(shè)，春成集團(tuán)董事長(zhǎng)王春成為巴新鐵路法人代表，采取股權(quán)融資方式引入資金。巴新鐵路建設(shè)項(xiàng)目原計(jì)劃于2010年8月31日完工，結(jié)果“停工半停工差不多有三年”，這條號(hào)稱(chēng)國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本參與建設(shè)最長(zhǎng)的鐵路，在過(guò)去兩年幾近爛尾。

從巴新鐵路的建設(shè)案例中不難發(fā)現(xiàn)，在鐵道部采取現(xiàn)有的改革措施之后，使得部分鐵路建設(shè)民營(yíng)化，但是并未達(dá)到預(yù)期解決鐵路建設(shè)融資問(wèn)題的成效，巴新鐵路建設(shè)工程也未能達(dá)到預(yù)想的在資金壓力方面得以緩解，還是難以逃脫現(xiàn)有許多鐵路建設(shè)面臨的停工半停工的困境。對(duì)其進(jìn)行仔細(xì)分析后歸納出現(xiàn)有融資改革主要存在以下三點(diǎn)問(wèn)題：

（一）民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)積極性較低

盡管?chē)?guó)家已經(jīng)頒發(fā)了一系列引進(jìn)民營(yíng)資本建設(shè)鐵路的條例，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中民營(yíng)資本卻并未如預(yù)期般大量注入鐵路建設(shè)市場(chǎng)。目前我國(guó)鐵路由國(guó)家掌控，國(guó)鐵以外的其他鐵路在貨物分流成本清算等方面都對(duì)國(guó)鐵有很大的依賴(lài)性，而國(guó)鐵將部分運(yùn)輸量安排給外部企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，實(shí)際上對(duì)自身而言是一種利益的流失，因此國(guó)鐵在進(jìn)行上述安排時(shí)或多或少地會(huì)采取不公平待遇，這樣必然導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲，造成民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)資金的巨大無(wú)形阻力。再者，一般的企業(yè)要維持原有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而鐵路建設(shè)資金需求量大，在抽取大量資金后可能會(huì)影響企業(yè)日常運(yùn)轉(zhuǎn)，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。此外，鐵路經(jīng)營(yíng)低收益，且利潤(rùn)回報(bào)周期較長(zhǎng)，以及缺乏一個(gè)良好的收益預(yù)期也使趨利的外部資本不愿涉足，加之目前我國(guó)鐵路實(shí)際效率不佳，如我國(guó)合資鐵路的70%處于虧損狀況，必然影響到社會(huì)投資者的信心，以上的原因極大地降低了許多民營(yíng)資本的進(jìn)入意愿。

（二）民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)難度大

鐵路建設(shè)需要短期大量的資金投入，一方面，民營(yíng)企業(yè)自有資金相對(duì)較薄弱，很難達(dá)到進(jìn)入鐵路建設(shè)的要求。民營(yíng)企業(yè)資金來(lái)源渠道相對(duì)較窄，主要依靠民間借貸和銀行貸款，而現(xiàn)有的民間借貸機(jī)制還不完善，且通過(guò)此渠道的借貸方式所需支付的借貸利率相對(duì)較高，企業(yè)難以長(zhǎng)期承受高額的利息償還壓力。而銀行借貸對(duì)企業(yè)的借貸數(shù)額畢竟有限，且對(duì)抵押狀況等的限制條件較多。另一方面，民營(yíng)資本呈現(xiàn)數(shù)額較小且分布分散的特點(diǎn)，缺乏一個(gè)正規(guī)的渠道使之得以匯集，這使得民營(yíng)企業(yè)在面對(duì)鐵路建設(shè)的高額資金情況下顯得心有余而力不足。這些資金方面的限制都加大了民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)的難度。

（三）民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路建設(shè)后無(wú)法發(fā)揮活力

盡管當(dāng)前許多民營(yíng)資金已進(jìn)入鐵路建設(shè)的領(lǐng)域，但目前鐵路建設(shè)的諸多問(wèn)題并未得到明顯改善。在引入民營(yíng)資本的規(guī)模、速度等方面并未進(jìn)行合理的評(píng)估。許多引入民營(yíng)資本修建的鐵路，完全脫離負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)的國(guó)有企業(yè)，并未經(jīng)過(guò)一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，使得其建設(shè)缺乏有效的引導(dǎo)。此外，由于不斷以股權(quán)融資方式引入資金，加之償債能力有限，大股東的股份被不斷攤薄，分散的股權(quán)導(dǎo)致股東之間難以達(dá)成統(tǒng)一協(xié)議形成有效的決策。激烈的利益沖突甚至?xí)?dǎo)致局面混亂，使最終結(jié)果與引入民營(yíng)資本的初衷所偏離。

四、鐵路民營(yíng)化融資難的成因分析

（一）嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)管制和低運(yùn)價(jià)政策

鐵路建設(shè)屬于公共基礎(chǔ)建設(shè)范疇，不以營(yíng)利為唯一目標(biāo)，也追求社會(huì)效益。因此長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的鐵路運(yùn)輸一直實(shí)行嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)管制，貨物運(yùn)價(jià)由國(guó)家計(jì)劃強(qiáng)制管理且調(diào)整存在困難，鐵路運(yùn)價(jià)的變動(dòng)都需經(jīng)歷先向國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)申請(qǐng)，批準(zhǔn)后再由運(yùn)輸企業(yè)執(zhí)行的復(fù)雜過(guò)程。不可否認(rèn)，這種嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)管制在維持物價(jià)穩(wěn)定，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起到了積極作用，但是在當(dāng)前鐵路建設(shè)大規(guī)模展開(kāi)，投資額巨大的情況下，由于其既不能真實(shí)反映鐵路運(yùn)營(yíng)成本，也不能真實(shí)反映運(yùn)輸市場(chǎng)供求關(guān)系，加之鐵路建設(shè)周期長(zhǎng)，已使投資鐵路短期內(nèi)變得無(wú)利可圖，這些都嚴(yán)重阻礙了社會(huì)向鐵路投資的積極性。

（二）缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境

政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明等原因造成當(dāng)前我國(guó)鐵路發(fā)展缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在“政企不分”條件下，鐵道部兼具政府和企業(yè)雙重職能，和相關(guān)鐵路企業(yè)之間具有很強(qiáng)的行政隸屬關(guān)系，而鐵路資源主要還是依靠鐵道部計(jì)劃分配。為維護(hù)自身利益，國(guó)鐵在計(jì)劃安排時(shí)很容易出現(xiàn)資源傾斜的狀況，諸如民營(yíng)企業(yè)的其他投資主體權(quán)益很難得到有效維護(hù)和保障，從民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)雙方銀行貸款難易程度和利率水平高低上已可見(jiàn)一斑。再加上我國(guó)相關(guān)鐵路法規(guī)制度體系還不完善，對(duì)于社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)之后的利益分配、權(quán)利和責(zé)任等諸多問(wèn)題尚無(wú)明確的可遵循的法律規(guī)范，這些都加大了民營(yíng)資本進(jìn)入和有效發(fā)揮作用的阻力。

（三）民營(yíng)資本融資渠道狹窄

由于鐵路建設(shè)要求資金短期內(nèi)大量的投入，一般的民營(yíng)企業(yè)在投資鐵路建設(shè)方面，還需維持其日常業(yè)務(wù)的運(yùn)行和流動(dòng)資金的預(yù)留，故而面對(duì)如此龐大的投資需求，民營(yíng)資本就顯得尤為薄弱。再者，民營(yíng)企業(yè)資金來(lái)源渠道相對(duì)較窄，主要依靠民間借貸和銀行貸款。而當(dāng)前中國(guó)的民間借貸市場(chǎng)機(jī)制還不夠成熟，受銀行貸款條件約束較大，更加嚴(yán)峻的是，進(jìn)入2010年，貨幣政策轉(zhuǎn)向，央行和銀監(jiān)會(huì)同時(shí)加大對(duì)信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整，民營(yíng)企業(yè)要想獲得銀行貸款難上加難。

五、鐵路民營(yíng)化融資改革的政策性建議

針對(duì)上述現(xiàn)有鐵路融資改革仍然存在的難點(diǎn)和問(wèn)題，為了民營(yíng)資本更好地發(fā)揮作用，提出以下三點(diǎn)政策性建議。

（一）建立和完善法律制度

出臺(tái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入的鐵路投資法，給予民間資本投資者法律上的支持，在立法上給予社會(huì)資本平等參與鐵路建設(shè)的保障。在改善鐵路投資環(huán)境方面，通過(guò)立法的方式，給予參與鐵路建設(shè)的民營(yíng)資本在營(yíng)業(yè)稅、所得稅、土地增值稅、關(guān)稅等方面立法和政策支持，依法保障社會(huì)資本的正當(dāng)獲益。只有加強(qiáng)立法，制定完善的法律、法規(guī)和政策，保護(hù)投資者的合法正當(dāng)利益，才有可能吸引大量的社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)，明確民營(yíng)資本的投資方向、范圍、優(yōu)惠政策和規(guī)定，為民間資本提供準(zhǔn)確的信息指導(dǎo)。此外，立法過(guò)程中應(yīng)該考慮環(huán)境差異等地區(qū)特殊性因素，使立法更具針對(duì)性和解決力。

（二）融資渠道多樣化

面對(duì)當(dāng)前民營(yíng)資本資金薄弱且融資渠道單一，過(guò)于依賴(lài)銀行貸款的現(xiàn)狀，應(yīng)通過(guò)多種方式拓寬融資渠道，主要有：設(shè)立民營(yíng)企業(yè)投資基金會(huì)，向社會(huì)募集資金；在國(guó)家限定相關(guān)職能和服務(wù)范圍內(nèi)，允許民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)辦民營(yíng)投資銀行；開(kāi)辟二版市場(chǎng)，促進(jìn)更多民營(yíng)企業(yè)在二版市場(chǎng)上市交易；鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)之間進(jìn)行聯(lián)合，形成一些規(guī)模更大的集團(tuán)，匯集更大的資金流的同時(shí)也有利于增強(qiáng)向銀行貸款的能力，最終使民營(yíng)企業(yè)融資渠道得以多樣化，融資難問(wèn)題得到一定程度上的緩解。

（三）明晰產(chǎn)權(quán)

以科斯為代表的現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論指出，市場(chǎng)失靈的根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清，由此造成交易過(guò)程中的摩擦，又會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)行為和資源配置的效率。在政企不分的情況下，產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)力混淆，以致在引入民營(yíng)資本的時(shí)候，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)邊界清晰的要求。也就是說(shuō)，政府同時(shí)履行所有者和經(jīng)營(yíng)者的職能，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，使民營(yíng)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)受到嚴(yán)重的干擾，進(jìn)而阻礙了民營(yíng)資本的進(jìn)入。故而一定要界定清晰的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)清晰之后，政府不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)具有獨(dú)立的法人地位，有利于激發(fā)民營(yíng)資本的活力。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)明晰也為權(quán)責(zé)明確和政企分開(kāi)提供了可能、創(chuàng)造了條件。