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氣候變化是最復雜的全球環(huán)境問題，也是人類面臨的一大挑戰(zhàn)。與其他環(huán)境問題相比，氣候變化問題具有以下特點:第一，氣候變化具有整體性。因為地球大氣圈是一個整體，氣候變化及其帶來的影響是全球性的，所以無論溫室氣體的排放者是哪個人、哪個企業(yè)或哪個國家，也無論溫室氣體是從地球上哪個地區(qū)產生的，都可能導致氣候變化后果的出現。第二，引起氣候問題的溫室氣體不易被觀測、測量。水被污染了可能會在顏色或氣味上有異常、大氣中粉塵等物質多的話天空會灰霾，但是二氧化碳等溫室氣體的排放不易被直觀感受，因此它的防控也更加困難。第三，氣候問題具有長期性。溫室氣體存留在大氣中引起氣候變化的時間少則幾年，多則數萬年，從溫室氣體排放到發(fā)生氣候變化的影響往往要經歷數百年的時間。氣候問題的長期性不僅表現在它的形成方面，還表現在氣候變化的顯現方面。人類近一個多世紀以來大量使用礦物燃料，排放出大量的二氧化碳等溫室氣體，而這一百年來，全球平均氣溫經歷了冷－暖－冷－暖兩次波動，總的看為上升趨勢。進入八十年代后，全球氣溫開始明顯上升。由此看出，氣候問題是長期性的問題，不管是氣候問題的形成，還是氣候變化的顯現，或者是對氣候變化的控制都需要用大尺度來衡量。氣候變化問題與人類的生存發(fā)展密切相關。氣候變化問題是由化石能源的消費引起，幾乎所有人類的生產和消費活動都或多或少地依賴于能源消費并產生各種溫室氣體排放。這和許多污染和環(huán)境問題主要是由于某一類活動或某個行業(yè)的活動造成的不同。因而氣候變化問題關系到各國的發(fā)展空間并與各國的經濟利益密切相連，對它任何程度的解決都會影響經濟的發(fā)展。

如今，全球氣候變化已成為人類面臨的最棘手的環(huán)境問題之一。這不僅在于氣候變化給人類的生存環(huán)境帶來巨大的變化，還在于氣候變化問題的解決在客觀上有著巨大的困難。這種困難一方面源于氣候變化不單單是某個國家和地區(qū)的事情。氣候變化沒有國界，由上述氣候變化問題的特點可知，地球大氣圈是一個不可分割的整體，因此氣候變化產生的變化是全球性的，任何國家或者地區(qū)都不可能獨善其身，因而它的解決也不是某個人、某個團體或者某個國家地區(qū)所能單獨完成的，氣候變化問題的解決需要全球合作;另一方面解決氣候變化問題的困難還源于對它任何程度的解決都會影響經濟的發(fā)展，因為要應對氣候變化就必須對碳排放進行限制，但是從歷史的和現實的情況看，任何國家的經濟社會發(fā)展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要進行碳排放，這是不可逾越的規(guī)律。因此，要限制碳排放就必須改變現有的經濟增長方式、生產消費模式，關閉或者削減排放溫室氣體的產業(yè)，這不論是對于發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在實施上都有非常的難度。自從人類意識到氣候變化給人類生存和發(fā)展帶來的巨大挑戰(zhàn)，人們就開始為應對氣候變化的消極影響減緩氣候變化進行積極的嘗試。尤其是近二十年來，國際間的合作更加頻繁和規(guī)模巨大。國際社會為了應對氣候變化進行了積極的探索和合作，1992年6月在巴西里約熱內盧舉行的聯合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過了《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《氣候公約》)，《氣候公約》于1994年3月31日生效，目前共有191個締約方?！稓夂蚬s》是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放，以應對全球氣候變化給人類經濟和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在應對全球氣候變化問題上進行國際合作的一個基本框架。自公約生效以來，締約方每年舉行一次大會。第三次締約方大會1997年12月在日本京都舉行，會議通過了《京都議定書》，對減排的溫室氣體種類、主要工業(yè)發(fā)達國家的減排時間表和幅度等進行了具體規(guī)定。之后又通過了《巴厘島路線圖》、《哥本哈根協議》等等，這些條約的簽署就氣候變化的應對措施以及各國應當承擔的責任義務達成了初步共識。

我國應對氣候變化應承擔的國際義務

在應對全球變暖的行動中，中國積極參與國際談判和條約簽訂。1992年6月11日我國簽署了《聯合國氣候變化框架公約》并于1993年1月5日批準實施，1998年5月29日簽署了《京都議定書》并于2002年8月批準實施，2010年3月9日批準實施《哥本哈根協議》。另外，我國還和其他國家簽訂了相關的雙邊或多邊協定、宣言，如《中國歐盟氣候變化聯合宣言》、《中國政府與法國政府關于清潔發(fā)展機制合作的聯合聲明》、《中國政府和加拿大政府氣候變化合作聯合聲明》、《中國政府與奧地利政府關于清潔發(fā)展機制合作的備忘錄》、《中國政府與澳大利亞政府關于氣候變化合作的備忘錄》等。下面對我國簽訂的國際條約中應承擔的國際義務做一下梳理。

1.《氣候變化框架公約》中我國承擔的義務《氣候公約》按照共同但有區(qū)別的責任原則，為發(fā)達國家和發(fā)展中國家規(guī)定了不同的義務。我國作為發(fā)展中國家，承擔《氣候公約》第4條第1款中所有締約方共同的承諾，該承諾包括:第一，編制溫室氣體國家清單。第二，制定溫室氣體減排與適應氣候變化的國家計劃或者區(qū)域計劃。第三，促進控制溫室氣體技術的發(fā)展、應用和傳播(包括轉讓)。第四，促進可持續(xù)地管理所有溫室氣體的匯和庫，包括生物質、森林和海洋以及其他陸地、沿海和海洋生態(tài)。第五，擬訂和詳細制定關于沿海地區(qū)的管理、水資源和農業(yè)以及關于受到旱災和沙漠化及洪水影響的地區(qū)，特別是非洲的這種地區(qū)的保護和恢復等適應氣候變化的綜合性計劃。第六，在有關的社會、經濟和環(huán)境政策及行動中，在可行的范圍內將氣候變化考慮進去，以期盡量減少它們?yōu)榱藴p緩或適應氣候變化而進行的項目或采取的措施對經濟、公共健康和環(huán)境質量產生的不利影響。第七，研究、觀測和數據。促進和合作進行關于氣候系統(tǒng)的科學、技術、工藝、社會經濟和其他研究、系統(tǒng)觀測及開發(fā)數據檔案，目的是增進對氣候變化的起因、影響、規(guī)模和發(fā)生時間以及各種應對戰(zhàn)略所帶來的經濟和社會后果的認識，以減少或消除在這些方面尚存的不確定性。第八，提供有關履行公約的信息。

2.《京都議定書》中我國承擔的義務《京都議定書》的主要目標是促使附件一系列締約方采取政策和措施并規(guī)定這些締約方的溫室氣體排放的量的限度和排放削減時間限制，同時還重申除確認《氣候公約》第4條第1款外，不要求非附件一締約方做出新的承諾。不過，《京都議定書》還規(guī)定，考慮到發(fā)達國家給予發(fā)展中國家的資金援助和技術轉讓等，同時要求包括發(fā)展中國家在內的所有締約方應當編制符合成本效益的國家方案，國家方案中應當載有減緩氣候變化的措施和適應氣候變化的措施①。由此我們可以看出，在《京都議定書》中，我國作為發(fā)展中國家締約方需要編制應對氣候變化的國家方案。

3.《哥本哈根協議》中我國承擔的義務2012年底《京都議定書》第一期承諾到期，2012年至2020年第二承諾期如何進一步降低溫室氣體的排放，成了后京都時代最重要的問題?！稓夂蚬s》第十五次締約方大會———哥本哈根會議的目的旨在為各國確立2012年至2020年溫室氣體中期減排目標和2020年至2050年長期減排目標?！陡绫竟鶇f議》未能對發(fā)達國家設定明確的減排目標，卻為發(fā)展中國家規(guī)定了新的義務，明確要求發(fā)展中國家采取減排行動?！陡绫竟鶇f議》根據公約“第4條第1款和第4條第7款、在可持續(xù)發(fā)展的情況下實行減緩氣候變化措施，包括在2010年1月31日之前按照附錄Ⅱ所列格式向秘書處遞交的措施”②并且向全球公開其減排進展情況，要求發(fā)展中國家對其所采取的減排措施“每兩年將通過國家通訊方式進行報告，而且所報告的結論在報告國所在國應當是可測量、可報告和可核查的”。綜上所述，中國作為發(fā)展中國家，在《氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《哥本哈根協議》下承擔的義務可以概括為:第一，《氣候變化框架公約》第4條第1款規(guī)定的一般義務;第二，編制應對氣候變化的國家方案;第三，應當采取適當的減緩行動;第四，就其減緩行動每兩年進行一次報告;第五，所報告的結論應當是可測量、可報告和可核查的③。作為發(fā)展中國家的中國承擔的義務較發(fā)達國家來說要少許多，由于國際條約沒有明確要求發(fā)展中國家承擔發(fā)達國家所要承擔的采取氣候變化的減緩性措施，而且還規(guī)定發(fā)展中國家履行義務的程度取決于發(fā)達國家對其有關提供資金和轉讓技術義務的有效履行④。我們也應該注意到另一個事實，那就是我國作為世界工廠，承擔了全球大部分的碳轉移。發(fā)達國家由于產業(yè)升級和本國對碳排放的限制，往往把含碳密集型生產企業(yè)轉移到發(fā)展中國家。在全球碳轉移中“低收入國家生產、高收入國家消費”的格局非常明顯。經濟全球化的發(fā)展使得具有眾多人口的中國因其勞動力優(yōu)勢和環(huán)境準入門檻較低在國際產業(yè)分工中成為“世界工廠”，作為世界碳轉移的最大輸入國為發(fā)達國家的含碳密集型生產轉移買單。有數據說明，中國每年僅這種產業(yè)轉移造成的碳轉移高達12億噸，占中國目前碳排放總量的近20%［2］。可以毫不夸張的說，中國在替全世界排放，這個事實使得我國在碳排放限制的國際義務分擔上應當減輕。雖然我國有減少承擔國際義務的充分理由，但是，作為負責任的大國，在哥本哈根會議后，我國承諾了二氧化碳排放的自主減排責任。到2020年將單位GDP的碳排放強度在2005年基數上削減40%～45%，這屬于自愿減排行動，不屬于強制性義務。按照“條約必須遵守”的國際法原則，各締約國有義務和責任按照公約及其議定書的規(guī)定承擔和履行各自的義務和責任。而通過國內立法采取措施履行國際條約規(guī)定的義務是締約國自覺履行國際義務的表現。為了應對氣候變化，履行條約規(guī)定，我國于2007年6月了《中國應對氣候變化國家方案》。這是發(fā)展中國家第一部應對氣候變化的國家方案。

自1992年聯合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，中國政府組織制定了《中國21世紀議程———中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，并采取了一系列政策措施，全國人民代表大會常務委員會于2009年8月通過《積極應對氣候變化決議》，提出“要把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作議程。適時修改完善與應對氣候變化、環(huán)境保護相關的法律，及時出臺配套法規(guī)，并根據實際情況制定新的法律、法規(guī)，為應對氣候變化提供更加有力的法律保障”。2011年3月16日的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第二十一章以“積極應對全球氣候變化”為題，明確指出要“堅持減緩和適應變化并重，充分發(fā)揮技術進步的作用，完善體制機制和政策體系，提高應對氣候變化能力”。該章分三個部分，分別闡述了“控制溫室氣體排放”、“增強適應氣候變化能力”、“廣泛開展國際合作”三大部分內容，明確指出要有效降低能源消耗強度和二氧化碳排放強度，控制溫室氣體排放。制定國家適應氣候變化總體戰(zhàn)略，加強氣候變化科學研究、觀測和影響評估。氣候變化問題作為當今全球最棘手的環(huán)境問題，需要環(huán)境法對其進行規(guī)制。因此，加強氣候變化立法研究，對氣候變化進行有效的制度安排，應對氣候變化挑戰(zhàn)，已經成為環(huán)境法面臨的新使命。

現行《環(huán)境法》對全球氣候變化無能為力

我國的決策者已經越來越認識到氣候變化問題的緊迫性必須要現在就采取行動。一方面，全球氣候變化已經嚴重地影響了更多國家的可持續(xù)發(fā)展;另一方面不可能因為有《京都議定書》的框架而永遠與發(fā)展中國家無關。隨著“后京都時代”的來臨，我國環(huán)境法在應對氣候變化上主要面臨以下兩方面的新問題。從我國自身來說，在一段時期內需要更大的排放空間。從歷史的和現實的情況看，任何國家的經濟社會發(fā)展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要進行碳排放，這是不可逾越的規(guī)律。發(fā)達國家經過兩百多年高能耗、高排放的發(fā)展，已經完成工業(yè)化，而我國處于工業(yè)化初期，能源結構以煤為主，還有大量人口處于絕對貧困狀態(tài)，發(fā)展經濟、改善民生的任務十分艱巨。為了改善國民生存條件，在一定時期內必然需要進行大量的碳排放，這是社會發(fā)展的必經過程或階段。有學者的研究認為，碳排放的需求不是無限的，而是有一個量的約束。人均排放量經過了一個低收入、低碳排放，繼而隨著收入提高而碳排放需求增加，到高收入低碳排放的過程。同時指出大約在人均收入達8000美元時，人均碳排放和碳排放強度便開始下降［3］。所以當前我國為了國民的生存發(fā)展必然對碳排放空間需求更大。免責期有限，需要提前做好準備。雖然目前中國作為一個發(fā)展中國家暫不承擔具體的減排義務，但是在《巴厘行動計劃》中第1(b)(ii)款中已經要求發(fā)展中國家在得到“可測量、可報告和可核實”的技術、資金和能力支持時，應當采取“可測量、可報告和可核實”的減排行動。哥本哈根會議后，我國承諾了二氧化碳排放的自主減排責任，到2020年將單位GDP的碳排放強度在2005年基數上削減40%～45%。雖然這是我國承諾的自愿減排行動，不屬于強制義務，但是我國作為發(fā)展中國家的免責期已經非常有限，必須做好準備迎接新的挑戰(zhàn)。從外部的形式來說，我國的國際壓力逐漸增大。中國作為最大的發(fā)展中國家和全球溫室氣體排放大國，發(fā)達國家已經將減排的焦點瞄準中國。有一些國家認為，要實現《聯合國氣候變化框架公約》“把大氣中溫室氣體濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)免受危險的人為干擾的水平”的最終目標，必須以中國實施大量減排為先決條件［4］。因此，許多發(fā)達國家多年來在氣候變化談判過程中一直想讓中國正式承擔溫室氣體排放控制義務，美國甚至以此作為退出《京都議定書》的理由之一。同時，在一些由發(fā)達國家倡導的雙邊或多邊的國際會議中，全球氣候變化問題也作為重要議題，增加了對中國的壓力，還有一些來自國內外各種非政府組織和環(huán)境保護運動，也在有形無形地給中國增加壓力。

綜上所述，解決全球變暖問題的直接壓力在中國這些發(fā)展中國家。我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期，首要任務是加快經濟發(fā)展盡快擺脫貧困，但是減排就意味著要放慢經濟發(fā)展的步伐，這與我國當前經濟發(fā)展的目標是相背離的。但是不斷增加的國際壓力，以及氣候變化的實際情況，又迫使我們去面對這一難題。氣候變化問題雖然近來受到了國家的重視，但比起其他的環(huán)境問題，例如水污染問題、土地污染問題等這些直接威脅到人類生活和生存的環(huán)境問題而言，氣候變化由于具有不易觀測、測量和長期性的特點，所以比較容易被忽視。盡管氣候變化是全球環(huán)境問題中不確定性最大、對策最復雜和最緊迫的問題，但由于它不如水污染、大氣污染、生態(tài)破壞等直觀緊迫，并且對氣候變化問題任何程度的解決都會直接影響經濟發(fā)展，所以應對氣候變化的防治措施在實施上會面對許多困難阻力。這種情況下，運用法律手段對其進行規(guī)范就顯得尤為重要。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境法》)是在1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》(以下簡稱《環(huán)境法(試行)》)的基礎上修改和制定的?！董h(huán)境法》在我國環(huán)境與資源保護法律體系中具有“綜合基本法”地位［5］。作為環(huán)境保護的基本法，《環(huán)境法》應當對基本環(huán)境問題的應對有所反映。但是目前的這部法律卻對全球氣候變化這一具體的和緊急的環(huán)境問題無能為力。

1.應對氣候變化的要求沒有反應到《環(huán)境法》立法中20世紀80年代的《環(huán)境法》，是基于中國實行有計劃的商品經濟體制制定的，帶有濃厚的計劃經濟色彩。這個時期的環(huán)境法還處于污染防治法時期，主要是對應對環(huán)境公害和其他環(huán)境損害而做“末端”治理⑤。該法第一條指出，本法的立法目的是為“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”?？疾臁董h(huán)境法》，全文共47條，沒有一條內容涉及應對全球氣候變化或溫室氣體排放。這和我國《環(huán)境法》頒布于1989年，氣候變化問題受到國際社會普遍關注始于1992年巴西里約熱內盧聯合國環(huán)境與發(fā)展大會簽訂《聯合國氣候變化框架公約》，我國《環(huán)境法》制定時氣候變化問題還沒有如此急迫有關。同時也和我國環(huán)境法制定時對該法的定位有關。1989年《環(huán)境法》是在1979年《環(huán)境法(試行)》的基礎上修改制定而成，當時立法的主要目的也是為了防治工業(yè)污染，因此該法主要是一部污染防治法，對自然生態(tài)保護重視不夠，二氧化碳等溫室氣體時至今日在我國都還沒有被明確界定為大氣污染物質，更不要說是二三十年前人們的認識水平。依據《環(huán)境法》制定的專門規(guī)范大氣污染物質的《大氣污染防治法》對可能造成大氣污染的行為和排放物進行限制，包括對有害物質和放射性物質排入大氣進行限制，雖然該法也對燃燒煤炭進行限制⑥，但只是為了防止粉塵污染和二氧化硫排放?！洞髿馕廴痉乐畏ā分胁]有對什么是大氣污染和什么是大氣污染物質進行相關界定。國際標準化組織(ISO)將大氣污染定義為“由于人類活動或自然過程引起某些物質進入大氣中，呈現出足夠的濃度，達到足夠的時間，并因此危害了人體的舒適、健康和福利或環(huán)境污染的現象”。將大氣污染物按存在狀態(tài)分為氣溶膠狀態(tài)污染物和氣體狀態(tài)污染物，其中，氣溶膠狀態(tài)污染物主要有粉塵、煙液滴、霧、降塵、飄塵、懸浮物等;氣體狀態(tài)污染物，主要有以二氧化硫為主的硫氧化合物，以二氧化氮為主的氮氧化合物，以二氧化碳為主的碳氧化合物以及碳、氫結合的碳氫化合物。我國的法律沒有采取ISO的劃分標準，沒有將二氧化碳界定為大氣污染物質，所以《大氣污染防治法》沒有對造成大氣環(huán)境質量變化引起氣候變化的主要溫室氣體二氧化碳進行限制，雖然該法的部分法律規(guī)范有利于實現溫室氣體的排放控制，如第9條規(guī)定“鼓勵和支持開發(fā)、利用太陽能、風能、水能等清潔能源”。第25條規(guī)定“國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，改進城市能源結構，推廣清潔能源的生產和使用”。但是這些規(guī)定也只是對清潔能源進行鼓勵、推廣，并沒有對造成氣候變化的溫室氣體進行直接的限制。

2.氣候變化應對內容缺失由于現行《環(huán)境法》是一部污染防治法，該法沒有將二氧化碳作為污染物進行規(guī)制，所以《環(huán)境法》確認的環(huán)境基本制度也都沒有將二氧化碳作為規(guī)范對象。這些內容上的缺失包括但不限于以下方面:

(1)環(huán)境質量標準不包括大氣中二氧化碳濃度。該法第九條規(guī)定:“國務院環(huán)境保護行政主管部門制定國家環(huán)境質量標準?！蓖瑫r“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質量標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境質量標準，并報國務院環(huán)境保護行政主管部門備案”。依據《環(huán)境法》和《大氣污染防治法》制定的《環(huán)境空氣質量標準》對二氧化硫(SO2)、總懸浮顆粒物(TSP)、可吸入顆粒物(PM10)、氮氧化物(NOx)、二氧化氮(NO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、鉛(Pb)、苯并［a］芘(B［a］P)、氯化物(F)等污染物的濃度值做了規(guī)定，但是該環(huán)境質量標準中不包括大氣中二氧化碳濃度。國務院總理2012年2月29日主持召開國務院常務會議，同意新修訂的《環(huán)境空氣質量標準》。新修訂的標準調整了污染物項目及限值，增設了PM2．5平均濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值⑦，但是新的環(huán)境質量標準仍然沒有將大氣中二氧化碳濃度納入。

(2)環(huán)境監(jiān)測制度中，監(jiān)測對象不包括二氧化碳。該法第11條對環(huán)境監(jiān)測制度做出規(guī)定:“國務院環(huán)境保護行政主管部門建立監(jiān)測制度，制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關部門組織監(jiān)測網絡，加強對環(huán)境監(jiān)測和管理。國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護行政主管部門，應當定期環(huán)境狀況公報?！痹摫O(jiān)測制度是對污染物排放進行監(jiān)測，根據環(huán)?？偩?007年(當時還沒有更名為環(huán)保部)的《環(huán)境空氣質量監(jiān)測規(guī)范(試行)》的規(guī)定，監(jiān)測項目分為必測項目和選測項目，其中必測項目包括二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入顆粒物(PM10)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)，選測項目包括總懸浮顆粒物(TSP)、鉛(Pb)、氟化物(F)、苯并［a］芘(B［a］P)、有毒有害有機物⑧。不管是必測項目還是選測項目都沒有將二氧化碳列入其中。

(3)環(huán)境影響評價制度范圍狹窄。《環(huán)境法》確立了環(huán)境影響評價制度，依據該法制定的《環(huán)境影響評價法》也于2002年頒布實施。《環(huán)評法》第2條對環(huán)境影響評價的定義做出規(guī)定:“本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。”第4條規(guī)定環(huán)境影響評價必須“綜合考慮規(guī)劃或者建設項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響”，該法雖然沒有明確指出環(huán)評涉及的規(guī)劃或者建設項目實施后所影響的環(huán)境因素或生態(tài)系統(tǒng)是否包括二氧化碳，但是實踐中都沒有將規(guī)劃或建設項目產生的二氧化碳作為影響因素進行考察。

(4)排污登記制度和排污收費制度都不涉及二氧化碳排放?！董h(huán)境法》第27條、28條對企事業(yè)單位規(guī)定了排污登記制度和排污收費制度。第27條規(guī)定:“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定申報登記?！钡?8條規(guī)定:“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費，并負責治理。”同時還對水污染的排放做了特別規(guī)定:“水污染防治法另有規(guī)定的，依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行?！钡怯捎诙趸荚谖覈壳暗纳矸萑允恰鞍住保€不屬于“污”，所以關于排污的規(guī)定也不適用于二氧化碳。

綜上所述，我國現行《環(huán)境法》對應對全球氣候變化無能為力。這種無能為力不僅表現在環(huán)境法的立法理念滯后、對氣候變化缺乏制度安排，而且還體現在其現有的一些制度對氣候變化應對造成了阻礙。作為最大的發(fā)展中國家和全球溫室氣體排放大國，中國在氣候減排方面?zhèn)涫懿毮俊Ｖ袊欠裼袥Q心應對氣候變化以及如何應對氣候變化成為全球關注的焦點。我國的環(huán)境保護基本法中缺少綜合性的應對全球氣候變化的制度安排，將對我國的國際形象以及國內應對氣候變化的原則、體制、機制產生負面效應。

環(huán)境法怎樣才能有所作為

氣候變化對人類生存和發(fā)展的方方面面產生的重大影響，使得氣候變化日益成為全球第一大挑戰(zhàn)，低碳發(fā)展也日益成為一種具有普世價值的觀念。為了應對氣候變化和發(fā)展低碳經濟，我國需要在立法和決策中加強應對氣候變化的意識，把應對氣候變化這一問題放在優(yōu)先環(huán)境事項的位置上，認真考慮如何主動適應短期內不可逆轉的氣候變化趨勢和如何應對氣候變化所造成的危害，以及如何減少造成氣候繼續(xù)惡化的因素。我國政府越來越重視氣候變化問題，國家領導人在各種場合也多次提到我國為應對氣候變化所做出的努力和貢獻⑨。中國已經制定和實施了《應對氣候變化國家方案》，明確提出2005年到2010年降低單位國內生產總值能耗和主要污染物排放、提高森林覆蓋率和可再生能源比重等有約束力的國家指標。當前國際社會已經達成了這樣的共識，那就是要應對氣候變化就必須對碳排放進行限制。所以氣候變化應對的重心是“溫室氣體排放的控制”，而溫室氣體排放控制的實現需要法律給予規(guī)范并且法律被嚴格遵守和執(zhí)行。盡管根據《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的規(guī)定，中國作為發(fā)展中國家，沒有減少或限制溫室氣體排放的強制性義務，不參與國際上具有法律約束力的碳排放總量控制，我國卻自愿進行碳排放控制，提出2020年碳強度降低40%～45%。自主減排義務的實現不僅需要政策上的重視還需要在法律上給予肯定。我國現行環(huán)境法以應對環(huán)境污染和破壞為主，該法主要是針對一些環(huán)境污染行為進行規(guī)定，諸如噪聲污染、大氣污染、水污染等等，這與我國目前建設環(huán)境友好型社會實現人與自然的和諧相處的生態(tài)文明理念不相符，所以，原有的以應對環(huán)境污染和破壞為主的環(huán)境法必須要有新的變化，以應對全球氣候變化。

首先，要轉變環(huán)境法立法的基本理念，由應對污染防治的法轉變?yōu)閷ι鷳B(tài)進行全面保護的法。立法定位上應當是體現國家環(huán)境保護基本方針政策的環(huán)境基本法。由于該法是國家環(huán)境保護的大政方針的集中體現，所以對于環(huán)境保護的重要方面氣候變化的應對必然有所反映。轉變環(huán)境立法理念首先要轉變人的思想理念。要摒棄那種認為限制溫室氣體排放是我國做出單方面犧牲的想法。氣候變化的影響是全球性的，沒有國家可以獨善其身，我國不僅受到了氣候變化的影響，如造成了海平面上升、西北冰川面積減少、春季物候期提前等，而且我國還是最易受氣候變化不利影響的國家之一?？刂茰厥覛怏w不是我國對世界做出的犧牲。如果非要說限制溫室氣體排放是一種“犧牲”的話，那也是不可持續(xù)的經濟發(fā)展方式對可持續(xù)的發(fā)展做出的“犧牲”。有些學者以“目前我國沒有減排二氧化碳的國際義務”，同時我國“幅員遼闊，適應溫室氣體的潛力巨大”，以維護中國的國家利益，保持中國經濟持續(xù)增長勢頭為由，認為《大氣污染防治法》在修訂時不應當把二氧化碳的排放控制納入立法修訂任務［6］。這種狹隘的愛國主義極易把我們推入全人類利益的對立面。當然我們說要控制溫室氣體排放并不是說在氣候變化中就不考慮國家利益，我們的控制是在滿足基本生存需要的基礎上的控制，是符合我國當前減排能力的控制。因應二氧化碳對大氣成分的改變進而對環(huán)境產生的不利影響，環(huán)境法應當對造成氣候改變的溫室氣體排放做出規(guī)定。

其次，要在環(huán)境法中對氣候變化應對措施做出原則性規(guī)定，以立法形式肯定我國政府積極應對氣候變化、積極參與全球應對氣候變化的合作、減少溫室氣體排放的立場和措施。根據國際公約的規(guī)定，我國承擔的應對氣候變化義務很多都已經在環(huán)境法的配套法律法規(guī)中做出了規(guī)定，并對減緩氣候變化起到了一定作用。如《節(jié)約能源法》通過制度建設包括確立節(jié)能目標責任制、節(jié)能評價考核制度、電力需求管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協議、單位能耗限額標準、能效標識管理等提高能源利用效率，并對工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運輸節(jié)能、公共機構節(jié)能、重點用能單位節(jié)能作出明確規(guī)定，以降低單位GDP能耗。2005年2月頒布并于2009年8月進行了第一次修改的《可再生能源法》，通過總量目標制度、全額保障性收購制度、價格管理制度、費用分攤制度、政府性基金制度、稅收優(yōu)惠制度等促進可再生能源的開發(fā)和利用?！渡址ā反_立的限額采伐、植樹造林、封山育林、擴大森林面積、設立森林生態(tài)效益補償基金、加強森林經營管理、預防森林火災、防治森林病蟲害等法律制度對增加森林碳匯、減緩氣候變化起了積極的作用。但是這些環(huán)境法的配套法律法規(guī)的設置都不是直接為了應對氣候變化，都沒有從應對氣候變化的角度對相關內容加以規(guī)定，所以這些法律法規(guī)取得的成果要在環(huán)境基本法中予以確認。

再次，增列二氧化碳為規(guī)范對象。我國對二氧化碳是否為污染物還存在爭論，就算不將二氧化碳界定為污染物，對生態(tài)環(huán)境進行全面保護的環(huán)境法也應對影響環(huán)境的物質進行規(guī)制。應當擴大環(huán)境質量標準的內容，可以區(qū)分環(huán)境污染物質和環(huán)境影響物質，分別對其進行規(guī)定，基于各種考慮就算目前不將二氧化碳列為環(huán)境污染物，也可將其算作環(huán)境影響物質進行規(guī)定。二氧化碳一旦納入環(huán)境質量標準，那么在環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境影響評價制度、污染物登記制度、污染物排放收費制度、總量控制等制度中都會將二氧化碳納為規(guī)制因素?；蛘?，在我國環(huán)境基本法中專設“全球氣候變化應對措施”章節(jié)對溫室氣體排放進行控制。該章節(jié)對減緩與適應氣候變化的基本制度與基本措施進行明確規(guī)定。如溫室氣體排放的監(jiān)測統(tǒng)計制度、溫室氣體排放的報告與核查制度、溫室氣體排放的標準體系、溫室氣體的分區(qū)分類管理等碳排放量國家管理制度;森林碳匯、促進清潔能源發(fā)展制度、碳稅、清潔發(fā)展機制等減緩氣候變化的基本措施;構建生態(tài)文明、低碳社會等適應氣候變化的基本措施。在具體條款內容的設計上，由于我國目前不承擔任何強制性減排義務，所以不需要在法律上對減排規(guī)定限額，只需從宏觀上確立中國應對氣候變化的基本制度，體現政策性立法的要求。將二氧化碳列為環(huán)境法的規(guī)范對象，也有利于我國應對國際碳排放轉移。對于碳排放量高的企業(yè)、項目限制其入境，對我國境內碳排放量高的企業(yè)可以要求其限期治理整頓甚至停業(yè)關閉。

作者：朱雯單位：中國海洋大學法政學院