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論文關(guān)鍵詞：社會(huì)主義新農(nóng)村；基層工作；困境與對(duì)策

論文摘要：建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，給鄉(xiāng)村基層工作帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。文章旨在探討新形勢(shì)下鄉(xiāng)村基層工作的困境與出路，著重從三個(gè)方面論述：一是鄉(xiāng)村基層工作面臨的難題；二是影響鄉(xiāng)村基層工作的原因；三是鄉(xiāng)村基層工作的對(duì)策。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。全面建設(shè)小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的矛盾依然突出，給新形勢(shì)下農(nóng)村基層工作提出了許多新的課題。

一、新形勢(shì)下鄉(xiāng)村基層工作面臨的難題

1.鄉(xiāng)村治理矛盾凸顯。在鄉(xiāng)村治理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級(jí)組織各自都具有兩種職能：一是為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織有責(zé)任為本社區(qū)居民提供適合其規(guī)模范圍的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；二是執(zhí)行從中央到省、市、縣布置下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)。履行這兩種職能都需要財(cái)政作保障。稅費(fèi)改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)力受到不同程度的影響，執(zhí)行上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)的功能相對(duì)弱化，為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問(wèn)題凸顯出來(lái)。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行的以農(nóng)田水利為主體的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，無(wú)論是存量還是增量上都顯得嚴(yán)重不足；農(nóng)村科技的推廣運(yùn)行和農(nóng)村人居環(huán)境的改善將變得更加艱難。

2.人地矛盾糾紛日益嚴(yán)重，農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)尚未涉及。針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)而言，稅費(fèi)改革關(guān)注的只是農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)，而對(duì)農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)關(guān)注不夠。城鄉(xiāng)分割體制是農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)過(guò)重的制度根源。農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)重表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差問(wèn)題；二是農(nóng)民進(jìn)城成本仍然過(guò)高，并且不能享受城市居民的各種福利；三是農(nóng)民付出子女教育、醫(yī)療等費(fèi)用過(guò)高；四是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等收費(fèi)成為農(nóng)民甩不掉的一大負(fù)擔(dān)。

3.鄉(xiāng)村收支缺口較大，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，但與此相伴的是鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)力大幅度減少。村級(jí)債務(wù)黑洞將是一顆隨時(shí)會(huì)引爆的炸彈。其特點(diǎn)為債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，利息高，且多為短期。而且因管理上的混亂，至今仍未能有效遏制新的債務(wù)不斷增長(zhǎng)勢(shì)頭，農(nóng)村債務(wù)包袱有增無(wú)減，各種開(kāi)支無(wú)法削減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍必須按時(shí)應(yīng)付以下幾方面的開(kāi)支：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的應(yīng)發(fā)工資；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教師的工資。這一部分工資數(shù)額大，基數(shù)高，而且呈逐年上升的趨勢(shì)。還有最令鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)頭疼的大宗開(kāi)支：鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休人員的工資、醫(yī)療費(fèi)用及其他社會(huì)保障費(fèi)用；日常辦公經(jīng)費(fèi)，包括招待、車輛等必須的費(fèi)用；訂閱各種上級(jí)要求的報(bào)刊、書籍的費(fèi)用；處理各類突發(fā)事件的開(kāi)支；等等。

4.鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的待遇及走向成為鄉(xiāng)村基層工作成功與否的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對(duì)鄉(xiāng)村工作職能的重新定位和角色的轉(zhuǎn)換，在部分干部中產(chǎn)生了失落感和盲目性的困惑。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，由于相應(yīng)的配套措施未能及時(shí)跟上，使目前鄉(xiāng)村干部的工作，一下子從原來(lái)的高度緊張的環(huán)境中進(jìn)人閑暇無(wú)事的工作狀態(tài)，大多數(shù)干部都有一種失落感和不適應(yīng)性，習(xí)慣的思維方式失去作用。于是，因職能的轉(zhuǎn)變，部分干部對(duì)新的角色一下子難以適應(yīng)，導(dǎo)致干部責(zé)任心下降。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)制上的不完善，對(duì)農(nóng)村基層工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也帶來(lái)了負(fù)面影響。

二、新形勢(shì)下影響鄉(xiāng)村基層工作的原因

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度不夠、路子不準(zhǔn)。當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)的矛盾增多、難度增大，歸根結(jié)底是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后所致。農(nóng)村義務(wù)教育的“普九”驗(yàn)收；鄉(xiāng)村道路、農(nóng)用電網(wǎng)等農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的全面升級(jí)；農(nóng)村飲水工程的全面鋪開(kāi)以及以農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)為主體的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，劇增了村級(jí)集體資金的投入量。在農(nóng)村集體收入本來(lái)就出現(xiàn)短收的情況下，不切實(shí)際的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的盲目上馬和少數(shù)人為撈取政治資本的形象工程和政績(jī)樣板的出現(xiàn)，給本來(lái)就不足的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積累雪上加霜。農(nóng)村基層組織長(zhǎng)期局限于財(cái)力的限制，只把注意力集中到收稅收款等瑣碎事務(wù)中，辦任何事情都把手伸向群眾，必然導(dǎo)致黨群、干群之間容易滋生矛盾。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層組織建設(shè)遇到的種種問(wèn)題，發(fā)展不夠是關(guān)鍵的癥結(jié)所在。

2.基層組織和基層干部的職能定位不準(zhǔn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層組織必須思考“干什么，怎樣干”的新課題，基層干部必須重視稅費(fèi)改革呼喚“復(fù)合型”、“市場(chǎng)型”、“民主型”干部的新要求。但客觀地說(shuō)，目前基層組織還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這種角色的轉(zhuǎn)換，基層干部還不具備這種能力素質(zhì)。突出表現(xiàn)在工作職能、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作作風(fēng)上，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的“種一管一收”、“催一征一罰”，沒(méi)有把工作重心定位在依法行政，以法律的手段、經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)管理村組事務(wù)上來(lái)；沒(méi)有定位到研究市場(chǎng)農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)供銷配套服務(wù)上來(lái)；沒(méi)有定位到積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，自身示范做樣子，教育群眾換腦子，引導(dǎo)農(nóng)民找路子，建立一個(gè)適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)制上來(lái)。

3.改革的跟進(jìn)措施不配套。農(nóng)村稅費(fèi)改革應(yīng)該是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但目前把它作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，進(jìn)行全方位的配套改革還考慮得不夠，帶來(lái)了基層組織建設(shè)上的難度。稅費(fèi)改革后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的改革力度太小，對(duì)于彌補(bǔ)日益擴(kuò)大的財(cái)政缺口來(lái)說(shuō)于事無(wú)補(bǔ)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門機(jī)構(gòu)改革還不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并了，但是人員并沒(méi)有減少；教育體制改革嚴(yán)重滯后，教師工資的發(fā)放并沒(méi)有真正擺脫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的做法；農(nóng)民的素質(zhì)偏低、農(nóng)村基層民主政治建設(shè)還處于一個(gè)低水平上；等等。由于這些配套改革沒(méi)有及時(shí)跟上，農(nóng)村基層組織建設(shè)處在夾縫中，暴露出來(lái)的問(wèn)題就難以得到有效解決。

三、新形勢(shì)下鄉(xiāng)村基層工作的對(duì)策與思路

稅費(fèi)改革為加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)既帶來(lái)機(jī)遇，又帶來(lái)挑戰(zhàn)。在新的形勢(shì)下，我們必須加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，提高基層組織的執(zhí)政能力。

1.抓發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作打下物質(zhì)基礎(chǔ)。改革帶來(lái)的功效是暫時(shí)的，即便實(shí)現(xiàn)了“零負(fù)擔(dān)”，如果群眾的收入沒(méi)有增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)沒(méi)有真正的發(fā)展，群眾仍然不滿意。更重要的是通過(guò)加快發(fā)展致富，堅(jiān)持發(fā)展這一主題，把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)來(lái)抓，才是解決農(nóng)村問(wèn)題的唯一出路。(1)必須看準(zhǔn)市場(chǎng)抓調(diào)整、抓工業(yè)。在“農(nóng)業(yè)保穩(wěn)、工業(yè)致富”的格局下，把抓發(fā)展的著力點(diǎn)放到提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量上來(lái)，堅(jiān)持集中精力培植支柱產(chǎn)業(yè)，大力涵養(yǎng)財(cái)源。一是著力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化增財(cái)源；二是大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，扶持骨干增財(cái)源；三是大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，壯大規(guī)模增財(cái)源。(2)盤活存量，變資產(chǎn)為資本，變資源為財(cái)源。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村如果在所在集鎮(zhèn)有閑置的土地，又適合于進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，應(yīng)允許其以人股的方式聯(lián)合開(kāi)發(fā)或出售長(zhǎng)期使用權(quán)來(lái)增加收入。二是近年來(lái)通過(guò)布局調(diào)整，一些縣取消了許多所中小學(xué)，空出了不少土地和房屋，這些土地和房產(chǎn)等如果充分利用起來(lái)，又是一筆很可觀的固定收入。三是加大土地復(fù)墾整理力度。結(jié)合“空心村”改造，爭(zhēng)取國(guó)土資源部門的支持，將大量空置宅基地和集體所有的廢棄荒地進(jìn)行復(fù)墾整理，使“生”地變“熟”，在目前實(shí)行最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度的形勢(shì)下，這些土地的承包經(jīng)營(yíng)特別是轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地后，無(wú)疑又是一筆巨大的財(cái)富。(3)規(guī)范“一事一議”制度，確保農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。在當(dāng)前沒(méi)有相關(guān)法規(guī)保障“一事一議”實(shí)行的情況下，可嘗試由縣政府出臺(tái)有關(guān)規(guī)范性文件，進(jìn)一步完善管理規(guī)定，制訂具體操作細(xì)則，切實(shí)解決項(xiàng)目難議成、多數(shù)人同意的事情少數(shù)人不執(zhí)行、外出人員籌資難收齊等弊端和問(wèn)題。村級(jí)組織要掌握時(shí)機(jī)和方法，充分用好“一事一議”。2.抓改革，為減免農(nóng)業(yè)稅提供體制保障。各項(xiàng)配套改革既是減免稅改革內(nèi)容的深化和延伸，也是鞏固減免稅改革成果的保證。一定要按照“轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少支出”的目標(biāo)，切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套改革。(1)深化財(cái)稅改革，完善鄉(xiāng)村財(cái)政體制。按照鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，結(jié)合新一輪財(cái)稅體制改革的要求，進(jìn)一步深化改革，完善鄉(xiāng)村財(cái)政體制。一是合理核定收支基數(shù)；二是適當(dāng)調(diào)整縣鄉(xiāng)收支范圍；三是完善轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。(2)繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)布局。一是淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，進(jìn)一步深化完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上本著“強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)”、“實(shí)縣虛鄉(xiāng)”的原則，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)，嚴(yán)把人員人口關(guān)，大力精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。按照“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的思路，合理調(diào)整事業(yè)單位布局，大力壓縮編制，逐步建立起相應(yīng)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和自我約束機(jī)制。三是加快中小學(xué)布局調(diào)整步伐。按照規(guī)模、效益的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)布局進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)集中辦學(xué)，同時(shí)對(duì)教師實(shí)行定員定崗，解決農(nóng)村中、小學(xué)過(guò)于分散、師生比例不相稱、師資浪費(fèi)等問(wèn)題。(3)加快合組并村步伐，大力推行村干部公職化。一是按照“尊重民意、便于管理、規(guī)模適度、整建制撤并、所有權(quán)不變”的原則，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)人口少、規(guī)模小、地理位置相近的村莊，通過(guò)撤并達(dá)到“村級(jí)規(guī)模合理、資源配置優(yōu)化、村級(jí)組織健全、服務(wù)功能強(qiáng)化”的基本目標(biāo)。二是在此基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)選派政治素質(zhì)高、熟悉農(nóng)村工作、懂農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的年輕干部或轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，下派各村掛任實(shí)職。三是培養(yǎng)選拔一批“富人村官”。農(nóng)村圈子很小，村看村，戶看戶，黨員看干部，表率作用立竿見(jiàn)影，那些文化水平不高、致富能力不強(qiáng)的村干部，自己窮得叮當(dāng)響，當(dāng)然也無(wú)法贏得群眾的信任。因此，從治窮先治官的角度出發(fā)，培養(yǎng)選拔一批“能人村官”、“富人村官”，使其承擔(dān)起帶頭闖市場(chǎng)、帶頭致富的“領(lǐng)路人”作用。

3.抓減債，積極化解鄉(xiāng)村財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村不良金融債務(wù)的存在，直接關(guān)系著農(nóng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，成為縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府關(guān)心、農(nóng)村集體組織煩心和廣大群眾不放心的突出問(wèn)題，也是制約農(nóng)民增收的一個(gè)重要因素，必須采取切實(shí)可行的措施，清理防止并重。其途徑主要有以下幾種：(1)減息減債。農(nóng)村因借、貸形成的債務(wù)，在認(rèn)定核實(shí)本金基數(shù)和利息基數(shù)后，重新界定利息，禁止高利息或息轉(zhuǎn)本。對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的高息借貸，按合同期法定利率標(biāo)準(zhǔn)，逐一核定本息，置換統(tǒng)一票據(jù)，嚴(yán)肅清理無(wú)本生息、少本多息、利滾利等違法行為。(2)變現(xiàn)資產(chǎn)，清償?shù)謧?。凡有?fù)債的村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)對(duì)其閑置資產(chǎn)(包括鄉(xiāng)、村集體企業(yè)在內(nèi))進(jìn)行登記、評(píng)估，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)或公開(kāi)拍賣，所得收入用于還債。(3)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。資源資本化償債，包括對(duì)五荒地、承包地、林地、果園的使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)承包、延長(zhǎng)承包期、拍賣等辦法償債；資產(chǎn)資本化償債，包括拍賣生產(chǎn)性資產(chǎn)還債，租賃或轉(zhuǎn)讓水利設(shè)施、中小水庫(kù)閑置的固定資產(chǎn)經(jīng)評(píng)估批準(zhǔn)后用于償債。(4)清理核銷呆壞賬。農(nóng)村債權(quán)債務(wù)形成原因復(fù)雜，僅靠集體經(jīng)濟(jì)組織自身化解難度很大，需要在全鎮(zhèn)、全區(qū)乃至全市、全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決。建議盡快出臺(tái)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的政策法規(guī)，采取各級(jí)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助、核減、劃轉(zhuǎn)等具體措施化解鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)。經(jīng)認(rèn)定確已無(wú)法收回的，形成專題材料，通過(guò)一定的程序經(jīng)逐級(jí)審批后進(jìn)行核銷。(5)中央財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度。由于農(nóng)業(yè)屬弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，又是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)通過(guò)財(cái)政反哺農(nóng)業(yè)的條件已經(jīng)成熟，國(guó)家應(yīng)對(duì)村組債務(wù)和基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，由財(cái)政化解一部分因承擔(dān)政策性任務(wù)而舉的債。

4.抓節(jié)支，努力降低鄉(xiāng)村行政運(yùn)行成本。嚴(yán)格管理，強(qiáng)化監(jiān)督，挖掘潛能，提高效率，使鄉(xiāng)村行政運(yùn)行成本與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本一同降低，從根本上減輕財(cái)政壓力。這就要求健全制度，嚴(yán)格控制支出。(1)加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，建立健全各項(xiàng)管理制度，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政(村)務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算控制和費(fèi)用包干制度，加強(qiáng)民主理財(cái)和監(jiān)督，打緊開(kāi)支，量入為出，量錢辦事，大力壓縮辦公費(fèi)、招待費(fèi)等非生產(chǎn)性支出。(2)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策規(guī)定，約束有關(guān)職能部門行政行為，不得以任何理由擅自出臺(tái)涉及農(nóng)民的行政事業(yè)性收費(fèi)集資項(xiàng)目。嚴(yán)禁在農(nóng)村開(kāi)展由農(nóng)民出錢、出物、出工的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)和創(chuàng)建活動(dòng)，興辦公益事業(yè)，哪一級(jí)提出的項(xiàng)目哪一級(jí)出錢，不得要求層層配套資會(huì)。

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