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[摘要]土地制度是農(nóng)村的基礎制度，黨的十七屆三中全會提出了要加強和規(guī)范農(nóng)村土地流轉，對我們推進農(nóng)村的改革發(fā)展具有重要的指導意義。新時期，農(nóng)村土地流轉有了快速的發(fā)展，但是現(xiàn)階段土地流轉仍然存在著不合理的問題，如何解決新問題，就成了現(xiàn)階段農(nóng)村工作的重申之重。

[關鍵詞]土地流轉；現(xiàn)狀和問題；措施

古典政治經(jīng)濟學創(chuàng)始人威廉·配第“勞動是財富之母，土地是財富之父”的精辟見解，詮釋了土地與人類的關系，即土地既是人類生存與發(fā)展的物質基礎，也是一切財富的源泉。改革開放30年以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟取得了快速的發(fā)展。而農(nóng)村土地制度的改革與發(fā)展是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟取得成績的根本原因所在。近幾年來，我國又相繼頒布了一系列的法律法規(guī)，繼續(xù)調整農(nóng)村產(chǎn)權關系，為土地流轉注入了新的活力，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中明確指出：要“加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務”，更是新時期新階段開展農(nóng)村土地流轉的一盞明燈，它必定會指引我國新農(nóng)村建設走向又好又快的發(fā)展之路。

一、新形勢下我國農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀

改革開放30年來，我國的土地流轉制度經(jīng)歷了“明令禁止—解禁—規(guī)范化”這樣一個發(fā)展階段。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉速度有所加快、規(guī)模都有所擴大，通過數(shù)據(jù)以及資料分析，筆者發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地流轉呈現(xiàn)出以下明顯的特征：

(一)土地流轉規(guī)模有所擴大，但整體規(guī)模偏低，呈現(xiàn)出地區(qū)差異性

隨著我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高和農(nóng)村剩余勞動力轉移的加快，我們農(nóng)村土地流轉的規(guī)模不斷擴大。如圖1所示，我國農(nóng)村土地流轉從1984年的2％發(fā)展到2002年的4.8％。如表1所示，廣東、江蘇、湖南、安徽4省的流轉耕地占各自耕地的比例均較低，但不同省份流轉規(guī)模又有差異，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地流轉規(guī)模要高于經(jīng)濟落后地區(qū)，廣東省耕地流轉比例比安徽高出近10個百分點。究其原因，還是由于經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)城市化水平較高，農(nóng)村的剩余勞動力轉移程度就越高，土地流轉地程度也就越高。

(二)土地流轉的形式多樣，但自發(fā)流轉為主，且比例偏低

從表2可以看出，廣東、江蘇、湖南、安徽等4省土地流轉存在著轉包、轉讓、互換、入股、租賃等形式，土地流轉形式趨于多樣化，但是同時也看出4省的土地流轉基本上是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進行的，如湖南省農(nóng)戶之間的土地流轉的比例達到85％，其他省份的比例也在70％左右。但是，流轉戶占承包戶的比例是很低的，最高的是廣東省，也只有25.3％。這說明我國農(nóng)村土地流轉發(fā)展雖然形式多樣，但是還是在一個較低層次的水平上，農(nóng)村土地流轉還沒有真正實現(xiàn)市場化、規(guī)?；?/p>

(三)土地流轉呈現(xiàn)口頭化、短期化和隨意化的特點

中國人民大學和美國農(nóng)村發(fā)展研究所2005年組織的17省農(nóng)村土地調查數(shù)據(jù)顯示：絕大多數(shù)農(nóng)村土地流轉的交易都發(fā)生在本村，且半數(shù)以上的交易沒有明確的市場價格。在轉出土地中，有87.6％的土地轉包給本村或其他親戚。另一方面，流轉還呈現(xiàn)出短期化的傾向。如表3所示，河北等六省的土地流轉往往都在一年之內(nèi)進行流轉，超過一年的很少，對6省的抽樣調查表明，總體上有44.1％的農(nóng)戶流轉期限在1年之內(nèi)，流轉期限不超過5年的有57.5％，而長期流轉的僅有1.4％。同時表3顯示，流轉的期限隨意化現(xiàn)象很明顯，總體上不確定期限的比例是34.7％，而在安徽、湖南、四川等省流轉期限不確定的比例均超過60％。

二、新形勢下我國農(nóng)村土地流轉存在的新問題

(一)土地所有主體、使用主體的權力被虛化，造成農(nóng)民權益受侵害

產(chǎn)權清晰是現(xiàn)代市場經(jīng)濟正常運作的基本保證，然而，當前農(nóng)村土地產(chǎn)權關系的權能較為混亂。首先是權屬不明確，造成權屬邊界模糊，現(xiàn)行的土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎”的制度上制定的(“三級”就是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組)，但是，具體到每一塊土地，這塊土地歸這三級中的哪一級所有就比較模糊。其次是土地所有權主體的界定模糊，我國法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸集體組織所有，但是實際上，土地所有權的絕大部分均由國家行使與掌握，農(nóng)村中的村集體在一定程度上充當?shù)氖菄遗c農(nóng)民之間的“行政牽制機構”這樣一種尷尬的角色，這樣造成了農(nóng)村集體土地所有權處于虛化的狀態(tài)。最后，農(nóng)民土地使用權受到集體權力的覆蓋，現(xiàn)行的土地制度規(guī)定土地是集體所有、使用受農(nóng)民支配這樣一種機制。但是由于缺乏農(nóng)民對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等“集體代表”的監(jiān)督機制，使得基層政權及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權。這樣，普通農(nóng)民不僅難以對其進行有效的監(jiān)督，而且他們自己的土地經(jīng)營權往往受到侵犯，造成土地流轉過程中農(nóng)民權益缺乏保障。如一些地方政府的“家長制作風”盛行，行政方式的“拍腦袋”化，還有一些政府更是為其政績工程和自身利益進行權力尋租，官商資本相勾結等侵犯農(nóng)民利益的情況時有發(fā)生。

(二)土地流轉缺乏規(guī)范的操作程序，造成流轉不暢

1缺乏有效規(guī)范的法律法規(guī)來保障土地流轉的順利進行。雖然我國不少法律政策都對農(nóng)村土地流轉作了一些規(guī)定，但是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和使用權，在流轉手續(xù)、流轉程序等方面規(guī)定得過于原則和籠統(tǒng)，因而造成了不少農(nóng)戶用“口頭協(xié)議”、私下自發(fā)流轉的局面，這樣一種流轉交易沒有規(guī)定流轉雙方的權利與義務，因而在現(xiàn)實中造成了不少的糾紛。

2缺乏有序運行的土地流轉中介組織。這主要體現(xiàn)在三個方面：(1)缺乏土地承包經(jīng)營權交易的組織機構；(2)缺乏相應的土地評價機構；(3)土地流轉市場的缺乏”。在廣大農(nóng)村，散戶之間的土地自發(fā)性流轉無法實現(xiàn)土地大規(guī)模、高效率的聚集，需要尋求“散戶一大戶”的土地流轉途徑。但是在現(xiàn)實上，由于散戶和大戶在經(jīng)營方式、經(jīng)營理念等方面存在這巨大的差異，因此，很容易造成“有賣找不到買，有買找不到賣”的信息不對稱局面，而缺乏有序運行的土地流轉中介組織，這種情況還將在一定程度上繼續(xù)存在。(三)缺乏完善的社會保障體系，影響土地流轉主體的積極性

由于歷史和現(xiàn)實原因，我國社會保障體系還未能覆蓋農(nóng)村所有地區(qū)，因此無法為那些將土地流轉出去的農(nóng)戶提供充分的社會保障。當前，由于我國大部分農(nóng)民的文化程度不是很高，因而他們也沒有一技之長，除了土地之外他們沒有其他的謀生手段，因此，土地在一定程度上就是他們的“錢袋子”和“命根子”。當土地流轉所得的費用低于農(nóng)戶的預期時，深受“土地是養(yǎng)老保障”這一傳統(tǒng)觀念影響的農(nóng)戶，尤其是普通的小規(guī)模的經(jīng)營散戶，就很有可能放棄土地流轉的計劃。調查結果顯示，農(nóng)戶繼續(xù)保留土地承包權的主要原因已經(jīng)不是可以從中獲取較好的生活保障，有33.895的人認為放棄了土地也沒有什么好處或得不到其他保障；而有高達47.8％的農(nóng)戶認為如果政府能夠為他們提供適當?shù)酿B(yǎng)老保障，就愿意放棄承包地。另外，一部分已流轉土地的農(nóng)民涌入城市之后，如果沒有合理全面的社會保障體系的關懷，由于其自身原因和現(xiàn)實條件的限制而失業(yè)后，對城市治安等方面有一定程度的影響。

三、以民為本，構建農(nóng)村和諧的土地流轉關系

(一)創(chuàng)新土地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地承包權

土地是不可再生資源，其供給的無彈性決定了建立清晰土地產(chǎn)權制度是現(xiàn)階段土地流轉的核心，同時建立土地流轉機制也是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的應有之義。在促進土地流轉的過程中，要進一步完善農(nóng)戶的承包權，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并保持長期不變。”完整的土地產(chǎn)權有利于激勵產(chǎn)權主體千方百計地降低成本，實現(xiàn)投資最小化、收益最大化，從而有利于進一步提高勞動生產(chǎn)率；完整的土地產(chǎn)權有利于約束產(chǎn)權主體的行為，保護農(nóng)地質量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，土地承包的完善關鍵要有條件地賦予農(nóng)民土地的處分權，而這就需要政府部門“有所為，有所不為”，所有權與流轉權分離、所有權不干預流轉權。只有這樣，才能排除一切權力對流轉權的干擾和制約，真正“尊重農(nóng)民意愿”；才能真正將土地流轉起來，從資源轉化為資本，取得規(guī)模效應、集約效應和市場效應。

(二)加強和完善法律法規(guī)制度建設，加強土地流轉的立法規(guī)范力度

首先要加強和完善相關的法規(guī)制度建設。這主要包括完善和強化國家土地立法，進一步明確集體土地所有權主體、承包經(jīng)營權主體、經(jīng)營管理者以及他們之間的關系，并對集體土地受讓主體、權利義務以及用途方向等加以嚴格規(guī)定和限制。其次要加強土地流轉中介組織的建設。由于在土地流轉過程中的信息不對稱狀況和雙邊壟斷現(xiàn)象，流轉雙方獲取市場信息的難度加大、成本提高。因此，需要進一步完善中介服務組織，形成“土地流出—中介服務組織—土地流入”的土地流轉機制，實現(xiàn)土地流轉從“散戶—散戶”的分散性自發(fā)流轉向“散戶—中介服務組織—大戶”的有序化、市場化、組織化流轉的轉變，為土地的規(guī)模經(jīng)營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制。

(三)建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，為土地流轉創(chuàng)造良好的外部條件

土地是農(nóng)民謀生和福利的最重要的來源之一，如果不能解決好包括就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的農(nóng)村社會保障等問題，開展長期、廣泛、有效的土地流轉就是一句空話。因此，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，那么農(nóng)村土地市場的發(fā)育進程也將嚴重受阻。因而，必須貫徹“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會保障體系”，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。同時，建立健全其他一些配套設施，如城鄉(xiāng)戶籍制度的改革、做好進城務工人員的培訓等工作，真正解決土地轉出者的后顧之憂。

(四)加快農(nóng)村剩余勞動力轉移，促進勞動力的合理利用

我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉的發(fā)展程度不高，重要原因之一就是農(nóng)村剩余勞動力無法得到合理有效地轉移。因此，只有勞動力實現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉移，才能擴大農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，才能加快農(nóng)村土地流轉進程。這就需要加快工業(yè)化進程，推動農(nóng)民與土地的分離；需要加快城市化進程，推動農(nóng)民與農(nóng)村的分離；需要小城鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展相結合，推動農(nóng)民和農(nóng)村、農(nóng)地的雙重分離。這樣不僅使農(nóng)村剩余勞動力得到最優(yōu)化的利用，同時也是最大程度上地促進了社會主義新農(nóng)村的建設。

土地的不可再生性和稀缺性，決定了土地資源的合理利用是人類的一個永恒研究課題，如何有效地配置土地資源，使其功能發(fā)揮到最大，是各國政府所要考慮的主要問題。因此，我國農(nóng)村的土地流轉制度的構建與完善不僅關系到我國9億農(nóng)民的生計，同時更關系到社會主義和諧社會和國家的產(chǎn)業(yè)安全，黨的十七屆三中全會發(fā)出的農(nóng)村改革信號，則代表著新時期又一個新的起點。