新型城鎮(zhèn)化模式途徑與對策
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(一)新的最終目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體的城市中國
新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體的城市中國，即整個國家城市和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是一體的，公共服務(wù)是均等的，整個國家被著上城市的底色，農(nóng)民擁有與市民相當(dāng)?shù)闹R、技能、素質(zhì)和收入以及均等的公共服務(wù)，農(nóng)村也擁有與城市相近的基礎(chǔ)設(shè)施。具體還包括:1．新型經(jīng)濟(jì)。以新型工業(yè)化為總體背景，擁有“科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、勞動力密集”的產(chǎn)業(yè)體系，“內(nèi)需為主、消費(fèi)支撐”的需求體系，“人力資本與技術(shù)創(chuàng)新”越來越起主導(dǎo)作用的要素結(jié)構(gòu)體系，由頂天立地的大企業(yè)和鋪天蓋地的中小企業(yè)組成的企業(yè)結(jié)構(gòu)體系，充滿活力的經(jīng)濟(jì)。2．新型社會。以新型社區(qū)、新型社會組織和新型社會管理為基本要素，交往方式社會化、社會聯(lián)系國際化、生活方式現(xiàn)代化、居民構(gòu)成多元化和流動性、社會階層橄欖型的包容和諧的社會。3．新型環(huán)境。城鎮(zhèn)主導(dǎo)背景下的城鄉(xiāng)，自然景色優(yōu)美，生態(tài)環(huán)境良好，資源利用節(jié)約，環(huán)境保護(hù)有效，人與自然關(guān)系友好，共同塑造綠色低碳的環(huán)境。
(二)新的主要內(nèi)容是農(nóng)民市民化
1．讓所有城鎮(zhèn)化人口獲得均等的公共服務(wù)，推進(jìn)“以人為本”的城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化主要有三種形式:升學(xué)城鎮(zhèn)化、就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化。這三項城鎮(zhèn)化的占比大致各為30%，其他形式的城鎮(zhèn)化占10%。人口城鎮(zhèn)化的新內(nèi)容是讓這三類人群尤其是農(nóng)民工享受同城鎮(zhèn)原來戶籍人口均等的公共服務(wù)。未來城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和主線應(yīng)當(dāng)是保障1．6億存量和未來增量農(nóng)民工享受同城市戶籍人口均等的公共服務(wù)。2．以優(yōu)化國土空間利用為關(guān)鍵點(diǎn)，推進(jìn)內(nèi)涵增長的城鎮(zhèn)化?？臻g城鎮(zhèn)化主要有三個區(qū)域:老城區(qū)、新城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)?？臻g城鎮(zhèn)化的新內(nèi)容是:通過舊城改造，提高城市土地的利用率;通過減緩新城的蔓延和擴(kuò)張，提升城市的容量;通過農(nóng)村居民點(diǎn)撤并，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模。3．著力克服“城鄉(xiāng)病”，推進(jìn)健康可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化率超過50%以后，進(jìn)入城市病集中爆發(fā)期，城鎮(zhèn)化也有可能導(dǎo)致農(nóng)村的凋敝和衰退，因此，防治“城鄉(xiāng)病”，確保城鄉(xiāng)健康發(fā)展和城鄉(xiāng)雙贏是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。
(三)新的基本動力是信息化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
在全球日益信息化以及重大技術(shù)突破和第三次工業(yè)革命即將到來之際，中國新型城鎮(zhèn)化擁有三大新動力:1．新的拉動力?；谛畔⒒A(chǔ)的科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、勞動力密集的新型工業(yè)化，與基于智能化基礎(chǔ)的第三次工業(yè)革命，將構(gòu)造城鎮(zhèn)化的嶄新需求拉動力。2．新的推動力。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和信息系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷及相關(guān)的管理和服務(wù)現(xiàn)代化，即生產(chǎn)工具的機(jī)械化、生產(chǎn)技術(shù)的科學(xué)化、生產(chǎn)組織的產(chǎn)業(yè)化、勞動者素質(zhì)的提高，將構(gòu)造城鎮(zhèn)化的嶄新供給推動力。3．新的源動力。信息化作為當(dāng)今科技進(jìn)步的集中體現(xiàn)，不僅間接影響著城鎮(zhèn)化的供求推拉力，而且直接決定城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度、形態(tài)與質(zhì)量。以上三化不僅為新型城鎮(zhèn)化提供了比以前更加強(qiáng)大的動力，而且決定了城鎮(zhèn)化以人為本、創(chuàng)新驅(qū)動和可持續(xù)發(fā)展的新特征。
(四)新的發(fā)展方式是內(nèi)涵集約增長
1．提升城市和鄉(xiāng)村集聚區(qū)的密度。充分利用有關(guān)地上地下城市空間，在有限的城市空間布局較高密度的產(chǎn)業(yè)和人口，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)布局的集群化和城市土地利用的集約化。2．優(yōu)化城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村集聚區(qū)的布局。依托合理的城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村空間布局和便捷的聯(lián)系渠道，提高資源、要素和產(chǎn)業(yè)的配置和利用效率。3．完善城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村集聚區(qū)的功能。完善和配套城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量，使之更好地發(fā)揮外部經(jīng)濟(jì)的作用。4．培育和利用高端要素。改變過去依靠物質(zhì)資本投入和資源大量消耗的做法，利用人力資本和創(chuàng)新要素促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
新型城鎮(zhèn)化的具體路徑
1．走以人為本的城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)居民的“遷轉(zhuǎn)俱進(jìn)”。發(fā)展城鎮(zhèn)要依靠人也是為了人，城鎮(zhèn)化的一切應(yīng)當(dāng)圍繞人的城鎮(zhèn)化來展開?！耙匀藶楸尽钡某擎?zhèn)化的關(guān)鍵是推進(jìn)“遷轉(zhuǎn)俱進(jìn)”:實現(xiàn)人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的遷移與人口從農(nóng)民到市民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換同步推進(jìn)，讓遷移到城市的居民能夠在城市里“住有所居”、“學(xué)有所教”、“老有所養(yǎng)”、“勞有所得”、“娛有所樂”、“病有所醫(yī)”，充分享受到城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，擁有一個良好的居住和空間環(huán)境、良好的人文社會環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境、清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境?！耙匀藶楸尽笔悄康囊彩鞘侄危岣吡巳丝谒刭|(zhì)和收入水平，改善了要素供給，也擴(kuò)大了消費(fèi)需求，有利于城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。2．走傾斜平坦的城鎮(zhèn)化道路，兼顧空間的“公平效率”。聚集和自由流動能夠確保資源的最佳配置以及分享規(guī)模經(jīng)濟(jì)與外部經(jīng)濟(jì)，從而提升經(jīng)濟(jì)效率，但是過度聚集將會導(dǎo)致?lián)頂D的成本、“城市病”、區(qū)域差距擴(kuò)大。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，第一，在全國空間布局上，一方面，要發(fā)揮中國作為大國的規(guī)模優(yōu)勢，積極消除城市之間各種市場分割障礙，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的形成，實現(xiàn)國內(nèi)市場充分一體化;另一方面，要把握城鎮(zhèn)化空間聚集的度，使城鎮(zhèn)化聚集最大化規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)的效益，最小化規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、外部經(jīng)濟(jì)的成本。第二，在城市規(guī)模和城市間發(fā)展關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)和聯(lián)合發(fā)展的城市集群化道路，改變單純走中心城市帶動或小城鎮(zhèn)發(fā)展的道路。讓空間上接近的若干大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系起來，以便互相補(bǔ)充、相互配合，使處在城市群或城市帶的每個城鎮(zhèn)都能享受到城市群的正外部經(jīng)濟(jì)。第三，在城鄉(xiāng)關(guān)系方面要走城鄉(xiāng)一體的道路，要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，逐步打破二元結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和銜接;加強(qiáng)城市向農(nóng)村的反哺力度，通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)對弱勢農(nóng)村和落后地區(qū)的支持。3．走產(chǎn)城互動的城鎮(zhèn)化道路，確保經(jīng)濟(jì)的“持久繁榮”。第一，繼續(xù)保持或擴(kuò)大第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，尤其是提升第二產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，不僅能夠為產(chǎn)業(yè)工人提供就業(yè)機(jī)會，而且能夠提高第二產(chǎn)業(yè)的收入水平;第二，大力發(fā)展就業(yè)吸納能力高的生產(chǎn)性、消費(fèi)性、分配性和社會性服務(wù)業(yè)，不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且能夠加快城鎮(zhèn)化的步伐;第三，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入;第四，制定實施城市居民收入增長計劃，確保城市居民收入增長，在擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會的同時提高非農(nóng)就業(yè)者遷移到城市的能力，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。4．走綠色發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，確保生態(tài)的“自然優(yōu)美”。未來城鎮(zhèn)化不走先發(fā)展后治理的老路，也不走唯環(huán)境不發(fā)展的道路，要走低碳化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展之路。第一，鼓勵發(fā)展節(jié)能性環(huán)保產(chǎn)業(yè)，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展對能源、水資源、空氣等生態(tài)資源的消耗或破壞;第二，支持探索循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，以更少資源生產(chǎn)更多經(jīng)濟(jì)價值;第三，要求工業(yè)入?yún)^(qū)、入園，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群，既可以集中處理污染，又可以使各產(chǎn)業(yè)分享外部經(jīng)濟(jì);第四，加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保宣傳，鼓勵城市居民在日常生活中踐行節(jié)能環(huán)保;第五，加強(qiáng)城市綠地資源建設(shè)，提高生態(tài)環(huán)境自我凈化能力;第六，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，減少消費(fèi)污染;第七，重視調(diào)解資源占用與分配、環(huán)境污染方面的矛盾、沖突，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護(hù)的良性互動。5．走包容增長的城鎮(zhèn)化道路，確保社會的“公平正義”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化與社會發(fā)展的關(guān)系，在社會和諧中推進(jìn)城鎮(zhèn)化。第一，在政治方面，讓更多的人獲得參與決策和議事的機(jī)會，為不同社會階層的人提供發(fā)展的機(jī)會和平臺，讓所有的人分享城市發(fā)展進(jìn)步的成果。第二，在社會方面，正確處理政府、企業(yè)和居民的關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益，尊重居民的意愿和選擇;正確處理當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦砭用竦年P(guān)系，切實保護(hù)外來居民權(quán)益，讓外來居民與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C相處;正確處理不同收入階層之間的關(guān)系，既鼓勵人們創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)富，同時關(guān)心和保護(hù)弱勢群體，實行向弱勢群體傾斜的普惠福利，建立與完善配套的社會保障政策，縮小貧富差距。6．走創(chuàng)新驅(qū)動的城鎮(zhèn)化道路，確保城市的“引領(lǐng)未來”。中國作為后發(fā)城鎮(zhèn)化國家，應(yīng)毫不猶豫地實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。第一，實施創(chuàng)新要素驅(qū)動，推動經(jīng)濟(jì)增長，迎頭趕上先發(fā)國家。為此，要將教育置于更加優(yōu)先發(fā)展的位置上，繼續(xù)加大教育投入，延長義務(wù)教育，擴(kuò)大職業(yè)教育和成人教育，建立與未來城市中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的多層次的教育體系。加大科技投入，培育創(chuàng)新的主體，構(gòu)建創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)，搭建創(chuàng)新的平臺，積極發(fā)展和城市體系相適應(yīng)、與產(chǎn)業(yè)體系相匹配的分層次、有分工的科技創(chuàng)新體系。第二，實施制度和管理創(chuàng)新，保障新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)推進(jìn)。第三，不僅要在技術(shù)上不斷創(chuàng)新，而且在管理上尤其在發(fā)展方式上不斷創(chuàng)新，力爭后發(fā)先至，后來居上，進(jìn)而引領(lǐng)世界潮流。7．走政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮市場的“基礎(chǔ)作用”。城鎮(zhèn)化是市場主體分享外部經(jīng)濟(jì)偏好在空間聚集上的顯示，是市場主體空間自由選擇的過程。城鎮(zhèn)化要求健全市場制度體系，但由于存在市場失靈，僅僅通過市場選擇難以實現(xiàn)最優(yōu)均衡。促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展，需要政府創(chuàng)造適宜的硬件環(huán)境和軟件環(huán)境。一方面，便利市場主體流動，使其空間偏好得以顯示;另一方面，兼顧國土空間利用的“效率與公平”。因此，政府的主要職能是:第一，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，對城鎮(zhèn)化進(jìn)行前瞻性科學(xué)規(guī)劃;第二，建設(shè)轄區(qū)范圍內(nèi)的一體化的公共基礎(chǔ)設(shè)施;第三，為在不同區(qū)位的居民提供均等化的公共服務(wù);第四，為在不同空間區(qū)位活動的企業(yè)和居民提供公平、公正、均等、統(tǒng)一的規(guī)范化的制度環(huán)境。8．走本土開放的城鎮(zhèn)化道路，確保城市的“世界個性”。第一，利用全球，借力世界。要積極實施全方位開放戰(zhàn)略，利用全球的要素、資源和市場，借鑒全球的發(fā)展經(jīng)驗，堅持世界的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)全球的發(fā)展趨勢，構(gòu)建一個充分國際化的城市國家。第二，立足本土，保持個性。每個地方的城鎮(zhèn)，都有自己不同的基礎(chǔ)、背景、環(huán)境和發(fā)展條件，每一個城鎮(zhèn)都應(yīng)該有自己的個性，要突出多樣性。在城市功能上，大城市、經(jīng)濟(jì)中心城市應(yīng)該發(fā)揮集聚功能，增強(qiáng)對區(qū)域的輻射能力，重點(diǎn)發(fā)展具有優(yōu)勢
新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對策
(一)制定戰(zhàn)略與規(guī)劃，引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展
1．發(fā)展目標(biāo):城鄉(xiāng)一體的城市中國
為建立一個城鄉(xiāng)一體的城市中國，國家應(yīng)制定面向2040年的全國城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)和步驟進(jìn)行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌安排。(1)城鎮(zhèn)化的速度:未來新型城鎮(zhèn)化要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境的承載狀況，保持適當(dāng)?shù)乃俣?。有鑒于全球競爭格局和中國轉(zhuǎn)型升級的未來形勢，中國未來新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)該也不可能再像過去一樣，按照每年1%的速度增長，未來中國城鎮(zhèn)化將是內(nèi)涵城鎮(zhèn)化和外延城鎮(zhèn)化并舉，“重在質(zhì)量”，一方面解決1．6億人的不完全城鎮(zhèn)化問題，另一方面繼續(xù)解決3．6億左右新增人口的城鎮(zhèn)化。(2)城鎮(zhèn)化人口總規(guī)模與水平:預(yù)計2040年中國人口應(yīng)保持在14億左右。從人口空間分布來看，25%居住在農(nóng)村，25%居住在小城鎮(zhèn)，25%居住在中等城市，25%居住在大都市。未來中國城鎮(zhèn)化率以達(dá)到75%為基本目標(biāo)(東部80%、中部70%、西部60%)，中國城鎮(zhèn)人口2030年將達(dá)到8．6億，2050年將達(dá)到10．6億左右。(3)城鎮(zhèn)化用地規(guī)模與水平:城鎮(zhèn)化地區(qū)用地面積占非農(nóng)建設(shè)用地面積的比例為65%，全部非農(nóng)建設(shè)用地面積16萬平方公里，城鎮(zhèn)地區(qū)非農(nóng)建設(shè)用地總面積10萬平方公里，其中，大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)土地占用比例分別為15%、20%、30%、35%。人口密度以每平方公里一萬人為標(biāo)準(zhǔn)。(4)城市規(guī)模體系:城市是國家資源的集結(jié)點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，更是國家創(chuàng)新和創(chuàng)富的中心。2040年，城市數(shù)量達(dá)到1000個左右，小城鎮(zhèn)20000個，將形成超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)、居民點(diǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市發(fā)展空間格局。第一，要利用先進(jìn)的交通通訊技術(shù)手段，通過合理規(guī)劃，培育一批大城市和超大城市，在擴(kuò)大城市規(guī)模的同時，重點(diǎn)提升城市的能級，使之發(fā)揮增長極和動力源的作用;第二，將一大批作為區(qū)域中心的小城市擴(kuò)展為中等城市，同時加強(qiáng)對中等城市的支持，發(fā)揮其對區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的連接、帶動和聚集作用;第三，針對目前小城市功能不全、管理水平低的特點(diǎn)，完善小城市的功能;第四，小城鎮(zhèn)具有連接城鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)的獨(dú)特作用，應(yīng)針對小城鎮(zhèn)布局分散的問題，調(diào)整優(yōu)化小城鎮(zhèn)的布局。(5)城市功能體系:從城市功能看，未來中國城市將是一個開放的體系，城市功能將呈現(xiàn)層級分化趨勢。未來形成世界頂級城市2個，世界城市3～5個，國際化城市15個左右，國家級城市30～50個，近千個區(qū)域性和地區(qū)性城市。香港、上海等，集聚世界產(chǎn)業(yè)體系中的高端服務(wù)業(yè)、高科技制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中的研發(fā)設(shè)計和品牌營銷環(huán)節(jié)得以發(fā)展，成為全球經(jīng)濟(jì)控制和管理中心，成為世界頂級城市。有些城市承擔(dān)某些服務(wù)世界的專業(yè)功能，成為國際型城市。有些城市承擔(dān)管理和服務(wù)全國的綜合功能，有些城市承擔(dān)管理和服務(wù)全國的某些功能，有些城市承擔(dān)管理和服務(wù)區(qū)域的綜合功能，而中小城市承擔(dān)專業(yè)制造功能，小城鎮(zhèn)承擔(dān)連接城市和農(nóng)村的功能。(6)城市空間布局:未來中國眾多城鎮(zhèn)將以城市綿延帶、城市群或城市圈等形態(tài)，呈點(diǎn)、線、面三種結(jié)構(gòu)，通過現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)連接在一起，鑲嵌在廣袤的鄉(xiāng)村大地上。城市成為區(qū)域空間的心血管，廣大農(nóng)村地區(qū)就是其肉體。在全國空間布局上:第一，東部區(qū)位優(yōu)越、環(huán)境適宜、人口稠密，以面為主、點(diǎn)線結(jié)合，支持東部地區(qū)率先發(fā)展，轉(zhuǎn)型升級，走向世界，參與國際競爭。第二，中部和東北資源豐富、人口稠密，以線為主、點(diǎn)面結(jié)合，通過制定激勵政策，鼓勵人才、產(chǎn)業(yè)等向中部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)中部崛起和東北振興，在發(fā)展中尤其注意資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。第三，西部地廣人稀，以點(diǎn)為主、線面配合，繼續(xù)實施西部大開發(fā)政策，收縮戰(zhàn)線，集中發(fā)展，同時著力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)。在區(qū)域空間布局上:一方面，要充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，推動城市群的一體化發(fā)展，促進(jìn)城市群區(qū)域交通同網(wǎng)、信息同享、市場同體、產(chǎn)業(yè)同布、環(huán)境同治，避免產(chǎn)業(yè)惡性競爭和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)，形成產(chǎn)業(yè)布局與分工合理、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、內(nèi)部聚集效應(yīng)與對外擴(kuò)散效應(yīng)明顯的城市群;另一方面，關(guān)注并重點(diǎn)援助邊緣區(qū)域。在城鄉(xiāng)空間布局上:第一，通過建設(shè)集群化和網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)，使城鄉(xiāng)融為一體，分工合作，互利雙贏;第二，通過建設(shè)緊湊型城市等，減緩城市的蔓延和擴(kuò)張;第三，通過新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村居民點(diǎn)撤并等，在改變農(nóng)村面貌的同時，實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用，確保農(nóng)業(yè)區(qū)域面積不縮小。
2．發(fā)展步驟:分兩步實現(xiàn)理想城鎮(zhèn)化目標(biāo)
第一步，到2020年實現(xiàn)60%的城鎮(zhèn)化率，從城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)向二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施基本配套完善，城鎮(zhèn)里當(dāng)?shù)厝伺c外地人的收入及公共服務(wù)基本均等，外出人口逐步遷出，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和留守居民的收入逐步提升，城鄉(xiāng)之間收入和公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施差距縮小。第二步，到2040年實現(xiàn)75%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，城鄉(xiāng)人口相互流動，從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變?yōu)槌青l(xiāng)一元結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配套、完善和一體，收入、公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距由縮小到均衡。
(二)提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，支撐新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展
1．基礎(chǔ)設(shè)施:逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)與全國一體
(1)構(gòu)建全國一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。按照全國城鄉(xiāng)規(guī)劃布局以及城市分布狀況，利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建和完善快速、高效、便捷、便宜的全國交通、通訊、信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使區(qū)域之間、城市之間、城鄉(xiāng)之間的資源、人口和信息能夠迅速、便捷、便宜地自由流動。(2)完善區(qū)域一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加快城市有形基礎(chǔ)設(shè)施和無形服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善由高速公路、高速鐵路、航道、運(yùn)輸管道、電力輸送、網(wǎng)絡(luò)、排水管網(wǎng)體系和通訊干線等構(gòu)成的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，縮短城市間的通勤距離，使城市群內(nèi)部以及各大城市群之間資源和信息實現(xiàn)共建共享。(3)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。按照城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃要求，盡可能將城市的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)延伸到鄉(xiāng)村居民點(diǎn)或邊緣城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)村居民可以使用到與城市居民一樣的基礎(chǔ)設(shè)施。
2．公共服務(wù):逐步推進(jìn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)及全國的均等化
(1)按照子女教育、五險、住房和養(yǎng)老的先后順序，逐步推進(jìn)農(nóng)民工與當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)均等化。完善就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，拉動居民收入增長;提升城市醫(yī)療衛(wèi)生體系質(zhì)量，擴(kuò)大醫(yī)療保障覆蓋率;加大商品住房供給能力，提高公共住房保障水平。與此同時，推進(jìn)區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)更大區(qū)域的統(tǒng)籌及均等化。(2)制定積極有效的財稅、金融和產(chǎn)業(yè)政策，重點(diǎn)援助農(nóng)村、非城市群、城市群邊緣區(qū)發(fā)展，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，避免馬太效應(yīng)，降低區(qū)域差距。
(三)改進(jìn)監(jiān)督與管理，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)
為實現(xiàn)對市場行為主體的有效監(jiān)督管理，首先要建立適應(yīng)城市中國的行政監(jiān)督與管理體制。(1)建立適應(yīng)城市中國的行政管理架構(gòu)。適應(yīng)城市中國的管理需求，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，調(diào)整行政區(qū)劃，減少管理層次。以城市群為基礎(chǔ)，結(jié)合地緣、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素，在東中部人口較多的發(fā)達(dá)區(qū)域增加一些直轄市，在縮小省區(qū)范圍的基礎(chǔ)上實行省管縣制度。(2)構(gòu)建財權(quán)、事權(quán)對稱的縱向政府間關(guān)系。重新界定中央和地方政府事權(quán)和財權(quán)，進(jìn)一步厘清各級政府的公共職責(zé)與公共權(quán)限，明晰各級政府事權(quán)和公共支出責(zé)任，做到事權(quán)與財權(quán)相一致，以便地方政府更好地履行職責(zé)，促進(jìn)城市良性發(fā)展。同時，中央各部委可通過國家項目對落后地區(qū)城市發(fā)展進(jìn)行直接投資，或通過財政轉(zhuǎn)移支付對落后城市開發(fā)項目進(jìn)行補(bǔ)助，確保財政資金投入力度，為城市發(fā)展提供資金保障。(3)建立橫向政府區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。要進(jìn)一步完善區(qū)域特別是城市群區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，成立統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新公共治理模式，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同，通過共同市場建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和共建，協(xié)調(diào)整個區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(4)建立城鄉(xiāng)一體的市政管理體制。第一，適應(yīng)日益復(fù)雜的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、對外聯(lián)系等需要，完善城鎮(zhèn)的管理職能，建立城鄉(xiāng)一體、以城為主導(dǎo)的城市管理體制。第二，革新公共管理理念，推進(jìn)政府管理的人性化、高效化、制度化、獎懲化、競爭化，提高公共服務(wù)水平，為城市的發(fā)展和城市競爭力的提升提供高效的政府服務(wù)。第三，培育非政府組織，將大量的事務(wù)交給非營利性組織完成。第四，強(qiáng)化城市社區(qū)建設(shè)，鼓勵社區(qū)管理組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，發(fā)揮城市社區(qū)的自治、學(xué)習(xí)、服務(wù)等功能，提升公眾自我教育水平，充分發(fā)揮公眾參與的作用，使廣大居民能夠參與城市社會管理，表達(dá)自身利益訴求。第五，建立健全城市危機(jī)應(yīng)急機(jī)制，提升應(yīng)急處理能力，通過制度化的防范和管理，最大限度地消除城市所面臨的各種風(fēng)險及突發(fā)事件隱患，或者將風(fēng)險和突發(fā)事件所造成的危害降至最低限度。(5)完善政績考核和問責(zé)、追責(zé)制度。建立科學(xué)的績效考核制度，制定以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，體現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的政績考核指標(biāo)體系，將新型城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在評價指標(biāo)中，評價標(biāo)準(zhǔn)涉及城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會進(jìn)步、文化繁榮和環(huán)境保護(hù)等方面，考核結(jié)果體現(xiàn)城市政府的發(fā)展績效并作為城市主要負(fù)責(zé)人職務(wù)變動的重要依據(jù)。(6)重新確定城市設(shè)立及相關(guān)功能的標(biāo)準(zhǔn)。第一，修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，重新明確城市規(guī)模等級。建議結(jié)合中國人口眾多的實際情況，根據(jù)人口規(guī)模確定設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，確定城市的大小，然后再根據(jù)城市規(guī)模確定城市職能標(biāo)準(zhǔn)。合并、收縮部分西部地區(qū)城市，以便降低其管理成本;推動?xùn)|部地區(qū)較大鎮(zhèn)改市步伐，以便完善其管理職能。第二，制定約束性的、量化的指標(biāo)體系，對不同規(guī)模的城市資源利用、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作出明確而具體的規(guī)定。
(四)改革制度與政策，保障新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
1．建立確保城鎮(zhèn)化可持續(xù)推進(jìn)的政策制度
(1)深化財稅體制改革。重構(gòu)縱向政府間事權(quán)與財權(quán)對稱關(guān)系。優(yōu)先實施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的全國統(tǒng)籌，逐步實施社會保障的全部或部分全國統(tǒng)籌。建立中央和省級財政支持農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)移支付制度，建立農(nóng)民工市民化的政府、企業(yè)與個人成本分?jǐn)傊贫取?2)深化土地制度改革。建立城鄉(xiāng)一體的土地制度，農(nóng)村土地所有權(quán)國有化，賦予農(nóng)民交易土地使用權(quán)的權(quán)利，激活農(nóng)民的土地資產(chǎn)，推進(jìn)土地資產(chǎn)股權(quán)化、農(nóng)民股東化、權(quán)益民主化，著重培育公正、公開、公平的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，積極促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，并建立嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)保障制度。建立城鄉(xiāng)一體、同權(quán)同價、自由競爭的土地使用、交易和收益分配等制度。(3)深化戶籍制度改革。根據(jù)就業(yè)、投資、居住等狀況，實行外來人口有選擇的市民化制度。對于暫未市民化的居民，實施分享部分權(quán)益與義務(wù)的居住證制度。(4)深化就業(yè)制度改革。進(jìn)一步開放勞動力市場，對勞動者普遍放開所有的勞動行業(yè)，只要是社會需要、國家允許開辦的行業(yè)，都要向公眾開放。同時，清理限制農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市的地方性政策法規(guī)，不斷消除城市就業(yè)市場的形形色色的歧視制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)培訓(xùn)制度，保障公民平等的就業(yè)權(quán)利。(5)完善社會保障制度。第一，積極推進(jìn)社會保障制度改革，突破城市社會保障不管進(jìn)城農(nóng)民的誤區(qū)，建立覆蓋城市所有居民的統(tǒng)一的社會保障體系，改變社會保障城鄉(xiāng)分割的二元格局。第二，進(jìn)一步擴(kuò)大社會保障的寬度和廣度，建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等社會保險制度。第三，建立以最低生活保障為基礎(chǔ)、專項救助為支撐、慈善幫扶為補(bǔ)充的新型社會救助體系。第四，建立具有地方特色的統(tǒng)籌就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的大社保制度框架和政策體系。(6)深化投融資體制改革。應(yīng)在政府財政的引導(dǎo)下，以中長期信貸支持為主，積極創(chuàng)新發(fā)展直接融資工具。加強(qiáng)制度和市場建設(shè)，擴(kuò)大資本市場，健全金融體系。初步形成包括基礎(chǔ)設(shè)施證券化、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、市政債券、民間金融等形式的多元的融資模式。
2．構(gòu)建確保城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)發(fā)展的長效機(jī)制
(1)價格調(diào)節(jié)機(jī)制。第一，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段，盡可能使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)具有可排他性，對使用者付費(fèi)的服務(wù)可以采取梯度式加價的收費(fèi)方式，少使用者付低費(fèi)，多使用者付高費(fèi)，以減輕貧困人群的負(fù)擔(dān)。第二，逐步建立農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場定價機(jī)制、規(guī)劃建成區(qū)集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的使用權(quán)市場定價機(jī)制以及城鎮(zhèn)拆遷安置過程中住房市場定價機(jī)制，充分發(fā)揮價格在土地利用中的調(diào)節(jié)作用，從而實現(xiàn)土地收益在農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、政府和企業(yè)之間的公平合理的分配。(2)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。充分發(fā)揮價格在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境中的杠桿作用，通過明確產(chǎn)權(quán)和貫徹實施“使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)”的原則，將經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生活中的外部成本內(nèi)部化。(3)土地占用機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有的人地分布狀況，設(shè)定不同地區(qū)人均可占用非農(nóng)用地面積標(biāo)準(zhǔn)，同時將人口和用地指標(biāo)票據(jù)化，各城市根據(jù)自己的承受能力，同時決定接收農(nóng)民工數(shù)量和增加用地數(shù)量。接收城市要解決這些外地農(nóng)民工的住房、醫(yī)療、教育和社保等，并繳納購買土地的指標(biāo)款;而各農(nóng)村地區(qū)根據(jù)人口遷徙的數(shù)量，獲得土地款，并將一定數(shù)量的廢棄宅基地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地。(4)資金籌措機(jī)制。城市基礎(chǔ)設(shè)施資金需求規(guī)模大、回報周期長，存在資金供求期限錯配等問題，因此，要發(fā)展長期融資的金融工具，如長期信貸、基金投資、長期債券、資產(chǎn)證券化等，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供需現(xiàn)金流的匹配。(5)財政補(bǔ)貼機(jī)制。中央財政和省級財政建立農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模，每年定向給予財政補(bǔ)助。財政補(bǔ)助主要用于支持城市政府建設(shè)更多面向農(nóng)民工及其家庭成員的社會保障，建設(shè)醫(yī)療設(shè)施、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施，建設(shè)廉租住房，加強(qiáng)市政設(shè)施的擴(kuò)容改造等。(6)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。加快稅收體制改革，盡快開征房地產(chǎn)稅、土地稅、資源稅、環(huán)境稅，并以此為基礎(chǔ)健全城市稅收體系，一方面，解決城市建設(shè)資金過度依賴“土地財政”的問題;另一方面，充分發(fā)揮稅收在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境中的杠桿作用。
本文作者：倪鵬飛作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院
