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摘要：城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙著我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，城市化是解決我國(guó)該矛盾的根本出路?；诋?dāng)前我國(guó)城市化發(fā)展的需要，本文從我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度的內(nèi)容出發(fā)，探究土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度以及征用制度的內(nèi)容在城市化進(jìn)程中的弊端，分析這些弊端是如何影響城市化進(jìn)程的，繼而提出應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度;城市化進(jìn)程;影響

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化已經(jīng)成為一個(gè)必然趨勢(shì)，然而當(dāng)前的農(nóng)村土地制度卻不適應(yīng)城市化的要求，嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，制約著我國(guó)城市化的發(fā)展。

一、我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地制度

我國(guó)當(dāng)前所使用的土地管理法是2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了第三次修正過(guò)的土地法，其基本內(nèi)容大致涵蓋了農(nóng)村土地所有權(quán)制度、農(nóng)村土地使用權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度土地的征用制度。

（一）關(guān)于農(nóng)村土地的所有權(quán)制度，土地管理法律第二章第八和第十的規(guī)定農(nóng)村土地和城市的郊區(qū),除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外,屬于農(nóng)民集體所有制;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有

農(nóng)民集體所有的土地屬于村民依法屬于集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)管理和管理;他們是農(nóng)村兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民團(tuán)體經(jīng)營(yíng)管理，屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有的農(nóng)民。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)營(yíng)管理。

（二）農(nóng)民集體土地使用權(quán)，是指農(nóng)民依法使用土地，取得收益的權(quán)利

農(nóng)民集體土地使用權(quán)可以分為農(nóng)用地使用權(quán)、住宅用地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者其他單位生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)的土地使用權(quán)?；厥褂脵?quán)是指農(nóng)村住宅用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是指利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(鎮(zhèn))企業(yè)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村、公用設(shè)施和公共福利建設(shè)用地的權(quán)利。依照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)由承包方和締約方承包。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)由土地使用者批準(zhǔn)，縣級(jí)以上人民政府可以依法取得批準(zhǔn)。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義，指有權(quán)承包土地管理的農(nóng)民，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或者經(jīng)濟(jì)組織，即保留合同權(quán)利，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)

可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營(yíng)權(quán),鼓勵(lì)農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶(hù)、合作社等流轉(zhuǎn),發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（四）農(nóng)村土地征用制度，《憲法》第十條第2款規(guī)定：

“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，《土地管理法》第二條第4款規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用.”現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度一度使我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了巨大的進(jìn)步，解決了農(nóng)民的溫飽并為國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，現(xiàn)行的制度缺陷日益顯現(xiàn)，制約著我國(guó)城市化的發(fā)展。

二、當(dāng)前農(nóng)村的土地制度中存在的弊端及對(duì)城市化的影響

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是很明確的，是“農(nóng)民集體所有”，但實(shí)踐中土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)確實(shí)存在很多困難

是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織？還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、村小組三級(jí)所有共存的？若不是，那么應(yīng)歸哪一級(jí)所有？而在實(shí)踐中，多為集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)。由于其代表利益的狹隘性，以及易受行政機(jī)關(guān)的控制，因而對(duì)農(nóng)民集體利益的損害較為嚴(yán)重。正是這種所有權(quán)的模糊，淡化了農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的意識(shí)，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)的不穩(wěn)定感，使得農(nóng)民在土地上的投資只考慮短期收益，缺乏遠(yuǎn)期考量，這樣就會(huì)造成對(duì)土地的投入過(guò)少，使土地超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，造成對(duì)土地的過(guò)度開(kāi)墾，使土地的發(fā)展后勁不足，進(jìn)而造成農(nóng)民的收入減少，抑制了農(nóng)民進(jìn)城的積極性。

（二）農(nóng)民對(duì)土地使用自主性可以認(rèn)為是從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立開(kāi)始的，這種制度規(guī)定土地按人口的多少平均分配，并結(jié)合土地的肥瘦、距離村莊和水源的遠(yuǎn)近搭配細(xì)分，這種土地的劃分雖然可以做到一定的公平，使農(nóng)民減少怨言，但這種土地的細(xì)碎化也在一定程度上限制了土地的規(guī)模化發(fā)展

作為單個(gè)的農(nóng)民個(gè)體，由于缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和資金來(lái)源，不可能在分散的土地上推廣新的農(nóng)業(yè)技術(shù)和機(jī)械化農(nóng)用機(jī)器，不能夠使農(nóng)業(yè)達(dá)到規(guī)?；?jīng)營(yíng)，難以進(jìn)一步提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，對(duì)非農(nóng)業(yè)用地的需求也在不斷增加，摘要集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在加快城市化進(jìn)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是，《土地管理法》明確規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能用本集體所有的土地，不允許使用村或村民小組的土地”。這不僅限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地域性經(jīng)營(yíng)，而且還使城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模難以擴(kuò)大。

（三）在土地流轉(zhuǎn)，我們應(yīng)堅(jiān)持以下四個(gè)原則

第一，堅(jiān)持確保所有權(quán)、穩(wěn)定合同權(quán)利、鼓勵(lì)使用權(quán)利的原則；第二，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和利益，堅(jiān)持“自愿、補(bǔ)償、法律”的原則。；第三，優(yōu)化土地資源配置，優(yōu)化土地與其他生產(chǎn)要素的結(jié)合；第四，堅(jiān)持保護(hù)耕地、保護(hù)基本農(nóng)田的原則。然而現(xiàn)實(shí)存在的為題是，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏正規(guī)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)方面的法律不夠健全、針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障制度還不夠完善，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府職能錯(cuò)位等，這些影響因素都嚴(yán)重地制約著農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移并進(jìn)而影響城市化的發(fā)展。不完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村大部分的土地多以口頭形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，且很大一部分流轉(zhuǎn)僅限于熟人和親朋好友之間，這種流轉(zhuǎn)是建立在親情或友情之上的，出租方相信承租方在租賃期間不會(huì)對(duì)土地進(jìn)行濫用，會(huì)保證土地的原有模樣，承租期限也是在承租方收獲土地上的農(nóng)作物之后自動(dòng)到期。這種土地流轉(zhuǎn)方式在陌生人之間很少見(jiàn)，雖然在一定程度上也提高的土地的利用效率，但是提升空間不大，不能形成土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，我國(guó)有近三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)行政單位沒(méi)有建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，大部分的土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有簽訂相關(guān)合同，僅有口頭的形式確立租賃關(guān)系，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，處理起來(lái)就相當(dāng)棘手。與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠健全，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，主要依據(jù)《憲法》、《土地管理法》以及相關(guān)的土地政策，然而這些法律和政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題界定不清晰，土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范作為依據(jù)，即使有部分土地流轉(zhuǎn)簽訂了書(shū)面協(xié)議，但是由于農(nóng)民法律知識(shí)不充分，簽訂的協(xié)議可能存在程序上的漏洞，在一旦遇到糾紛時(shí)，所簽訂的協(xié)議可能不具有法律效力，不能真正的保護(hù)租賃雙方的合法權(quán)益。針對(duì)我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障制度還不夠完善，由于我國(guó)固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的戶(hù)籍管理制度，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不能享受和具有城市戶(hù)口的勞動(dòng)力相同的社會(huì)保障。所以，在這種社會(huì)保障還不公平完善的情況下，農(nóng)民必須考慮自己的未來(lái)，這時(shí)農(nóng)民就會(huì)把土地視作最后的生活保障，即使在失業(yè)的情況下依然可以維持最低的生活水平。農(nóng)民在進(jìn)城務(wù)工時(shí)就會(huì)找人代耕或者將土地撂荒，對(duì)土地進(jìn)行粗放式經(jīng)營(yíng)。所以說(shuō)，針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障的不完善阻礙了土地的大規(guī)模和長(zhǎng)時(shí)間的流轉(zhuǎn)，降低了土地的利用效率，也由于農(nóng)民對(duì)土地的這種較強(qiáng)依附性，使得農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和進(jìn)城居住的積極性不高，制約著我國(guó)城市化的發(fā)展。政府作為社會(huì)職能部門(mén)，在土地的流轉(zhuǎn)中本應(yīng)充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，但現(xiàn)實(shí)是政府職能部門(mén)在土地流轉(zhuǎn)職能的越位和缺失，該管理的地方，服務(wù)不到位，不該管的地方，越權(quán)插手，與民爭(zhēng)利。這就造成了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的混亂無(wú)序和對(duì)農(nóng)民利益的侵害。這都嚴(yán)重的挫傷了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（四）我國(guó)農(nóng)村土地征用制度的不完善，削弱了農(nóng)民進(jìn)城的能力

我國(guó)的土地征用制度存在的問(wèn)題是：土地征用范圍不明確。《土地管理法》第2條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要、可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。但是，對(duì)于“公共利益”的理解具體到相關(guān)項(xiàng)目時(shí)，卻沒(méi)有明確的界定。一些地方政府就以“公共利益”為借口濫用土地征用權(quán)，利用政府強(qiáng)制力低價(jià)征用農(nóng)民的土地，然后又轉(zhuǎn)手高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，大搞土地財(cái)政，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，制造出很多有損政府形象的政府與農(nóng)民的土地糾紛事件。影響惡劣，損害政府的公信度，使農(nóng)民對(duì)政府怨聲載道，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。從另一方面來(lái)看，過(guò)低的土地征用補(bǔ)償，削弱了農(nóng)民進(jìn)城的動(dòng)力。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查，在土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中，若以土地成本價(jià)為100，則農(nóng)民只得到了5%~10%，村級(jí)得到20%`30%，政府及各部門(mén)得到了60%~70%。從這一組數(shù)據(jù)中就可以看到，農(nóng)民作為土地的主人，得到的補(bǔ)償卻是最少的。

三、制定適合當(dāng)前情況的土地制度，加速城市化進(jìn)程

（一）明確農(nóng)村土地的所有權(quán)屬性

根據(jù)《土地管理法》和我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，明確土地所有權(quán)主體的身份，使其成為具有自主產(chǎn)權(quán)的法人單位，賦予其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處置土地的權(quán)利，根據(jù)自己需要，對(duì)土地的使用權(quán)進(jìn)行再配置。延長(zhǎng)農(nóng)村土地所有權(quán)的期限，即使農(nóng)村人口增加，也不再重新分配土地，土地?fù)碛姓邔㈤L(zhǎng)期擁有土地，新增人口不再自動(dòng)獲得土地，這新新增的農(nóng)村人口因?yàn)闆](méi)有獲得土地，就只能向城市轉(zhuǎn)移，尋找工作。這樣，即減輕了土地的壓力，有為城市的建設(shè)提供了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，有利于城市的發(fā)展進(jìn)步。

（二）賦予農(nóng)民包括抵押權(quán)在內(nèi)的土地使用物權(quán)

用法律明確農(nóng)民的土地使用物權(quán)將農(nóng)民在承包期內(nèi)所獲得的對(duì)土地的占有、利用、收益以及繼承，轉(zhuǎn)讓?zhuān)鲎獾仁褂脵?quán)力上升為法律，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的地域性限制，應(yīng)該制定一種合理的、有針對(duì)性的土地政策，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。

（三）建立完善的土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體系

在土地產(chǎn)權(quán)明確的背景下，一是建立土地使用權(quán)商品化的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)價(jià)制度，包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)的價(jià)格體系。二是建立土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，為土地的流轉(zhuǎn)提供市場(chǎng)信息，降低雙方的搜尋成本，有效的加快土地流轉(zhuǎn)。三是政府部門(mén)要加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

（四）建立完善、合理的征地補(bǔ)償制度

對(duì)政府征用農(nóng)村土地的制度，要嚴(yán)格限制其使用范圍，明確界定“公共利益”的界限，嚴(yán)防政府以“公共利益”為借口大量征用農(nóng)民土地。針對(duì)合法、合理、合規(guī)的土地征用，政府也應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，嚴(yán)厲制止政府大搞土地財(cái)政。雖然土地的征用使農(nóng)民喪失了土地，但合理的征地補(bǔ)償，又為農(nóng)民的進(jìn)城提供了原始資金。上面只是從土地制度的四個(gè)大的方面介紹了在城市化進(jìn)程中土地制度所存在的弊端，如果細(xì)分的話，一定還有其他方面的不足之處。為了加快城市化進(jìn)程，讓農(nóng)民市民化，政府還有許多的事要做，像社會(huì)保障，農(nóng)民的就業(yè)，農(nóng)民整體素質(zhì)的提高以及城市的規(guī)劃等都是政府所要面臨的問(wèn)題，只有全面考慮問(wèn)題，才能從根本上解決問(wèn)題，才能讓我國(guó)的城市化更有質(zhì)量而不只是簡(jiǎn)單的把農(nóng)民搬進(jìn)城市。

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作者:李亞軍 單位:內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院