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一、地方政府公共政策及其有關(guān)問題綜述

（一）何為公共政策

美國戴維•伊斯頓(DavidEaston)把公共政策概括成“對全社會的價值作權(quán)威的分配”；拉斯維爾(H．Lasswell)和卡普蘭(A．Kplan)(1970)把公共政策界定為“一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃”，政策的三要素是目標(biāo)、策略和價值；伍啟元認(rèn)為公共政策是政府所采取的對公私行動的指引；陳振明在《政策科學(xué)》一書中定義政策是國家機(jī)關(guān)、政黨或其他政治團(tuán)體在特定的時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。寧騷把公共政策定義歸納為：公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)通過政治過程選擇和制定的解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實現(xiàn)公共利益的方案。除了上述定義以外，還有一些學(xué)者就公共政策這一概念提出了一些觀點，在此不一一贅述。對比中外學(xué)者對公共政策的理解我們發(fā)現(xiàn)，中國學(xué)者對公共政策這一概念的表述較為清晰準(zhǔn)確，且在主體方面，比較一致地認(rèn)為主體是政府。筆者認(rèn)為，公共政策是政府、執(zhí)政黨或其他社會公共權(quán)威部門，在特定時期為解決公共問題所采取的政策、選擇，立法和司法機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)中通常會包含這些執(zhí)政原則，并產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的后果。

（二）為何要運(yùn)用公共政策

1、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府適當(dāng)干預(yù)自從亞當(dāng)•斯密提出“看不見的手”理論以來，市場機(jī)制在很長一段時期里被認(rèn)為是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最有效的機(jī)制，市場競爭可以促進(jìn)資源優(yōu)化配置。然而“看不見的手”并非萬能，經(jīng)濟(jì)生活中廣泛存在著市場無法解決的問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中這被稱為“市場失靈”。政府在為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要而轉(zhuǎn)換職能的過程中，一個重要的作用就是在遵守市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，進(jìn)行機(jī)制設(shè)計并監(jiān)督其運(yùn)行。這些機(jī)制的實行，主要依靠自下而上的市場經(jīng)濟(jì)活動。因此，地方政府將發(fā)揮著越來越重大的作用。

2、實現(xiàn)社會公平與效率需要公共政策實現(xiàn)公平是人們一種久遠(yuǎn)的價值祈求和生活理念，人類無時無刻不在期盼和追求社會公平與和諧。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及資源分配狀況不均，貧富差距懸殊，這就需要政府通過制定一系列公共政策來縮小地區(qū)間貧富差異，達(dá)到整個社會的公平。效率（efficiency）亦稱效益，最初是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個概念，是指投入（代價、成本）與產(chǎn)出（收益、收入）之間的比率。早在19世紀(jì)，功利主義法學(xué)派就提出，政府的主要職責(zé)就是通過避苦求樂來增進(jìn)社會幸福，“最大多數(shù)人的幸福乃是判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)”，政府公共政策的制定很大方面是為了達(dá)到這樣的目標(biāo)。在西方國家的政策實踐中，雖然沒有將效率最為最高標(biāo)準(zhǔn)，但在一定程度上也考慮了效益的要求。例如，自20世紀(jì)70年代以來，西方國家普遍采取削減社會福利開支、改革稅制等一系列的“劫富濟(jì)貧”的制度和政策措施，就是這種目標(biāo)價值的體現(xiàn)。

3、公共政策與法相比有其優(yōu)點與法相比，政策具有靈活性的特點，這一特點使其在社會調(diào)控機(jī)制中占有一席之地。尤其對于轉(zhuǎn)型時期的國家和社會來講，政策甚至發(fā)揮著比法更重要的功能，因為這一時期的很多事務(wù)都處于實驗的階段（包括立法），因而不可避免地具有易變性，而法是相對穩(wěn)定的，如果用其來調(diào)整，則易禁錮社會的發(fā)展，此時，政策便因其靈活性而成為社會調(diào)控的重要手段。從微軟拆分案可以看到，美國政府雖然搬出了《反壟斷法》來制約微軟，但其對微軟所作的控訴未免太過牽強(qiáng)，最后還是憑借政府了的威嚴(yán)，運(yùn)用“看得見的手”強(qiáng)制微軟解除捆綁銷售的行為?？梢?，與事后救濟(jì)的《反壟斷法》相比，政府政策對市場的調(diào)控更及時、更有效。

（三）如何運(yùn)用公共政策

在某些國家，公共政策是一種司法視角下的法的淵源，作為法官判決理由的材料來源。我國雖未正式承認(rèn)公共政策可作為法的淵源直接運(yùn)用到法官判決中，但也普遍運(yùn)用以下兩種方式使公共政策成為法官判決的理由：其一，政策被規(guī)定為法，直接成為法官判案的依據(jù)。例如，我國憲法中的許多內(nèi)容就是國家政策的體現(xiàn)，而憲法作為我國法律體系中根本大法，其他法律的制定必須遵照憲法，不得與憲法相抵觸，這使得其他法律也貫徹了國家政策。其二，當(dāng)法沒有明確規(guī)定時，可以援引國家政策來判案。我國《民法通則》第6條規(guī)定：民事活動必須遵循法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策。這一規(guī)定為我國司法實踐中法官依據(jù)國家政策判決案件提供了法律依據(jù)。

二、影響科技創(chuàng)新的相關(guān)政府公共政策

發(fā)達(dá)國家的相關(guān)公共政策主要涉及高新技術(shù)園區(qū)立法、對高新企業(yè)的財政支持政策，稅收優(yōu)惠政策，信貸優(yōu)惠政策，風(fēng)險投資支持政策等方面。除此之外，各國還制定了有關(guān)專利保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面的特殊法案，以此來促進(jìn)國家科技創(chuàng)新與發(fā)展。在財政支持政策方面，各國也有許多不同做法，有的是直接的研究開發(fā)投入支持，有的國家是利用財政補(bǔ)貼的方式，還有的國家把財政支持的重點放在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上。在中央的帶動下，我國各地政府也紛紛制定了促進(jìn)地區(qū)科技發(fā)展的政策，從健全法律法規(guī)方面、財政稅收方面、信息服務(wù)方面和創(chuàng)新支持方面等等角度，促進(jìn)國家科技創(chuàng)新與發(fā)展。從微軟拆分案中不難看到，政府在國家的科技創(chuàng)新中確實發(fā)揮著重大作用，正應(yīng)了中國一句俗語“成也蕭何敗也蕭何”?？萍紕?chuàng)新是增強(qiáng)一國綜合實力的源動力，而政府作為國家的管理者，必然要對科技創(chuàng)新進(jìn)行一定的干預(yù)，以確保科技創(chuàng)新的結(jié)果既能對外為本國帶來福利又能夠?qū)?nèi)維持國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)秩序的有效運(yùn)行。

作者：曾俊芳林藝玲單位：福建師范大學(xué)法學(xué)院