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一法治視閾下公共政策制定過(guò)程中公民參與的問(wèn)題及原因分析

(一)缺乏法律制度保障，公民參與無(wú)序化

目前，公共政策制定的公民參與并沒(méi)有一部專門的法律予以系統(tǒng)規(guī)定，公民參與的權(quán)利無(wú)法得到有效保障，阻斷了公民與政府溝通的渠道。我國(guó)關(guān)于公民參與的規(guī)定零散地分布在《行政許可法》、《立法法》等少數(shù)幾部法律之中，僅僅作為其中的某個(gè)條款被提及而未被提升到較高的地位。國(guó)務(wù)院早在2008年就頒布并施行了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，但實(shí)施效果并不理想，究其原因在于該規(guī)范位階較低，一旦與高位階相關(guān)法律規(guī)定如《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》相沖突則不得不妥協(xié)。所以，公民參與的熱情以及對(duì)自身合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)的愿望沒(méi)有得到應(yīng)有的回應(yīng)和滿足，公民參與無(wú)序化。一旦強(qiáng)烈不滿，便采用非理性方式回應(yīng)對(duì)政策的不服從，多數(shù)群體性事件的原因便在此，如廈門PX項(xiàng)目事件、重慶出租車司機(jī)罷運(yùn)風(fēng)波等，對(duì)未充分參與的政策在實(shí)施過(guò)程中，公民以過(guò)激手段表達(dá)不滿，加重了公民參與無(wú)序化程度。

(二)缺乏法定參與程序，公民參與形式化

法律提供了一種理性的思維模式，以一整套明確的規(guī)則和嚴(yán)密的程序，規(guī)范著其所規(guī)范的對(duì)象，在這些規(guī)則和程序的約束下制定出的公共政策，構(gòu)成了公共政策合法性和正當(dāng)性的來(lái)源。然而，當(dāng)前公共政策制定缺乏一套完備的法定程序，公民參與的積極性不高，現(xiàn)有的關(guān)于公民參與的法律規(guī)定無(wú)法執(zhí)行，即使有部分參與也無(wú)法準(zhǔn)確反映真實(shí)民意。另外，目前我國(guó)公民可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、政務(wù)公開(kāi)、民意調(diào)查等渠道參與公共政策的制定，就參與力度以及效果來(lái)看，仍停留于表面，價(jià)格聽(tīng)證成了“漲價(jià)會(huì)”。民意表達(dá)渠道比較單一，在此過(guò)程中新媒體的作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，限制了民眾與政府互動(dòng)溝通的信息流動(dòng)自由，造成信息不對(duì)稱的局面，無(wú)法開(kāi)啟“政策之窗”形成科學(xué)的決策。公民參與流于形式化，與法治精神背道而馳，一定程度上破壞了法治氛圍，降低了政府公信力，無(wú)法解決公共問(wèn)題。

(三)參與主體缺乏法律規(guī)定，公民參與效率低

作為體現(xiàn)公民主體性的方式，公共政策制定的公民參與，隨著政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化而得到重視。新媒體環(huán)境下，表達(dá)意愿的方式也增多，尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體作為公眾輿論的便捷平臺(tái)得到充分體現(xiàn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖、微博評(píng)論、新聞報(bào)道等方式，掀起輿論的風(fēng)浪，表達(dá)意愿和訴求。由于網(wǎng)絡(luò)媒體的匿名性特征，參與的主體尤其是決策的利益相關(guān)者，無(wú)法辨別和確定，為不法分子煽動(dòng)民變提供了可乘之機(jī)。對(duì)同一政策制定而言，非利益相關(guān)者與利益相關(guān)者的看法不可能一致，也只有利益相關(guān)者真實(shí)地表達(dá)自己的意愿，據(jù)此政府在政策中有效回應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)公共政策的價(jià)值。由于參與主體缺乏明確的法律規(guī)定，非利益相關(guān)者的參與越多，政策問(wèn)題的認(rèn)定偏差幅度就越大，制定的政策偏離問(wèn)題中心的幅度就越大，阻礙了正確的政策產(chǎn)生，提高了決策外部成本，容易犯“第三類錯(cuò)誤”，降低了公民參與效率。

(四)缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，公民參與效力低

公民參與政策制定，關(guān)于參與方式、所需經(jīng)費(fèi)、參與效果評(píng)價(jià)以及參與合法性評(píng)估等等問(wèn)題，現(xiàn)有法律規(guī)范并沒(méi)有明確規(guī)定，基本處于制度機(jī)制的空白區(qū)域。沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制提供保障，公民參與的積極性受到重挫，因此最終形成的公共政策效果也必然大打折扣;沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，公民參與的科學(xué)性難以保障，這必然降低公民參與的效力，對(duì)公共政策的認(rèn)可度和擁護(hù)度也必然不高，近年來(lái)群體性事件頻發(fā)為這一因素提供了有力的注解。

二法治視閾下公共政策制定過(guò)程中公民參與的對(duì)策建議

(一)立法保障參與權(quán)利法律最終追求的是社會(huì)的公平正義

維護(hù)人與人之間的安定狀態(tài)，保護(hù)公民個(gè)人追求自己合法權(quán)益的自由。在公共政策制定過(guò)程中，公民參與是一種權(quán)利，這種權(quán)利需要通過(guò)法律規(guī)定加以確認(rèn)和保障。將現(xiàn)實(shí)權(quán)利訴諸法律，其實(shí)就是設(shè)置權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，確保權(quán)利順利實(shí)現(xiàn)。首先，梳理法律中已有關(guān)于公民參與的條款，將公民參與的規(guī)定整合并單列成一部法律。其次，具體設(shè)定關(guān)于公共政策制定的一套規(guī)則體系，并進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，結(jié)合試點(diǎn)和以往的工作經(jīng)驗(yàn)，保證立法的科學(xué)性和合理性。公共政策制定過(guò)程中公民參與予以立法保障，以權(quán)利義務(wù)法治思維對(duì)待公民參與，而保障參與權(quán)利就是法治方式，一方面公民權(quán)利有法可依，另一方面政府能夠轉(zhuǎn)變觀念謹(jǐn)慎對(duì)待，確保公民參與的實(shí)效。

(二)法治規(guī)范參與程序

法治思維和法治方式的一個(gè)最顯著的特征就是按照法定程序辦事，對(duì)公共政策制定而言，明確的公民參與程序可以避免公民參與的主觀隨意性，將公民參與制度化。它確立了向所有人開(kāi)放的、平等的透明程序。將公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程與法律程序結(jié)合起來(lái)，保證公民參與到政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)政策的公共性。因此，法律需要具體設(shè)定，在政策問(wèn)題界定、政策議程設(shè)定以及政策構(gòu)建過(guò)程中究竟如何參與的問(wèn)題。政策問(wèn)題界定，是政策運(yùn)行的第一個(gè)環(huán)節(jié)。政策問(wèn)題是社會(huì)多數(shù)人認(rèn)識(shí)到的一種客觀事實(shí)，是亟待解決的公共問(wèn)題。這個(gè)階段，公民參與極其重要，體現(xiàn)了現(xiàn)階段公眾最關(guān)心的而政府不得不解決的問(wèn)題，是公共政策的來(lái)源。因此，應(yīng)在法律中設(shè)定公民參與時(shí)間、地點(diǎn)、方式、議事規(guī)則等程序，對(duì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜和層次較難的公共問(wèn)題進(jìn)行分類規(guī)定具體的參與程序。政策議程設(shè)定，是問(wèn)題認(rèn)定的途徑，是將亟待解決的公共問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定并納入政府工作議程的政治過(guò)程。這個(gè)階段，需要將參與主體、參與次數(shù)、參與效果以明確的法律程序規(guī)定，縮小公眾議程和政府議程的差距，集中精力解決多數(shù)人達(dá)成共識(shí)的公共問(wèn)題。政策構(gòu)建包括政策規(guī)劃和政策合法化，政策規(guī)劃就是制定公共政策，政策合法化就是審批公共政策。這個(gè)階段的公民參與直接影響公共政策的質(zhì)量以及公共政策的執(zhí)行效果，法律應(yīng)具體設(shè)置公民參與途徑和規(guī)模，將公民通過(guò)率納入政策合法化的指標(biāo)體系，使決策成本與外部成本達(dá)到均衡，增強(qiáng)公民參與力度。

(三)明確合法參與主體公共政策制定過(guò)程

是各種參與主體相互博弈達(dá)成共識(shí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，因此參與主體對(duì)政策制定至關(guān)重要，而利益相關(guān)者應(yīng)成為公共政策制定時(shí)特別關(guān)注的對(duì)象。法律應(yīng)規(guī)定特定的參與主體以及具體的渠道，提高公民參與效率。首先，確定參與主體。公共政策并不是某一單個(gè)角色腦力勞動(dòng)的產(chǎn)物。公共政策制定是多種主體參與協(xié)商，各種價(jià)值和利益碰撞和妥協(xié)的過(guò)程。因此，應(yīng)盡量排除非利益相關(guān)者的干擾，直指問(wèn)題的核心也就是利益相關(guān)者。法律應(yīng)按照公共問(wèn)題的類型明確規(guī)定參與人員范圍，根據(jù)申請(qǐng)確定參與人員，使利益相關(guān)者的意愿最完整最準(zhǔn)確地反映到?jīng)Q策中，高效解決政策問(wèn)題。其次，拓寬有效參與渠道。參與渠道適度擴(kuò)大到網(wǎng)絡(luò)空間，政府開(kāi)設(shè)公共網(wǎng)站分專題以供發(fā)帖討論，利益相關(guān)者可通過(guò)與政府互動(dòng)表達(dá)自己的意見(jiàn)。對(duì)于涉及面較廣的公共問(wèn)題，新聞媒體一方面宣傳政府態(tài)度，一方面將民眾意愿分類集中整理公開(kāi)，建立政府民眾互動(dòng)平臺(tái)，激發(fā)公民參與積極性，將民眾納入治理的主體。

(四)完善相關(guān)配套機(jī)制公民參與主體作用的發(fā)揮

關(guān)鍵在于信息的獲取，只有在信息的掌握上公民與政府達(dá)到一致，才能真正提高公民參與效力。作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力。因此建立配套機(jī)制，促進(jìn)信息的流通和交流，能夠更好地保障公民參與權(quán)利。首先，將專家論證機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為公民參與的輔助手段。專家主要是整合公民意愿和相關(guān)信息，據(jù)此對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估，將有效信息反饋給政府，并將必要的知識(shí)告知公民。其次，建立法律顧問(wèn)以及合法性審查機(jī)制。全面推行依法治國(guó)就是運(yùn)用法治思維和法治方式，將政策制定過(guò)程納入法治軌道，需要對(duì)政策條款本身的合法性進(jìn)行審查。政策制定過(guò)程邀請(qǐng)法律專家參與，政策制定后委托法律專家對(duì)程序以及內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估論證，再提交人民代表大會(huì)或常委會(huì)進(jìn)行合法性審查，實(shí)現(xiàn)依法決策。再者，完善信息公開(kāi)機(jī)制。根據(jù)公民申請(qǐng)，政府及時(shí)公開(kāi)與政策相關(guān)的政務(wù)信息，保障公民知情權(quán)。最后，建立決策失誤責(zé)任追究機(jī)制和責(zé)任倒查機(jī)制。責(zé)任是法治的生命，重大決策失誤責(zé)任追究是運(yùn)用法治思維和法治方式推行依法行政的重要舉措。這要求將決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，警示領(lǐng)導(dǎo)干部謹(jǐn)慎決策，減少?zèng)Q策失誤，注重決策質(zhì)量。法治視閾下，公共政策制定過(guò)程中的公民參與作為一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利需要以一部專門的法律予以規(guī)定，并完善相應(yīng)協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，建立一套完備的規(guī)則體系，從而實(shí)現(xiàn)從“要我參與”向“我要參與”的轉(zhuǎn)變，并對(duì)權(quán)力形成制約和監(jiān)督，達(dá)到共同治理的目的。

作者：史軍 廖小東 單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院