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摘要：政策終結(jié)不僅意味著舊政策的結(jié)束，同時(shí)代表新政策的開始，是公共政策生命周期的重要一環(huán)。其所處環(huán)境十分復(fù)雜，因此要終結(jié)一項(xiàng)政策必定會(huì)受到多方因素的制約。文章主要從組織內(nèi)與組織外兩大方面簡要分析其制約因素，并在此基礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)解決對策。

關(guān)鍵詞：政策終結(jié)　制約因素

我國知名學(xué)者陳振明將政策終結(jié)定義為：政策決策者通過對政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評估后，采取必要的措施，以中止那些過時(shí)的、多余的、不必要的、或無效的政策或項(xiàng)目的一種政治（或政策行為）。政策的終結(jié)一般有兩種情景：第一，政策完成自身使命，完美收官。第二，政策失敗，繼續(xù)存在有害無利。這往往是因?yàn)檎弑旧碛袉栴}或者是政策所處的環(huán)境發(fā)生重大改變，難以繼續(xù)執(zhí)行，因而終止。因?yàn)檎郀砍兜姆矫姹姸?，終結(jié)一項(xiàng)政策時(shí)常常受到來自各方面的制約，使終結(jié)難度增大。

一、制約因素分析

1.組織的內(nèi)部制約因素。

1.1組織機(jī)構(gòu)。

組織機(jī)構(gòu)處于運(yùn)行狀態(tài)，具有很強(qiáng)的慣性，輕易不會(huì)因?yàn)榄h(huán)境的改變、新問題的產(chǎn)生接受機(jī)構(gòu)終結(jié)。想要終結(jié)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即政策的載體，必須借助于國家強(qiáng)制力。組織機(jī)構(gòu)是由國家設(shè)立，它的終結(jié)也必須由設(shè)立機(jī)構(gòu)通過法定程序予以實(shí)施，否則會(huì)遭到它本能的抗拒。同人一樣，當(dāng)政策終結(jié)來臨時(shí)，組織機(jī)構(gòu)會(huì)想方設(shè)法延緩甚至打破政策終結(jié)的進(jìn)程，使政策終結(jié)難以實(shí)現(xiàn)，比如我國的行政機(jī)構(gòu)在改革中難以克服膨脹的現(xiàn)象，這是由其導(dǎo)致。

1.2組織成員。

即政策的制定者和執(zhí)行者。首先，對政策制定者而言，政策完成使命進(jìn)而終結(jié)自然是好事，但是如果因?yàn)樗O(shè)計(jì)的政策與現(xiàn)實(shí)環(huán)境不適應(yīng)，要局部或全部廢止，這時(shí)，政策制定者易產(chǎn)生抵觸情緒。由于現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬變，政策與社會(huì)需要不太符合實(shí)屬正常。然而，這對政策制定者來說很難接受。政策的執(zhí)行者作為一線人員，為了政策的執(zhí)行付出很對心血。終止政策，執(zhí)行者已做的工作將付諸東流，抵觸情緒顯而易見。而且，執(zhí)行者如果是因執(zhí)行某項(xiàng)政策而特地招聘的，那么，政策的終結(jié)是不是意味著他們將失去工作，這會(huì)使其產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸心理。其次，從組織內(nèi)部的受益情況來看，組織中許多成員或者從政策的效果或者由于實(shí)施某項(xiàng)政策而獲益。為了不使即得利益受損，他們會(huì)聯(lián)合起來采取各種措施抵制或延緩政策的終結(jié)。

1.3成本代價(jià)。

有三個(gè)方面：原有政策已經(jīng)消耗的沉沒成本、繼續(xù)投入的新成本、新政策需要重新投入的成本。其一，政策投入大量成本但并沒有獲得預(yù)期收益時(shí)，政策決策者往往面臨兩難困境：繼續(xù)投入，情況是否會(huì)有所改善。如果失敗，繼續(xù)投入的成本難以收回，沉沒成本更多；不再投入，前期投入的所有成本將全部落空。其二，要終結(jié)一項(xiàng)政策也需要投入成本。建立新組織，招募新成員，做好輿論準(zhǔn)備，對終結(jié)政策的利益受損群體進(jìn)行補(bǔ)償，這些都需要成本投入。其三，政策終結(jié)標(biāo)志著新政策的產(chǎn)生和開始，新的資源需要重新投入，但是并不一定帶來更好的結(jié)果。也就是說，政策終結(jié)的后果具有不確定性。面對這樣的成本代價(jià)，許多決策者往往會(huì)放棄對于政策的終結(jié)，使政策“有始無終”。

1.4法律程序。

對于已經(jīng)上升為法律的公共政策，它的終結(jié)更為復(fù)雜。法律具有程序性，要終結(jié)一項(xiàng)上升為法律的政策，在履行程序的過程中，可能會(huì)耽誤政策終結(jié)時(shí)機(jī)。

2.組織的外部制約因素。

2.1利益集團(tuán)。

由于公共政策涉及利益與價(jià)值的分配，因而各利益集團(tuán)必然千方百計(jì)地影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時(shí)，反對政策終結(jié)的即得利益集團(tuán)為維護(hù)既得利益，必然會(huì)采取各種合法或非法的途徑（如游說、行賄等），以阻止政策終結(jié)。

2.2社會(huì)輿論。

社會(huì)輿論在政治生活中有著極其重要的作用。實(shí)踐表明，當(dāng)輿論對政策終結(jié)持積極態(tài)度時(shí)，政策終結(jié)容易實(shí)現(xiàn)；相反情況出現(xiàn)，就會(huì)阻礙政策終結(jié)的進(jìn)行。在我國，隨著新媒體的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿論力量不斷增強(qiáng)，成為社會(huì)輿論的重要組成部分。如何有效利用輿論為政策終結(jié)披荊斬棘也是值得我們重視的一個(gè)問題。

二、對策分析

1.開展宣傳工作，運(yùn)用媒體輿論。

通過有效的宣傳教育，使政策制定者了解政策終結(jié)并不意味著個(gè)人前途的喪失，使執(zhí)行者了解工作努力并未白費(fèi)，使在終結(jié)中可能利益受損的人明白政策終結(jié)只是改變不利環(huán)境、謀求更好發(fā)展的新機(jī)遇。通過宣傳教育，利用大眾媒體，營造良好輿論氛圍，減少民眾心理阻力，從而促使政策終結(jié)順利進(jìn)行。同時(shí)，對于宣傳教育一定要把握好度，切莫適得其反。

2.進(jìn)行利益補(bǔ)償，解決后顧之憂。

缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制是政策終結(jié)的一個(gè)巨大阻力。政策的實(shí)施應(yīng)具有連續(xù)性，公共政策又往往是對利益價(jià)值的分配，終結(jié)它會(huì)打破連續(xù)性、改變原有的利益格局。因此而受損的個(gè)人或團(tuán)體會(huì)團(tuán)結(jié)起來，影響政策終結(jié)。因此必要的利益補(bǔ)償是應(yīng)該的，也是減小阻力的有效方法。利益補(bǔ)償辦法包括對利益受損者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對組織被撤銷人員的工作安排等等。

3.規(guī)范終結(jié)程序，減少制度障礙。

首先，規(guī)范政策終結(jié)程序?，F(xiàn)在的政策終結(jié)程序不一，有些對于政策終結(jié)的程序規(guī)定又會(huì)限制政策的終結(jié)，因此要規(guī)范并簡化政策終結(jié)程序，使其具有科學(xué)性、可行性、簡潔性。其次，加大在政策終結(jié)中工作人員的培訓(xùn)。使工作人員的工作方法更加合理，工作方式更加靈活，同時(shí)具有敢于克服困難的勇氣。再次，加強(qiáng)對于政策終結(jié)人員的監(jiān)督，防止尋租的出現(xiàn)。

4.保障政策連續(xù)，緩解終結(jié)壓力。

由于公共政策牽扯的面較廣，民眾擔(dān)心政策的終結(jié)會(huì)帶來一定的波動(dòng)，未來的狀況帶有很大的不確定性，從而影響自己的生活狀態(tài)，因此對于政策的終結(jié)產(chǎn)生巨大的恐懼心理。因此必須保障政策的連續(xù)性，防止政策斷層的出現(xiàn)。所以必須要在終結(jié)一項(xiàng)舊政策的同時(shí)，推行替代性的新政策，通過新政策的出臺來緩解舊政策終結(jié)所帶來的壓力。轉(zhuǎn)移人們的視線。這樣就可以很好地實(shí)現(xiàn)新舊政策的對接，避免政策空白的出現(xiàn)，從而有效控制局勢走向。

5.尋求利益平衡，降低終結(jié)成本。

如果政策終結(jié)遭遇強(qiáng)大阻力舉步維艱，這時(shí)，采取必要妥協(xié)不失為一種聰明的辦法。每個(gè)人的利益價(jià)值取向不同，對同一問題也會(huì)有不同的關(guān)注角度，難免會(huì)在同一問題上產(chǎn)生不同看法，要使每個(gè)人在政策終結(jié)問題上態(tài)度完全一致尤為困難，因此可以通過妥協(xié)與折中來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。因此，在公共政策終結(jié)過程中，政府不得不以有條件的妥協(xié)，來獲得一部分目標(biāo)的達(dá)成，即實(shí)現(xiàn)公共政策的部分終結(jié)。但需要特別強(qiáng)調(diào)的是，妥協(xié)也是有度的，切勿沒有原則隨意妥協(xié)，必須有政府的底線。

6.適當(dāng)強(qiáng)制推行，把握終結(jié)時(shí)機(jī)。

終結(jié)任意一項(xiàng)政策，都會(huì)造成一部分人利益受損，一部分人獲益，這種情況在所難免。如果一些小的細(xì)節(jié)上難以達(dá)成一致，而又必須終結(jié)政策，稍有遲疑就會(huì)錯(cuò)過有利時(shí)機(jī)，這時(shí)只能以實(shí)現(xiàn)集體利益為價(jià)值取向了。政策終結(jié)的執(zhí)行者可以采取強(qiáng)制措施，運(yùn)用強(qiáng)制力迅速實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)。當(dāng)然這種做法往往需要付出巨大的人力、財(cái)力、物力甚至形象等方面的代價(jià)，可能還會(huì)給政府帶來不小的負(fù)面影響。因此可以將其看作最后的方式。

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作者：郭曉鵬 單位：延安大學(xué)公共管理學(xué)院