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【摘要】本文試通過對公共政策的簡單闡釋，并結合部分城市設計的實際案例，對城市設計中公共政策的績效進行分析和評價，從而進一步理解在具象規(guī)劃設計領域中公共政策的作用和意義。

【關鍵詞】公共政策；城市設計；政策分析

1公共政策簡述

公共政策通常被認為是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題達成公共目標，以實現公共利益的方案。公共政策的本質就在于其公共性，政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題，其最基本表現即：公共性、權威性和合法性。

2公共政策中的城市設計維度

2.1城市規(guī)劃中的城市公共政策

公共政策通常不如法律法規(guī)嚴格精確，但比法律法規(guī)更具有可變性。城市規(guī)劃作為公共政策的表現形式之一，根據范圍和規(guī)模大小可分為：微觀政策，即某一個體從某一行政管理機構那里尋求有利的裁定、許可等行為，例如建設工程規(guī)劃許可等具體事項；中觀政策，即與特定政策領域相關的某些關系模式，例如教育、醫(yī)療等公共服務類專項規(guī)劃；宏觀政策，即吸引廣泛注意或爭論的政策，參與者極其廣泛，例如城市總體規(guī)劃等。

2.2城市公共政策中的城市規(guī)劃

城市規(guī)劃作為城市公共政策的重要組成部分，應當符合城市公共政策的基本要求。從城市的角度出發(fā)，無論城市發(fā)展目標、組成要素的發(fā)展政策還是有關城市規(guī)劃編制的政策，所有關于城市發(fā)展的政策應當是一個完整體系?！俺鞘幸?guī)劃與城市中的各項組成要素是緊密相關的”，與城市規(guī)劃相關的所有政策，“應當與城市政府的所有其他政策是相互匹配的，相互促進的”。

2.3具象的城市公共政策——城市設計

維度“城市設計是一個實際生活問題”，對城市空間形體進行規(guī)劃，使城市具有合理的三維空間，它補充了傳統規(guī)劃對空間形態(tài)控制要求和建筑形體關系的缺乏。完整的城市設計過程是物質性過程和社會性過程兩個維度的有機整合，涉及設計實施、運行保障體系和過程組織機制等內容。其中，城市設計中對有關城市體型、空間環(huán)境等提出的具體設計和控制導則，可歸為公共政策的客體部分；為保障城市設計運行的總體策略、評價體系甚至公眾參與則可歸為公共政策的主體部分。

3城市設計中的公共政策分析實證案例A：

寧波市三江六岸拓展提升總體規(guī)劃規(guī)劃對寧波外圍流域段和中心城區(qū)段分別進行了框架格局和要素管控分析，將奉化江、甬江、余姚江不同流域區(qū)段劃分為適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)；為確保中心城區(qū)濱江綠地的公共性、完整性，保證濱江道路的通達性、連貫性，將濱江空間劃分為五個區(qū)段、九個中心節(jié)點以及保護更新類、改造升級類、拓展培育類和轉型發(fā)展類四大功能類型，對其發(fā)展策略和開發(fā)強度等進行引導；確定了18處核心管控區(qū)域，形成良好的濱江景觀天際線，對建筑高度、容積率等指標分別予以界定。該規(guī)劃是介于宏觀和中觀的導控型城市設計，公共政策側重點不在于具體導則，而是宏觀設計原則，盡管控制全面且力度大，但給予了最大限度的控制彈性。

實證案例B：

寧波南站區(qū)域綜合規(guī)劃與城市設計專項研究規(guī)劃為實現南站地段“寧波高鐵時代人文活力品質客廳”的功能定位，提出了綠脈延續(xù)、文化廊道打造、生態(tài)系統鏈接、步行休閑體驗等設計策略。基于上述目標，對開放空間系統、步行系統、水岸景觀系統做了分析梳理，并將其中5個組團11個重點區(qū)塊作為設計亮點，以具體開發(fā)項目為切入點，空間設計引導為主線，輔以交通組織布局和建筑風格建議。該城市設計還針對控制性詳細規(guī)劃的部分經濟技術指標進行校核，對南郊公園中心綠地的景觀及地下空間進行了創(chuàng)新設計。該規(guī)劃是介于中觀和微觀的方案型城市設計，公共政策以標準控制來體現，在力度上公共政策的控制態(tài)勢強大，針對性強，但其控制彈性卻相對較小。

城市設計所確立的基本公共政策包括：

規(guī)劃實施政策（如容積率等技術經濟指標），規(guī)劃推進政策（如功能業(yè)態(tài)引導等），促進社會協調政策（如土地混合使用等），促進政府協同政策（如交通組織統籌等），完善決策過程政策（如公眾參與）等。能否達成以下四方面的相對平衡，可視為公共政策在城市設計中的衡量標準。第一，“多數人”利益與“少數人”利益的平衡。在城市設計中，由于建筑退界、容積率等剛性指標，開發(fā)商（“少數人”）利益實際被削弱，政府運用公共政策保證市民（“多數人”）對公共空間享有權、視覺眺望權等諸多利益。案例A中，鄞奉-長豐區(qū)塊要求“建筑高度不超過40米”，案例B中，B組團3號地塊建議“西側支路取消，形成濱河景觀綠帶”，開發(fā)商均受到了利益的嚴格控制。第二，主體利益與客體利益的平衡。城市設計中的開發(fā)和改造滿足了主體利益，但在某些情況下會剝奪客體利益。這一點在案例B中猶為明顯，由于火車南站地段為寧波中心城核心區(qū)域之一，開發(fā)建設勢必損害原有土地和房屋產權人的利益，公共資源被更多占用和消耗，交通更為擁堵，原住民的遷移，區(qū)域原有的社會屬性被破壞都很難復原。第三，政策穩(wěn)定與政策創(chuàng)新的平衡。

過于穩(wěn)定的政策會使城市流于平庸，但過分革新的政策容易存在風險。案例A前身是《寧波市三江六岸濱江發(fā)展管控與濱水空間建設指引》，最終完善成稿并通過市人大常委會決議，成為具有法律效力的穩(wěn)定城市公共政策。案例B是基于《寧波市火車南站地段控制性詳細規(guī)劃》提出的動態(tài)更新調整，在尊重現有法定規(guī)劃的基礎上強化城市門戶節(jié)點特色，是對原有政策的創(chuàng)新。第四，政策數量與政策質量的平衡。案例A中“方橋滯洪濕地斑塊須保證集中3平方公里規(guī)模的生態(tài)涵養(yǎng)空間，嚴格限制城鎮(zhèn)開發(fā)與建設活動；結合生態(tài)涵養(yǎng)與農田，可建設適度的旅游、游覽、休閑等配套設施?！边@樣的條款在整個規(guī)劃中數量眾多，其內容多為原則性指引而非指標化限定，彈性與剛性兼顧。公共政策內容越細，單個政策的涵蓋面就越窄，可供自由發(fā)揮的領域就越少，城市設計作為政策本身容易失去導向的宏觀作用。

4結語

公共政策可以通過兩種途徑尋求公共問題的解決，第一，減少主觀差距，降低或轉移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒；第二，減少客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關系的調整，盡力解決公共問題。城市設計作為空間設計和政策制定的結合，不僅關注視覺審美，更注重環(huán)境品質提升、社會保障和經濟發(fā)展等要求。各層次各階段的城市設計應得到公共政策的全面保障，實現利益價值的相對均衡和績效指標的實現，從而使公共政策在城市設計中真正發(fā)揮作用，取得實效。

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作者：汪雯婕 單位：寧波市海曙區(qū)規(guī)劃服務中心