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摘要：隨著全社會投資增長的加速和我國經(jīng)濟自主增長能力的加強，連續(xù)實施7年之久的長期建設(shè)國債投資的局限性和弊端日趨顯現(xiàn)，以財政預算內(nèi)投資和開發(fā)性金融的方式，逐步替代長期建設(shè)國債投資不僅必要而且可行。

一、替代長期建設(shè)國債的必要性

1長期建設(shè)國債持續(xù)實施的弊端

從1998年開始，我國實行以發(fā)行長期建設(shè)國債，增加政府投資為核心內(nèi)容的積極財政政策。7年累計發(fā)行長期建設(shè)國債9100億元，取得了顯著成效。有效擴大了國內(nèi)投資需求，遏制了通貨緊縮趨勢，保證了國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長，建成一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，辦成了一些多年想辦而未辦的大事。但是，發(fā)行長期建設(shè)國債，作為在需求不足的情況下所采取的階段性政策，連續(xù)7年之久的實施，不可避免地產(chǎn)生了下弊端：

（1）加大了我國財政風險。1998年后，由于連年發(fā)行長期國債等原因，我國主要的財政風險指標已經(jīng)達到或超過了國際警戒線。

1997—2003年，我國國債依存度和償債率兩項指標連年超過國際警戒線，特別是中央財政的國債依存度超過國際警戒線一倍還多；2002年我國赤字率也超過了國際警戒線。同時，表面上我國國債負擔率離國際警戒線很遠，但是我國存在著巨額的“準國債”，如政策銀行金融債券、國有商業(yè)銀行的呆賬壞賬、養(yǎng)老保險欠賬、地方政府或有債務等，因此，我國實際的國債負擔率也已接近國際警戒線。說明連年發(fā)行長期建設(shè)國債，加大了我國的財政風險。

（2）國債投資效率較低。首先，長期建設(shè)國債投資在選擇、監(jiān)督、約束項目及其經(jīng)營者方面，存在計劃體制及國有企業(yè)委托制度的內(nèi)生性障礙。其次，債權(quán)人對國債投資的使用主體不構(gòu)成硬約束，不利于提高資金使用效率。第三，由于長期建設(shè)國債投融資是以國家財政為中介的投融資行為，國債的受益者不直接承擔債務的償還責任，使地方政府或企業(yè)在獲得國債投資資金時，往往產(chǎn)生“免費午餐”的感覺，客觀上造成長期建設(shè)國債投資的低效率。

（3）不符合我國投資體制改革方向。我國現(xiàn)階段的長期建設(shè)國債投融資是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，其本質(zhì)上仍然是計劃、行政配置投資的方式。長期實施，在一定程度上造成了舊投資體制的復歸。既不利于市場投資機制的完善和社會信用制度、信用體系的建設(shè)，也不符合黨的十六屆三中全會《決定》明確的：“進一步確立企業(yè)的投資主體地位，實現(xiàn)誰投資、誰收益、誰承擔風險。國家只審批關(guān)系經(jīng)濟安全、影響環(huán)境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資及限制類項目，其他項目的審批改為備案制，由投資主體自行決策。國家主要通過規(guī)劃和政策指導、信息以及規(guī)范市場準入，引導社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復建設(shè)。”一系列投資體制改革精神。

（4）宏觀調(diào)控效應逐年遞減。首先，由于長期建設(shè)國債投資是計劃安排而不是市場選擇，投資的機制是行政審批而非市場機制，因而，每年年初各地區(qū)各部門都來爭奪國債投資，使得原本數(shù)量可觀的國債投資，因過度分散而成為杯水車薪。其次，由于長期建設(shè)國債投資實行的是行政性投資選擇機制，造成了層層的行政依附和企業(yè)對政府投資的依賴，強化了政府與行政機制對市場投資和市場投資機制的遏制作用，影響了我國宏觀調(diào)控的效果。第三，由于國債投資的方向大都為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條短，對各地經(jīng)濟的拉動作用既分散又有限。

（5）增加了今后宏觀調(diào)控的難度。連續(xù)7年發(fā)行長期建設(shè)國債，使經(jīng)濟增長對積極財政政策產(chǎn)生了比較明顯的依賴性，似乎要保持7%以上的經(jīng)濟增長，就必須實施積極的財政政策，增加了今后宏觀政策調(diào)整的難度。

2長期建設(shè)國債投資不宜簡單退出，而應該尋找替代方式

盡管當前我國社會投資和國民經(jīng)濟自主增長能力有所加強，但是，經(jīng)濟持續(xù)快速增長的基礎(chǔ)并不牢靠，制約我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的深層次矛盾尚未得到根本解決。要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的偉大目標，在本世紀頭20年，我國必須保持一定的經(jīng)濟增長速度。所以，不應該簡單地讓長期建設(shè)國債投資退出，而應該積極尋找既能保證促進經(jīng)濟增長，又能避免國債投資弊端的新型投資替代它。

二、替代長期建設(shè)國債投資的方案與措施

總體方案是：用國家預算內(nèi)建設(shè)投資和開發(fā)性金融，逐步替代長期建設(shè)國債。建議2005年發(fā)行長期建設(shè)國債500億元，比今年減少600億元。2005年的長期建設(shè)國債投資，只用于以前年度開工的長期建設(shè)國債項目的收尾工作。2005年減少的600億元長期國債投資，分別由財政預算內(nèi)建設(shè)投資額替代100億元，開發(fā)性金額投資替代500億元。

1逐步增加預算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資

為配合政府職能轉(zhuǎn)換，深化財政體制改革，對于公共財政職責范圍內(nèi)的長期建設(shè)國債投資，應當列入政府預算內(nèi)建設(shè)投資。以政府預算內(nèi)建設(shè)投資，逐步替代公共財政職責范圍內(nèi)的長期建設(shè)國債投資。其原因：一是許多長期建設(shè)國債投資項目，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基層政權(quán)和公檢法司基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，本身就屬于公共財政投資范疇，理應由國家和地方財政預算進行投資。二是近年我國財政形勢逐年好轉(zhuǎn)，政府有財力增加預算內(nèi)投資。2001年開始我國財政收入逐年增長，2003年突破了20000億元，2004年1—8月我國財政預算收入同比增長28.7%，實現(xiàn)財政盈余額3000多億元。建議2005年增加中央預算預算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資100億元。

2主要用開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債

為了保持國民經(jīng)濟正常的發(fā)展速度和良好的發(fā)展勢頭，在減少長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模的同時，要選擇既符合社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)要求、又能實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控意圖的合適的金融工具，替代大部分長期建設(shè)國債投資。這樣，既能滿足國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的需要，又能消除長期建設(shè)國債投資的弊端。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，開發(fā)性金融可能是最佳的替代工具。

（1）開發(fā)性金融及其運行機制。開發(fā)性金融是以政策銀行的國家信用為依托，以發(fā)行開發(fā)性金融債券的形式籌集資金，并按照國家產(chǎn)業(yè)政策和中央政府宏觀調(diào)控的要求，與地方政府合作，運用市場機制進行投資。它把政策銀行的融資優(yōu)勢和政府的組織優(yōu)勢相結(jié)合，通過推動項目建設(shè)和制度建設(shè)，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控意圖。開發(fā)性金融具有政府財政“無償撥付”和商業(yè)性金融“有償貸放”雙重性質(zhì)的特殊運行機制，是政府財政和商業(yè)性金融二者的巧妙結(jié)合。

（2）開發(fā)性金融具備替代長期建設(shè)國債的優(yōu)勢。一是政策銀行發(fā)行的開發(fā)性金融債券不是國債，不會直接增加國家的財政風險。二是開發(fā)性金融投資運用的是市場金融機制，能夠提高投資效率，實現(xiàn)投資循環(huán)利用。開發(fā)性金融獨特的專業(yè)金融資產(chǎn)管理體制和運行機制，使其投資能夠順利回收、循環(huán)使用。三是開發(fā)性金融通過體制建設(shè)彌補市場失靈，帶動信用升級，以制度建設(shè)整合體制資源取得盈利，能夠在自身健康發(fā)展的同時拉動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)投資的高效率、增長的高質(zhì)量。四是開發(fā)性金融能有效整合社會資源，推進社會信用體制建設(shè)和金融市場的完善，對整個社會資金有較好的示范作用。并通過對商業(yè)性資金的引導，調(diào)動社會資源，放大政府對經(jīng)濟的調(diào)控能力，促進宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)。五是用開發(fā)性金融進行宏觀調(diào)控方便靈活，便于操作。由于開發(fā)性金融債券是政策性銀行發(fā)行的特殊金融債券，不是國債，因而其發(fā)行規(guī)模的增減無需通過嚴格、耗時、繁瑣的立法程序；政策銀行又是國務院直屬的金融機構(gòu)，政府容易調(diào)控其政策方向和力度。

（3）開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債的范圍。近年來，我國的長期建設(shè)國債資金主要投向了四大領(lǐng)域：公共產(chǎn)品領(lǐng)域（一類）、準公共產(chǎn)品領(lǐng)域（二類）、部分競爭性領(lǐng)域（三類）、完全競爭性領(lǐng)域（四類）。一類項目屬于政府公共財政投資范圍，理應由政府預算投資。四類項目有較好的經(jīng)濟效益，運用市場金融機制能夠解決。二類、三類項目既不屬于政府公共財政投資范圍，本身又沒有很好的經(jīng)濟效益，市場力量不愿介入。這些項目又是國民經(jīng)濟長遠發(fā)展必不可少的，由開發(fā)性金融替代比較合適。對于正在建設(shè)的存量國債項目，為保持存量建設(shè)國債預算安排的連續(xù)性和保證已開工國債項目的順利完工，建設(shè)仍由國債資金安排。開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債投資應從增量國債項目入手。

（4）開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債的管理。建設(shè)采取國家指導、財政支持、政策性銀行經(jīng)營的模式進行管理。政府與開發(fā)性金融機構(gòu)共同制定資金使用監(jiān)督管理辦法，確保資金的安全。政府對開發(fā)性金融借款主體及其投資項目的資產(chǎn)管理承擔主要監(jiān)管責任，對協(xié)議內(nèi)的項目加強審計監(jiān)督，促進項目規(guī)范管理，提高投資效益。開發(fā)性金融機構(gòu)建立開發(fā)性金融借款資金賬戶，對借款資金的收支實行統(tǒng)一管理。雙方共同對開發(fā)性金融借款主體及其投資項目的現(xiàn)金流建設(shè)進行定性分類和定量管理。

（5）開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債的政策保障。國家應對政策銀行經(jīng)營開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債投資的職能給予確認，以保障這項工作的正常進行。對于從事開發(fā)性金融的政策銀行應在利潤計劃和稅收政策方面有別于商業(yè)銀行，繼續(xù)執(zhí)行“所得稅返還轉(zhuǎn)增資本金”政策。財政部、人民銀行以及銀行監(jiān)管部門、發(fā)改委、政策銀行應針對開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債項目，制定相配套的政策和操作辦法。具體政策應該包括：

———貼息政策。財政部門應該根據(jù)項目的盈利能力確定不同的貼息政策。①對于微利項目，開發(fā)性金融機構(gòu)貸款享受財政的全額貼息。②對于遠期效益項目，開發(fā)性金融機構(gòu)貸款后，在項目建設(shè)期享受財政貼息；項目投產(chǎn)或?qū)崿F(xiàn)效益后停止貼息。③對于近期即可見到效益的項目的貸款，給予借款人適當?shù)钠谙藓屠氏赂?yōu)惠。

———融資和信貸規(guī)模政策。發(fā)改委、人民銀行對開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債，需要發(fā)行的開發(fā)性金融債券，在債券發(fā)行指標和貸款指標控制方面，要給予一定的傾斜政策。債券發(fā)行和貸款指標要獨立于開發(fā)性金融機構(gòu)自身的計劃指標，單獨考慮。

———不良資產(chǎn)優(yōu)先核銷政策。財政部門對開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債項目形成的不良資產(chǎn)，如果用市場辦法無法化解的，應給予優(yōu)先核銷的政策。