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一、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政職能的理論與實(shí)際問題

(一)確立我國目前公共財(cái)政職能的理論依據(jù)

1.財(cái)政職能是由財(cái)政本質(zhì)決定的。只有回答財(cái)政是什么,才能明確它應(yīng)該干什么,即它所承擔(dān)的基本職責(zé)、活動(dòng)范圍和運(yùn)行方式等問題。改革開放以來,隨著財(cái)政改革的不斷深化,經(jīng)過理論界和財(cái)經(jīng)界的共同努力,財(cái)政理論取得了長足的發(fā)展,基本上適應(yīng)了轉(zhuǎn)型、創(chuàng)建社會(huì)主義公共財(cái)政理論體系的要求。在緊緊結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)際,借鑒西方公共財(cái)政的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要實(shí)行公共財(cái)政模式以及突出強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用等重大問題上,取得了基本的共識(shí)。這些都對(duì)重新加深對(duì)財(cái)政本質(zhì)的認(rèn)識(shí),提供有利的條件。在我國建立公共財(cái)政,已成為共識(shí),轉(zhuǎn)變政府職能問題已做出相應(yīng)決定,體現(xiàn)了從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)。很多專家學(xué)者也認(rèn)識(shí)到,我國建立公共財(cái)政,不僅要矯正市場(chǎng)失靈,同時(shí)還要培育市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)育不健全出現(xiàn)的“市場(chǎng)殘缺”,不僅要通過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律手段調(diào)解收入分配、解決社會(huì)分配的不公問題,還要在生產(chǎn)流通領(lǐng)域加大對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入,推進(jìn)國有企業(yè)改革,提高經(jīng)濟(jì)效率,保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。在《領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識(shí)讀本》中,把財(cái)政這一經(jīng)濟(jì)范疇的定義概括為:“財(cái)政,也叫國家財(cái)政。是以國家為主體,通過政府的收支活動(dòng),集中一部分社會(huì)資源,用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。”對(duì)財(cái)政本質(zhì)的這一代表性認(rèn)識(shí),是探討財(cái)政職能的根本依據(jù)。

2.借鑒吸收現(xiàn)代公共財(cái)政理論。既然我們國家已明確把發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),建立符合我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的公共財(cái)政體制作為改革的目標(biāo)模式,即理所當(dāng)然地應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒西方公共財(cái)政理論,為界定轉(zhuǎn)型時(shí)期的財(cái)政職能提供理論依據(jù)。實(shí)際上,我國財(cái)政理論界和實(shí)際部門在這方面已經(jīng)做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強(qiáng)調(diào)財(cái)政在資源配置中應(yīng)發(fā)揮的職能作用,正確界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系等重大問題上基本上取得了共識(shí),一些相應(yīng)的措施已付諸實(shí)施。

3.依據(jù)轉(zhuǎn)型理論和政策探討現(xiàn)階段財(cái)政職能。轉(zhuǎn)型的理論,也是來源于西方。二戰(zhàn)以后,世界各國在推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,社會(huì)體制都經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型,表現(xiàn)出謀求共同發(fā)展的趨勢(shì),又呈現(xiàn)出多元化轉(zhuǎn)型模式。在總結(jié)世界各國各種轉(zhuǎn)型方式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)我國的國情,我們黨采取漸進(jìn)的轉(zhuǎn)型模式,穩(wěn)步推進(jìn)改革開放,經(jīng)歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架,社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到巨大發(fā)展,人民生活得到明顯改善。但從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看,我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,本質(zhì)上又是在近代工業(yè)化遠(yuǎn)沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型,包含著既要完成工業(yè)現(xiàn)代化,又要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。由此又規(guī)定了我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型,同時(shí)又要推進(jìn)文明轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型。所謂文明轉(zhuǎn)型,就是要完成農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)以至更快地進(jìn)入現(xiàn)代信息社會(huì)的轉(zhuǎn)型;體制轉(zhuǎn)型是指適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展,在堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度的前提下,完成從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,也勢(shì)必要規(guī)范政府行為和界定政府與市場(chǎng)等重大分配關(guān)系,在市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的程度越來越增強(qiáng)的條件下,公共財(cái)政應(yīng)承擔(dān)矯正市場(chǎng)失靈和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財(cái)政是轉(zhuǎn)型社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果,又是形成新的社會(huì)結(jié)構(gòu)框架的支撐,它的發(fā)展必然以促進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展與保持活力為先決條件。我們應(yīng)該看到,轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的歷史過程,這正如黨的初級(jí)階段理論所一再強(qiáng)調(diào)的。這一過程,既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征逐漸消退的過程,又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此必須從這一過程的特殊性出發(fā)來促進(jìn)公共財(cái)政的發(fā)展,用現(xiàn)實(shí)的觀念來探索這一過程中財(cái)政職能所表現(xiàn)出的特殊性。

(二)對(duì)我國公共財(cái)政職能的基本認(rèn)識(shí)

對(duì)于我國公共財(cái)政的基本職能,理論界曾有過不同意見,有人提倡三職能說,即資源配置職能、收入分配職能和調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能;也有人提倡四職能說,即在上面所述三個(gè)職能上再增加監(jiān)督管理職能。本人更贊成四職能說,尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,強(qiáng)調(diào)財(cái)政的監(jiān)督管理職能更有其特殊意義。財(cái)政的監(jiān)督職能不同于審計(jì)監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督是一種事后行為,而財(cái)政的監(jiān)督職能卻能夠監(jiān)督整個(gè)過程;財(cái)政監(jiān)督也不同于法律監(jiān)督,它是一種行政監(jiān)督。

1.資源配置職能。財(cái)政的資源配置職能,主要是將一部分社會(huì)資源集中起來,形成財(cái)政收入,然后通過財(cái)政支出分配活動(dòng),由政府提供公共物品或服務(wù),引導(dǎo)社會(huì)資金的流向,彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置效率的最優(yōu)狀態(tài)。財(cái)政資源配置職能的范圍大小應(yīng)由政府的職能范圍來確定,是市場(chǎng)配置無效而又是社會(huì)需要的公共物品和勞務(wù)。

2.收入分配職能。收入分配職能是指政府收支活動(dòng)對(duì)各個(gè)社會(huì)成員收入在社會(huì)財(cái)富中所占份額施加影響,以實(shí)現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo),這是財(cái)政與生俱來的一項(xiàng)職能,不過在不同歷史階段分配的內(nèi)容和形式會(huì)有所不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政收支活動(dòng)的突出特征是高度集中,統(tǒng)收統(tǒng)支,政府包攬過多,存在大量越位與缺位的問題,而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政分配活動(dòng)主要應(yīng)集中在公共需要的范圍里,這是財(cái)政職能的一個(gè)重大的轉(zhuǎn)變。

3.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,由于市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用,不可避免地造成經(jīng)濟(jì)的波動(dòng),社會(huì)總需求與總供給的失衡、通貨膨脹、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)是經(jīng)常發(fā)生的,這也需要政府通過財(cái)政手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié),以維持生產(chǎn)、就業(yè)和物價(jià)的穩(wěn)定。因此,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展就成為財(cái)政的基本職能之一。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,這方面的作用顯得更為突出。西方經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為,財(cái)政的穩(wěn)定發(fā)展功能有兩個(gè)方面,一是自動(dòng)穩(wěn)定器的作用,另一個(gè)是作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策工具作用。具體到我國的實(shí)際情況,財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)有四種:一是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期,分別采取不同的財(cái)政政策,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給和總需求的基本平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑時(shí),社會(huì)總需求不足,采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策,增加財(cái)政支出,減少稅收,刺激總需求的擴(kuò)大;當(dāng)經(jīng)濟(jì)膨脹時(shí),社會(huì)總需求過度,采取緊縮性的財(cái)政政策,減少財(cái)政支出,增加稅收,抑制總需求。二是通過發(fā)揮累進(jìn)的個(gè)人所得稅等制度的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用,協(xié)助穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。三是通過財(cái)政投資和補(bǔ)貼等,加快企業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)裙苍O(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。四是逐步增加治理污染、生態(tài)保護(hù)以及文教、衛(wèi)生等方面的支出。

4.監(jiān)督管理職能。在財(cái)政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的各項(xiàng)職能中,都隱含了監(jiān)督管理的職能,那么為什么還單獨(dú)列為一項(xiàng)職能呢?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期,由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)性和排他性,某些舊體制還在起作用,新體制還不健全,漏洞很多,資產(chǎn)流失、損失浪費(fèi)、侵占挪用、貪污腐敗問題大量存在,放松財(cái)政的監(jiān)督和管理是不行的。財(cái)政監(jiān)督管理職能的內(nèi)容主要應(yīng)包括:一是通過對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理,跟蹤、監(jiān)督宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo),及時(shí)反饋信息,發(fā)出預(yù)警信號(hào),為國家宏觀調(diào)控提供決策依據(jù),從而為經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。二是通過對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理,規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序,主要是建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政、稅收、會(huì)計(jì)法規(guī),為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供基本的規(guī)則,保護(hù)正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,依法治稅,依法理財(cái),保證國家財(cái)政收入。三是通過對(duì)國有資產(chǎn)營運(yùn)的監(jiān)督管理,主要是實(shí)施價(jià)值形式的監(jiān)督管理,在搞活搞好國有企業(yè)的同時(shí),實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。四是通過對(duì)財(cái)政工作自身的監(jiān)督管理,不斷提高財(cái)政分配效益和財(cái)政管理水平。

二、探討財(cái)政職能問題應(yīng)注意以下幾個(gè)方面

首先,財(cái)政職能是財(cái)政區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)范疇的重要標(biāo)志之一,是規(guī)范財(cái)政活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。概括地說,財(cái)政是以政府為主體的分配活動(dòng),也就是通過政府的收支活動(dòng),通過征稅、舉債以及收取各種規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)等途徑集中一部分社會(huì)資源,用以實(shí)現(xiàn)政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這就是財(cái)政范疇與其他任何經(jīng)濟(jì)范疇的主要區(qū)別之處,從而為研究界定社會(huì)主義公共財(cái)政的職能范圍提供了客觀依據(jù)。

其次,財(cái)政職能是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段。財(cái)政是隨著國家的產(chǎn)生和發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的。我國主流派財(cái)政理論稱財(cái)政為“國家財(cái)政”,公共財(cái)政理論把財(cái)政稱作“政府財(cái)政”,在這一點(diǎn)上認(rèn)識(shí)是一致的。那就是說,財(cái)政是與國家密切相連的,財(cái)政職能須依據(jù)政府職能來確定,研究財(cái)政職能需要從這一點(diǎn)出發(fā)。

第三,實(shí)行公共財(cái)政模式的國家,財(cái)政職能有共性的一面,但又必須從各自國家的國情出發(fā),表現(xiàn)出各自不同的特征。即使在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家里,都實(shí)行公共財(cái)政模式,也都是從本國實(shí)際情況出發(fā),有各自的具體特征,何況在我們這樣一個(gè)從長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大國里,照搬國外某些理論、做法都不行,必須從我國當(dāng)前的具體情況出發(fā),借鑒國外公共財(cái)政的理論和經(jīng)驗(yàn),與我國的實(shí)踐相結(jié)合,創(chuàng)造性地建立起適合我國國情的社會(huì)主義公共財(cái)政理論體系和方法特點(diǎn)來。探索財(cái)政職能,也必須從這樣一個(gè)總的要求出發(fā)。

第四,財(cái)政職能有其相對(duì)固定的內(nèi)涵,但又不是一成不變的,在不同的歷史發(fā)展階段,內(nèi)容和形式都會(huì)有所不同。所以,研究財(cái)政職能,必須與不同歷史發(fā)展階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合起來進(jìn)行考察。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)中,擺正財(cái)政的位置,明確自身面臨的任務(wù),尋求切合實(shí)際的運(yùn)行方式?？傊?要用發(fā)展的觀點(diǎn),開拓的精神,探索新形勢(shì)下的財(cái)政職能。

三、我國財(cái)政職能存在的主要問題及對(duì)策建議

1.財(cái)政供給制分配方式尚未完全打破,國家財(cái)政仍包攬過多,通常說的“越位”問題仍然存在。這些年來,財(cái)政改革多半著眼于舊體制存在的統(tǒng)收問題,而政府大包大攬的傳統(tǒng)思想和財(cái)政統(tǒng)支的局面依然存在,財(cái)政職能范圍仍沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,在很大程度上仍受著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下供給制分配方式的影響,不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,也不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。這里面突出的問題,一是財(cái)政補(bǔ)貼仍過于沉重。財(cái)政補(bǔ)貼主要包括價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩大類,但長期以來,為了維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,保持物價(jià)水平的平穩(wěn),使相當(dāng)一部分國營企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格水平,雖然放開了,但仍與價(jià)值存在著嚴(yán)重背離的情況,企業(yè)虧損負(fù)擔(dān)沉重,財(cái)政承擔(dān)著價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼不斷增加的雙重壓力。有關(guān)資料表明,20世紀(jì)80年代以來,財(cái)政補(bǔ)貼快速增長,由1980年的250.14億元增加到1990年959.68億元,年均增長14.4%,占同期財(cái)政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9個(gè)百分點(diǎn)。二是財(cái)政支出供給范圍仍然過寬,不僅包括了公共需要范圍里的開支,而且還承擔(dān)著大量競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營領(lǐng)域里的開支,如補(bǔ)充企業(yè)的資本金,安排重點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性支出等等。三是在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中對(duì)基數(shù)的確定,是根據(jù)“保存量”(即保證1993年地方政府的既得財(cái)力)的原則,利用基數(shù)法得到的。這樣一來,原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內(nèi),等于承認(rèn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的不合理所得。為此,主要應(yīng)加快國有企業(yè)的改革步伐,盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度,并與此同時(shí)盡快完善社會(huì)保障體系。

2.財(cái)政職能弱化,許多應(yīng)該做的事無力去做,“缺位”的問題亟待解決。關(guān)鍵在于財(cái)政收入占國內(nèi)國民生產(chǎn)總值的比重不斷下滑,財(cái)政可供分配的資金總量不足,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)公共財(cái)政所應(yīng)承擔(dān)的公共需求的要求,影響財(cái)政職能的充分發(fā)揮。在許多方面,職能作用仍不到位,具體表現(xiàn),一是屬于公共需要的基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金投入嚴(yán)重不足,公路、鐵路、港口和城市公共設(shè)施等等方面的投資缺口很大,形成一些瓶頸,制約著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了解決這些問題,財(cái)政不得不采取大量舉債的方式來彌補(bǔ)這方面的資金不足,從而不斷地加重了財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是管理還比較薄弱,漏洞較多,財(cái)源和資金流失十分嚴(yán)重。目前我國有近四萬億的國有資產(chǎn),這么一大塊家底,應(yīng)該創(chuàng)造出巨額財(cái)富,但實(shí)際上,這塊資本的運(yùn)用效率是很低的,而且每年都在以不同的方式流失。我國的資源全部屬于國有,但長期以來,忽視從價(jià)值上進(jìn)行有效的管理,到目前為止,對(duì)國有資源的家底也沒有搞清楚,資源性產(chǎn)品的價(jià)格體系也沒有完全建立起來,很多是無價(jià)和廉價(jià)開采使用,相當(dāng)一部分價(jià)值流失了,國家財(cái)政從資源利用中獲得的收入是很有限的。三是大量的非稅收入依然游離于預(yù)算之外。分配關(guān)系扭曲,分配秩序混亂,愈來愈多的部門直接參與收入分配,各種基金、收費(fèi)等預(yù)算外收入大幅度增長。四是稅收征管不力,稅收流失也相當(dāng)驚人。我國每年的稅收流失都以成百上千億元的數(shù)字累積著。這里面有隨意減免稅的原因,有偷漏稅的原因,有征管手段落后的原因,有稅收人員素質(zhì)不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高,稅法體系不健全、執(zhí)法不嚴(yán),基層把稅收任務(wù)比稅法看得還重,超額完成稅收任務(wù)可以分成、得獎(jiǎng)金,執(zhí)法不嚴(yán)卻無人追究,造成應(yīng)收不能盡收的局面很難扭轉(zhuǎn)。一部分稅收收不上來,財(cái)政職能的弱化就可想而知了。因此,應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政的收入機(jī)制,強(qiáng)化稅收管理,嚴(yán)格堅(jiān)持公平與效率原則,解決好稅收的征管體制問題,提高財(cái)政的兩個(gè)比重。財(cái)政有了錢,職能弱化的問題自然就解決了。

3.預(yù)算管理粗放,約束力不強(qiáng)。政府財(cái)政預(yù)算應(yīng)是規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)的基本手段,是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅、具有法律效力的制度,但我國在財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行中的管理一直存在著嚴(yán)肅性和約束力不強(qiáng)的問題,往往有很大的隨意性,有時(shí)一些資金的使用往往是領(lǐng)導(dǎo)干部一句話、一個(gè)批條,幾十萬、幾百萬、幾千萬的資金就劃出去了。本來國家預(yù)算是經(jīng)過人大審議批準(zhǔn)的具有法律效力的財(cái)政預(yù)算,但是具有長官意志的財(cái)政支出現(xiàn)象卻在各地區(qū)、各部門甚至中央財(cái)政支出中都有體現(xiàn)。這種權(quán)大于法的非規(guī)范化、非法律化的財(cái)政支出管理行為,不僅違反了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性,也造成了財(cái)政職能的弱化。具體問題表現(xiàn)在,一是預(yù)算編制方法粗放。我國財(cái)政支出管理方式基本上是粗放型的,預(yù)算編制方法落后。目前我國支出預(yù)算編制方法主要采用“基數(shù)法”,即新年度的支出預(yù)算在上年支出基礎(chǔ)上考慮下年度新的增支因素后確定,這種方法不科學(xué)、不規(guī)范,也不符合公平原則。二是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。三是預(yù)算支出效率低下。具體表現(xiàn)為:重復(fù)購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi);預(yù)算資金不按預(yù)算目標(biāo)使用,挪用、擠占現(xiàn)象嚴(yán)重,影響了國家預(yù)定的支出計(jì)劃的落實(shí);采購資金使用缺乏透明度,產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。四是預(yù)算外財(cái)政資金的大量存在。預(yù)算外資金雖然也是財(cái)政性資金,在一定程度上彌補(bǔ)了財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的不足,但由于其管理上的條塊分割,國家財(cái)政特別是中央財(cái)政預(yù)算上難以控制。同時(shí),大量合理與不合理收費(fèi)的存在,一方面沖擊了正常的國家稅收,另一方面也挫傷了群眾的納稅積極性以及對(duì)政府的信任程度。所以,應(yīng)加快腳步,建立保證財(cái)政職能發(fā)揮的法律體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),“公共財(cái)政”職能的確立,更需要建立一套與之相適應(yīng)的法制環(huán)境。而現(xiàn)實(shí)的情況則是,到目前為止,真正通過立法的,只有“預(yù)算法”和“會(huì)計(jì)法”,在幾十個(gè)稅種當(dāng)中,只有“個(gè)人所得稅”通過正式立法,其余還都停留在按國務(wù)院有關(guān)條例征稅的階段。大量法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件,有的是出于有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,帶有明顯的地方保護(hù)色彩,有的是出于部門利益出臺(tái)的一些相互碰車的規(guī)章制度,法制不健全與法制環(huán)境紊亂是客觀存在的事實(shí)。比如在目前開征的稅種當(dāng)中,大部分是以行政部門條例或者暫行條例及其實(shí)施細(xì)則為征稅依據(jù),還有不完善、不適應(yīng)的地方,只能依靠部門行政文件進(jìn)行解釋、補(bǔ)充。如農(nóng)業(yè)稅,基本上還是以幾十年前制定的條例作為征收依據(jù),土地變化很大,沒辦法進(jìn)行調(diào)整。一些地方鉆稅收不完善的空子,采取自定辦法濫收費(fèi),進(jìn)行創(chuàng)收。這不僅直接對(duì)財(cái)政構(gòu)成巨大的沖擊,更重要的是對(duì)營造適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制環(huán)境十分不利。