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稅制結(jié)構(gòu)主要包括三個層次：第一個層次是不同稅類的地位和相互關(guān)系。第二層次是同一稅類內(nèi)部和不同稅類的各個稅種之間的相互關(guān)系。第三個層次是各個稅制要素之間的相互關(guān)系。

一、影響稅制結(jié)構(gòu)的因素生產(chǎn)力水平。生產(chǎn)力水平的高低，直接決定著人均國民生產(chǎn)總值的高低。經(jīng)濟發(fā)展水平高，人均國民生產(chǎn)總值多，在滿足社會成員的基本消費后，能有更多的剩余，為稅收提供更充裕的來源。

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定稅源結(jié)構(gòu)，從而決定稅制結(jié)構(gòu)。稅制結(jié)構(gòu)無法擺脫經(jīng)濟結(jié)構(gòu)而存在，它只能建立在既定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之上，受既定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，稅收取自于社會財富，一個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何，直接決定著稅收的來源，從而影響著稅種的設(shè)置和不同稅種的地位。有什么樣的產(chǎn)業(yè)才有什么樣的稅源，有了什么樣的稅源，才能根據(jù)這樣的稅源開征相應(yīng)的稅種。

政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的意圖。不同的稅收對經(jīng)濟具有不同的調(diào)節(jié)作用。政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的意圖不同，稅制結(jié)構(gòu)是不同的。當(dāng)政府有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)收入分配、建立社會保障制度、保護(hù)環(huán)境等需要時，便開始征收具有該類調(diào)節(jié)功能的稅收，稅制結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜。

稅收征管水平。一定的稅制結(jié)構(gòu)要求與之相適應(yīng)的征管水平，因為稅制結(jié)構(gòu)的預(yù)期目標(biāo)要通過稅收征管來實現(xiàn)；反過來，一定的稅收征管水平會制約稅制結(jié)構(gòu)的選擇。

歷史原因。一個國家之所以采取這種而不是那種稅制結(jié)構(gòu)，除了受上述因素制約外，一些特殊的歷史原因往往也起很大作用。比較典型的歷史原因是戰(zhàn)爭。戰(zhàn)爭的爆發(fā)會產(chǎn)生巨大的財政需求，從而嚴(yán)重影響當(dāng)事國的稅制結(jié)構(gòu)。為了應(yīng)付戰(zhàn)爭需要，戰(zhàn)時往往開征許多新稅，一些舊有稅種也會得到調(diào)整，從而造成稅制結(jié)構(gòu)的改變。

國際影響。在國際經(jīng)濟一體化的今天，一國經(jīng)濟不僅僅受本國稅制的調(diào)節(jié)，還往往受到別國稅制的影響。當(dāng)別國調(diào)整稅收制度，大肆減稅時，本國若不采取相應(yīng)行動則很可能導(dǎo)致投資外流，使本國產(chǎn)品成本過高，在國際競爭中處于劣勢，影響本國經(jīng)濟的繁榮。

二、我國當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)

1．以商品勞務(wù)稅為主體的稅制模式

影響稅制結(jié)構(gòu)的因素按其改變的難易程度，可以分為兩類：一類可在相對較短的時期內(nèi)得到改變，如政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的意圖、國際影響等；另一類在短期內(nèi)改變的可能性則較小，如生產(chǎn)力水平、資源狀況等。各個因素綜合作用構(gòu)成了一國既定的稅制結(jié)構(gòu)。短期內(nèi)無法改變的因素基本上決定了稅制結(jié)構(gòu)，也就是稅制模式的類型；短期內(nèi)可以改變的因素只能在一定范圍內(nèi)影響稅制結(jié)構(gòu)，但無法改變稅制模式。

稅制模式的標(biāo)志是主體稅種，而主體稅種的收入是受社會經(jīng)濟狀況制約的。經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家由于個人收入水平較高，個人收入之間的差異較大，從而決定了其稅制結(jié)構(gòu)中個人所得稅的主體地位。對于發(fā)展中國家來說，人均收入水平低下、稅源不足，個人所得稅很難成為稅制結(jié)構(gòu)中的主體稅種。所以說，稅制模式的形成是客觀的，無法選擇。一國若要改變稅制模式，必須首先改變影響本國稅制模式的因素，這在短期內(nèi)是無法做到的。我國的國情決定了我國只能是以商品勞務(wù)稅為主體的稅制模式。

2．提升個人所得稅的地位首先，我國的國民收入分配格局發(fā)生了很大變化，國家、企業(yè)、個人收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例已由1978年的3∶2∶5，變?yōu)?995年的1∶2∶7，1995年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值中個人收入達(dá)40258億元。這說明，國民收入初次分配已經(jīng)向個人傾斜，個人所得稅的征收有了客觀基礎(chǔ)。其次，個人收入分配不公、差距懸殊現(xiàn)象隨著個人收入的增加而出現(xiàn)，需要國家發(fā)揮個人所得稅的作用進(jìn)行調(diào)節(jié)。所以，盡快提升個人所得稅的地位是我國目前稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的選擇。

財政政策基本取向：財政赤字和債務(wù)政策是財政政策的重要組成部分，也是市場經(jīng)濟下國家宏觀調(diào)控的必要手段。從理論上來分析，一定時期的赤字和債務(wù)政策既應(yīng)考慮國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的需要，也需考慮通貨膨脹和財政風(fēng)險。關(guān)鍵是應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟形勢的變化，適時適度地運用這一政策，并將財政赤字和債務(wù)控制在一個較為合理的范圍之內(nèi)。

改革以來，我國財政收支絕大部分年份出現(xiàn)赤字，并越來越倚重國債手段，這是具有特定宏觀經(jīng)濟背景的，其積極作用應(yīng)予充分肯定。但與此同時，這么多年赤字和債務(wù)累積形成的問題也不容忽視。

1、財政赤字長期化，不僅增幅加快，而且實際財政赤字要比帳面財政赤字嚴(yán)重；

2、國家債務(wù)規(guī)模加速增長，政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重；

3、當(dāng)前我國的國債運行正在步入借新債還舊債的高度債務(wù)時期，大大降低了政府未來的償債能力。

對我國改革進(jìn)程中特別是90年代以來財政赤字和債務(wù)規(guī)模擴大的原因進(jìn)行分析，擇其要者是：國家財力集中程度過低，而且呈長期下降趨勢，這是赤字和債務(wù)規(guī)模膨脹的主要原因；財政支出總量增長缺乏有效控制，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，增加了財政平衡的壓力；此外，還有其它一些因素的影響，如財政赤字彌補方式的變化、我國國債的期限較短等，都在一定程序上推動了債務(wù)的擴大。

我們認(rèn)為，近兩年國家出臺的適度擴張性的財政政策屬于反經(jīng)濟周期的短期調(diào)節(jié)措施，不能長期實行。因為長期擴張性的赤字、債務(wù)政策無疑加大了財政風(fēng)險，增加了通貨膨脹的潛在壓力，而且會引致經(jīng)濟增長的波動，歸納到一點，就是勢必會加劇整個宏觀經(jīng)濟運行的風(fēng)險。此外，當(dāng)前國際上一些國家財政調(diào)控實踐出現(xiàn)了一種新的趨勢需引起我們的關(guān)注，這就是通過完善稅制，壓縮支出，進(jìn)而減少赤字和債務(wù)，追求財政平衡目標(biāo)。這是值得我們借鑒的。鑒于上述分析，本文的基本看法和主張是：今后一個時期國家應(yīng)把控制赤字和債務(wù)規(guī)模作為財政政策的基本取向，這是從整個國民經(jīng)濟宏觀全局出發(fā)考慮作出的一個重要判斷。

把控制赤字和債務(wù)規(guī)模納入中長期財政發(fā)展規(guī)劃

近兩年國家采取的一定程度上的擴張性財政政策，是在特定條件下采取的特定政策，是對宏觀經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)的短期政策措施。從今后的趨勢看，我們必須實行適度從緊的財政政策，控制赤字和債務(wù)規(guī)模，并應(yīng)通過納入中長期財政發(fā)展規(guī)劃，分步實施，逐步向財政平衡的方向努力。國內(nèi)外經(jīng)濟理論和實踐說明，擴張性的財政政策不能長期過度使用，財政赤字和債務(wù)規(guī)模需要保持在一個合理范圍內(nèi)，否則將會影響國民經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。從西方財政理論的發(fā)展軌跡看，已在早期凱恩斯主義的基礎(chǔ)上大大前進(jìn)了一步，即更注重強調(diào)的是“周期動態(tài)性的財政平衡原則”或者“相機抉擇的財政政策”，而不是一味地主張赤字財政政策。從實際來看，西方一些工業(yè)化國家在過去相當(dāng)長時期內(nèi)，極為奉行擴張性的財政政策，確曾帶來過經(jīng)濟的短期繁榮，但最終的惡果是經(jīng)濟長期滯脹。拉美一些發(fā)展中國家70年代以來紛紛擴大赤字和債務(wù)，試圖以此推動經(jīng)濟發(fā)展，但高赤字和高債務(wù)難以為繼，到80年代初期引發(fā)了嚴(yán)重的債務(wù)危機和惡性通貨膨脹。正由于此，當(dāng)前國際上無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，出現(xiàn)了一種追求財政平衡的發(fā)展趨勢，值得關(guān)注?！扒败囍?，后車之鑒”。中國作為一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟總體發(fā)展水平不高，國家財力集中程度又如此之低，財政赤字和債務(wù)規(guī)模必須同我國國民經(jīng)濟的較低承受能力相適應(yīng)。當(dāng)前和今后一個時期，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，整個社會的不穩(wěn)定因素增加，作為國家宏觀調(diào)控政策重要組成部分的財政政策，必須兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)，長期高赤字高債務(wù)無疑會增加未來國民經(jīng)濟的風(fēng)險系數(shù)。因此，下一步財政政策取向面臨著一個重大轉(zhuǎn)折，即應(yīng)該把控制赤字和債務(wù)規(guī)模作為一項中長期政策明確下來，這可能是一種較為冷靜的、理性的選擇。

提高國家財力集中度改變國家財政的弱勢地位

當(dāng)前我國財政收入比重過低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)國家宏觀調(diào)控和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是近年來財政赤字和債務(wù)規(guī)模擴大的重要原因。因此，今后為了實現(xiàn)縮減赤字、控制債務(wù)的目標(biāo)，并能有效發(fā)揮財政調(diào)控經(jīng)濟的職能作用，至為關(guān)鍵的是要提高國家財力集中度，切實改變財政的弱勢地位。從國外情況看，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能及其財政活動范圍不斷拓寬，財政收入占gdp的比重是逐步提高的，以增強國家財政對經(jīng)濟增長的支持能力。如美國、法國、澳大利亞、泰國1979年財政收入比重分別為32%、41%、31%和15%，到1989年分別提高到35%、46%、37%和20%。目前我國財政收入占gdp的比重不僅大大低于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，80年代各國財政收入占gdp的比重平均水平大致為：低收入國家23%，中等收入國家27%，市場經(jīng)濟工業(yè)化國家40%。國際經(jīng)驗表明，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會的進(jìn)步，必須建立在堅實的財政基礎(chǔ)之上。因此，從我國的情況看，采取有效措施提高財政收入比重，已成為今后一個時期擺脫財政過度依賴赤字債務(wù)局面、增強國家財政宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展迫切需要解決的重大問題。基本思路是：1、統(tǒng)一財權(quán)，在規(guī)范政府分配行為方面邁出較大的改革步伐。當(dāng)前我國分配領(lǐng)域最大的問題是財權(quán)分散，各種基金、收費過多過濫，這既加重了企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)，又導(dǎo)致國家財力分散，而且也為一些腐敗提供了方便。因此，強調(diào)統(tǒng)一財權(quán)，規(guī)范政府分配行為是治國安邦、振興財政、理順分配關(guān)系的重大舉措。要下決心進(jìn)一步清理整頓現(xiàn)行收費、基金項目，不合理的堅決取消；對體現(xiàn)政府職能的基金、收費項目要從預(yù)算外、體制外收入一律納入國家財政預(yù)算管理；加快“費改稅”步伐，對有些基金和收費，如養(yǎng)路費、排污費、教育費附加、市政建設(shè)方面的各種收費、農(nóng)村統(tǒng)籌提留費用等，要盡快由收費改為征稅，這有利于從制度上理順和規(guī)范政府分配體制。2、進(jìn)一步改革和完善稅制。當(dāng)前最緊迫的是要清理、規(guī)?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，變按地區(qū)、按所有制優(yōu)惠為按國家產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠。此外，要選擇適當(dāng)時機調(diào)整增值稅、消費稅的征稅范圍，完善地方稅體系。3、加強稅收征管，堵塞稅收漏洞。重點是“堅持依法征稅，依率計征”的原則，不允許任何地區(qū)和部門開減免稅的口子，集中打擊偷稅、漏稅、騙稅等違法亂紀(jì)行為，認(rèn)真清理退稅、欠稅，把稅收流失減少到最低限度。

完善財政支出政策優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

財政支出政策是國家宏觀調(diào)控的一個重要手段，實施有效和合理的支出政策，無疑也是控制赤字和債務(wù)的重要一環(huán)。從我國的現(xiàn)實情況分析，當(dāng)前和下一步調(diào)整和完善財政支出政策面臨的主要任務(wù)在于，按照市場經(jīng)濟要求優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)有的財政供給范圍和支出格局是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，它的最大特征是國家包攬的面過大，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財政分配范疇，而應(yīng)由財政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保證。這種供給制的分配滯后于當(dāng)前分配格局的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)。今后我國財政支出的供給范圍和支出結(jié)構(gòu)需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強化，有的支出需要弱化。首先，財政的基本職責(zé)是為國家機器的正常運轉(zhuǎn)提供財力保障，但這純屬消費性的開支，需要進(jìn)行總量控制。目前中央一級的政府機構(gòu)改革已經(jīng)完成，下一步要全面在地方推開，并且要及早規(guī)劃，對事業(yè)單位體制進(jìn)行改革，這對于提高政府工作效率、減少國家財政開支，必將發(fā)揮重要而深遠(yuǎn)的影響。其次，隨著市場經(jīng)濟的推進(jìn)和經(jīng)濟的發(fā)展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的社會公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等），但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會公共性開支應(yīng)以財政供給為主渠道，同時要按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開辟一些新的資金來源渠道。再次，改革以來國民收入分配格局已發(fā)生重大變化，個人分配所得比重也占到70%左右，在這種分配格局下，政府財政應(yīng)弱化過去在低工資制度下長期實行的對全社會居民大量的普遍型補助的做法，而將政府補助重點向市場競爭中出現(xiàn)的貧困層面傾斜，這是實現(xiàn)社會公平的一個重要措施。關(guān)于財政投資，今后應(yīng)著重用于國民經(jīng)濟的重點建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域，而一般性的投資則應(yīng)交給市場。在不同財政級次，財政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級財政分別供應(yīng)。

此外，要對加強財政支出管理必須引起高度重視。支出管理涉及的內(nèi)容較多，至為關(guān)鍵的是要堅持依法理財，硬化預(yù)算約束。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，沒有法制的強制約束，財政支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預(yù)算約束也只能是一句空話。因此，加強財政支出管理就必須堅持和確保依法理財，這也是關(guān)系到建立新型財政運行機制的一個重大問題。為此，首先要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定和各級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算辦事。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算，具有法律效力，是規(guī)范支出管理的最重要的法律依據(jù)，各級政府和財政部門必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事，預(yù)算一旦通過，不論是什么人，都不能凌駕于預(yù)算之上批條子，撥人情款，任意追加和變更預(yù)算，損害預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。再就是要加強財政執(zhí)法檢查力度，對違反財政法規(guī)、浪費國家資財?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲處，維護(hù)法律和法規(guī)的尊嚴(yán)。

優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)完善國債運行機制

合理的國債結(jié)構(gòu)及其國債運行機制，對于控制債務(wù)規(guī)模，提高國債資金效益，增強國家的償債能力，無疑是十分重要的。這主要需要解決以下幾方面的問題：1、目前我國國債發(fā)行的期限較短，不利于有效發(fā)揮國債資金支持經(jīng)濟建設(shè)的作用，同時增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力?？煽紤]借鑒國外的做法經(jīng)驗，適當(dāng)增加長期國債的比重，以滿足國家長期投資的需要，延緩政府財政的還債負(fù)擔(dān)。2、國債品種可多樣化，除了現(xiàn)在一般的財政債券、儲蓄債券外，當(dāng)前特別需要強調(diào)加大發(fā)行專項建設(shè)國債的比重。通過專項建設(shè)國債方式可以為國家的一些重點建設(shè)項目籌集資金，相應(yīng)從項目建成后的投資回報中，解決或部分解決還本付息問題，這樣做的好處是既有利于加強國家對重點建設(shè)的資金支持，也有利于加強建設(shè)項目的經(jīng)濟核算，提高資金使用效益，同時還可以減輕政府的還債壓力。3、從整個國家債務(wù)的使用結(jié)構(gòu)看，要優(yōu)先將國債收入用于生產(chǎn)性建設(shè)項目，彌補國家建設(shè)資金的不足，為國債的回收和償還奠定堅實的基礎(chǔ)。

建立償債基金降低償債風(fēng)險

現(xiàn)實情況表明，隨著國債規(guī)模的擴大，未來的償債壓力也在迅速上升。今后為了有效地降低償債風(fēng)險，避免債務(wù)危機，除了上述措施外，還需根據(jù)國際上不少國家的做法，在我國盡早建立國債償債基金，這也是今后合理控制赤字和債務(wù)規(guī)模的重大政策防范措施。從實際看，基金來源是問題的關(guān)鍵所在，應(yīng)當(dāng)多渠道多層次的籌集。

具體考慮，償債基金主要包括以下幾部分：

1、從國債資金支持的有一定盈利的項目中提取部分資金，這主要根據(jù)部分國債資金的有償性原則決定。

2、從當(dāng)年財政收入中提取一部分充做基金來源。因為國債資金有償使用既創(chuàng)造社會效益，又產(chǎn)生經(jīng)濟效益，通過稅收形式繳納部分資金進(jìn)入基金不僅必要，而且有國際慣例可循。

3、國債資金使用受益的地方適度繳納，這也是一項必不可少的來源。

4、國債基金中的增值部分繼續(xù)滾存于基金之中。國債償債基金的規(guī)模與來源是緊密相關(guān)的。在充分借鑒國際經(jīng)驗的同時，并立足于我國的國情，基金總規(guī)模占國債余額的比例在3－5%之間較適當(dāng)。