救助管理社會防控功效
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社會治安問題的預(yù)防、控制，應(yīng)把工作重心放在社會矛盾的化解上，以防重于治的策略展開相關(guān)工作。其中，建立健全以救助管理制度為中心的矛盾梳理體系，便是其中要務(wù)之一。社會治安防控的價值目標(biāo)是“通過社會治安防控體系構(gòu)建、運行界定個體行動領(lǐng)域，以防止和減少侵犯行為和社會沖突等失范行為，由此創(chuàng)建和維持一定良好的社會治安秩序”，①最終實現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定。社會治安防控的方法是多種的，其中最重要的是經(jīng)由社會制度的作用而實現(xiàn)防控。馬克思在揭示資本主義制度為何大量地產(chǎn)生犯罪等社會治安問題時指出：“如果在一種社會制度下，光是增加自己的財富，而不減少貧困現(xiàn)象，并且犯罪現(xiàn)象比人口數(shù)目增長還快，那么在這樣的社會制度中，必然有某些腐朽的東西?！雹跒榫徑獠粩嘣黾拥呢毨Ъ胺缸飭栴}，自1601年起，西方國家相繼建立社會濟貧法規(guī)，由政府承擔(dān)責(zé)任，為貧困者提供培訓(xùn)、就業(yè)機會，收容老人、患病者和孤兒。此舉在一定程度上救助制度保障資本主義社會的安全，促進了國家的發(fā)展。我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，利益主體多元化，貧富差異大，新貧困人群和貧困現(xiàn)象不斷增加，社會矛盾加劇，充分暴露社會主義初級階段社會制度不盡完善的問題，嚴重影響了社會的和諧發(fā)展。2003年8月1日，我國政府頒布并施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(下稱《救助管理辦法》)，由國家和社會按照法定的程序和標(biāo)準對城市生活無著流浪乞討人員提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持。其價值目標(biāo)是推動城市資源的公平配置與使用，最大限度地體現(xiàn)公平與正義，保障流浪乞討人員的基本權(quán)利，防止和化解社會危機，促進社會治安的和諧穩(wěn)定。
二、救助管理制度在社會治安防控中的功能特征及優(yōu)勢
中外救助管理制度的確立與發(fā)展表明，實現(xiàn)公平正義、化解社會矛盾是其在社會治安中發(fā)揮預(yù)防與控制功能的核心舉措。作為一種制度性的社會治安防控-Y-段，救助管理制度表現(xiàn)出其獨特的功能特征及優(yōu)勢。
(一)救助管理制度在社會治安防控中的功能特征
1．主動性
社會治安防控的主動性表現(xiàn)為對“高危群體”③進行及時預(yù)測、判斷，并自覺通過制度化的防控手段進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，將影響社會治安的不穩(wěn)定因素加以抑制、削弱和調(diào)整，引導(dǎo)遵從社會規(guī)范，消除潛在違法犯罪行為。處于轉(zhuǎn)型期的我國社會，經(jīng)濟制度的調(diào)整帶來了利益結(jié)構(gòu)的變化，大規(guī)模的弱勢群體出現(xiàn)，加速了階層的分化，激化了社會矛盾與沖突。由于經(jīng)濟貧困，生活拮據(jù)，處于社會弱勢地位者往往因生活的無依，心理上出現(xiàn)悲觀、焦慮、無助，進而為了生存拋棄個人的尊嚴，淪為流浪乞討者。尊嚴被生存所取代，人失去了最后的精神支撐，要不就自暴自棄，自我沉淪；要不就突破道德與法律底線，破壞秩序。于是跪叩乞討、強追乞討、攔路乞討、扶靈乞討不絕于目；販賣人口、殘害兒童，控制乞討，收買老弱，欺騙利誘乞討、偷盜乞討等更是明目張膽。救助管理制度的出臺，通過引導(dǎo)救助、即時救助、晝夜救助和流動救助等形式，為社會治安提供了主動的預(yù)防和控制系統(tǒng)，使政府得以借助公平、正義制度積極承擔(dān)濟貧的職責(zé)，給予社會底層的流浪乞討人員提供救助，為其提供必要的生存保障，還尊嚴于弱者，幫助其自覺修復(fù)心理失衡，減少自我沉淪與突破法律底線行為，引導(dǎo)流浪乞討群體回歸正常社會秩序。
2．防范性
保障城市的安全前提是保障包括流浪乞討人員在內(nèi)的一切城市人口的生存安全。救助管理制度，為其提供物質(zhì)保障與就業(yè)可能，幫助無所依歸的人口回歸正常的生活軌道，以疏代堵，以救代驅(qū)，防止因窮困導(dǎo)致心理失衡，因心理失衡導(dǎo)致社會失序的危險，這才是社會治安防范的上策。
3．長效性
救助管理制度強調(diào)政府責(zé)任的主體性，設(shè)置專門的機構(gòu)、專業(yè)人員、資金，運用統(tǒng)一的甄別標(biāo)準與規(guī)范的程序，以公民的權(quán)利保障為基礎(chǔ)，對陷于困難的城市流浪乞討群體進行分類救助、分類管理，為其生存及后續(xù)的發(fā)展提供必要的援助制度，是一種相對穩(wěn)定的、長效的運作機制。對流浪乞討人員的救助制度有別于傳統(tǒng)的行善施恩。傳統(tǒng)的行善施恩，是建立在個體主義貧困觀的基礎(chǔ)之上，認為貧困與乞討是個人好吃懶做的結(jié)果。
在我國，這種個體主義貧困觀曾得到廣泛的認同，勤勞節(jié)儉持家是優(yōu)良傳統(tǒng)，貧與富是自己的家事，堅持“多勞多得，少勞少得，不勞動者不得食”。于是，對貧困者、乞討者的救助往往是一種施恩性、隨意性的慈善之舉。相反，救助管理制度對流浪乞討人員等社會弱勢群體的救助，是基于結(jié)構(gòu)貧困觀的基礎(chǔ)之上，認為貧困、因貧致乞是社會制度和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。以馬歇爾為代表的改良主義者認為，為維護社會公平，國家對公民的福利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任，應(yīng)當(dāng)“透過就業(yè)、教育和文化機會的平等使階段之間的沖突削弱，將資源的再分配同公民享有福利的社會權(quán)利加以結(jié)合，使福利國家成為一種擴大公民權(quán)范圍的手段”。①依據(jù)結(jié)構(gòu)貧困觀，我國建立起了流浪乞討人員救助管理制度，實現(xiàn)從個體貧困觀向結(jié)構(gòu)貧困觀、從施恩論向權(quán)利論的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)國家對于弱勢群體救助的責(zé)無旁貸，以規(guī)范的、長期的制度約束保障一國公民平等權(quán)利，維護社會公平，實踐社會正義，對獲益較少者進行積極的補償，為減少貧困，降低階層沖突，維護社會的安全，實現(xiàn)社會和諧提供持久的制度保障。
(二)救助管理制度在社會治安防控中的功能優(yōu)勢
1．政府作用的主體性
社會治安防控212作的開展需要依賴豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)，救助管理制度的施行也依靠優(yōu)先發(fā)展的物質(zhì)資料為前提，政府是承擔(dān)這兩大職能的主體。一方面，政府通過系統(tǒng)性、法制化的社會政策，為社會治安防控和救助管理提供強大的人、財、物、信息等物質(zhì)保證和組織保證，促進兩者的有效運行。另一方面，政府主導(dǎo)各職能部門的分工協(xié)作，動態(tài)地調(diào)節(jié)救助與管理的力量，有利于形成整體聯(lián)動、綜合治理的工作機制。政府在立法的基礎(chǔ)上，對因貧、因災(zāi)的原生型流浪乞討者及突遇困難、無家可歸等流浪乞討者，設(shè)置專門的機構(gòu)、人員進行主動的分類救助。尊重受助者的尊嚴，保障他們的基本權(quán)利，自覺為他們提供基本的生活條件、縮小貧富差距，從而幫助受助者減少經(jīng)濟壓力和心理負荷，降低潛在的社會風(fēng)險，穩(wěn)定社會的秩序。而對于存在違法、犯罪行為的惡性乞討、職業(yè)乞討群體，則強調(diào)城管、公安的介入。啟動行政和法律手段予以約束和控制。政府自覺的動態(tài)協(xié)調(diào)與支配下，救助管理與社會治安防控能有機互動，達成資源的有效配置，降低行政成本，提高防控效能。
2．公眾參與的廣泛性
現(xiàn)代政府管理能力的建設(shè)，強調(diào)對社會力量的培育與引導(dǎo)，從而提升社會自治能力和水平。雖然救助制度的出臺較晚，但我國民間慈善救濟力量早已存在，扶危濟困一直是我國傳統(tǒng)美德。救助管理制度強調(diào)政府救助的主體性的同時，設(shè)置了激勵公眾參與的機制，合理地引導(dǎo)自發(fā)的、零散的民間慈善力量有效地組織和發(fā)展起來，將傳統(tǒng)的救濟私情上升為一種制度、法規(guī)去理解與行動。壯大了救助力量，增加籌措資金的渠道，提高社會救助的專業(yè)化水平，為慈善行為提供一個正常的通道，使真正陷于困境的弱勢群體得到及時的救助保障。而對于操控未成年人乞討，欺詐性乞討，有組織的團伙乞討，指使、教唆、脅迫、誘騙他人乞討惡性乞討群體，破壞城市環(huán)境、威脅城市社會公共安全，出于維護社會的公平正義、保護公共利益的需要，在政府激勵機制作用下，社會公眾往往能廣泛參與社會治安的防控工作中，加強對違法乞討行為的監(jiān)控。從而，既降低社會管理成本，保證救助機制的有效運行，也能延長社會治安防控的陣線，拓寬社會治安防控的陣地，促成社會治安防控力量的協(xié)同。
3．預(yù)防手段的可靠性
教育是社會治安防控中適用對象最廣泛的措施。教育使人自愿接受、自愿服從、自愿控制、自愿追求，是從根本上影響人、改造人的手段。貝卡利亞在他的著作《論犯罪與刑罰》中說：“預(yù)防犯罪的最可靠的，但也是最困難的手段，是改善教育?！雹倬戎芾碇贫仍谌諠u成熟的運行中建立起“助人自助、助人自強、助人自立、助人自尊”②的價值理念，以立體的教育模式實現(xiàn)分類、分層救助。對遇臨時困難而致乞討的群體，按程序和標(biāo)準予以臨時性的物質(zhì)、生活救助。對反復(fù)救助者及職業(yè)乞討且有勞動能力者，通過深入的思想教育工作及心理引導(dǎo)，在接受幫助的過程中體驗尊重、責(zé)任、歸屬，激發(fā)自醒、自尊意識，并提供一定的資金援助、勞動能力開發(fā)等救助服務(wù)，幫助有條件者自立與自強。對于長期滯留于救助站的未成年人，則提供教育開發(fā)、心理健康促進、勞動技能培訓(xùn)等救助，為其成年后回歸社會創(chuàng)造條件。對于精神疾病者、智力障礙等無識別能力者，則為他們提供長期安置并提供基本的生活技能教育。救助管理已是關(guān)注教育功能的長遠影響，對曾經(jīng)違法犯罪、沾染社會不良習(xí)氣及職業(yè)的乞討者等進行多維度、多效能、針對性較強的發(fā)展性教育救助，挽救失足，矯治行為，幫助其自助、自強、自尊、自立，實現(xiàn)自愿接受、自愿服從、自愿控制、自愿追求，放棄違法犯罪甚至流浪乞討，回歸社會，有效地貫徹了社會治安防控教育為主的核心手段。
三、救助管理制度
在社會治安防控中功能的實現(xiàn)條件救助管理制度在社會治安防控中具有特殊的功能特征和優(yōu)勢，而要真正發(fā)揮其積極的預(yù)防與控制功能，還需要在救助管理制度的價值取向參與機制、科學(xué)手段等方面進行完善。
(一)平衡“管制”與“救助”的價值取向
2003年我國廢止《收容遣送辦法》，施行《救助管理辦法》，由“由收容遣送”到“救助管理”，標(biāo)志著對流浪乞討人員的價值取向由原來的以社會控制為立足點，轉(zhuǎn)向以人的自由權(quán)利為立足點，強調(diào)限制政府對國家權(quán)力的使用以及對弱勢群體救助責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)制度人性化的精神。然而，以尊重受助者自由意志和防止國家權(quán)力濫用為核心，旨在救助流浪乞討人員的《救助管理辦法》并沒有得到乞討人員的歡迎。調(diào)查顯示，城市流浪乞討人員數(shù)量劇增，職業(yè)化傾向明顯，操控乞討、欺詐性乞討等帶有違法犯罪的乞討行為不斷呈現(xiàn)，嚴重危害了城市社會治安秩序，人民群眾反映強烈?？梢?，“‘強制收容’片面注重政府權(quán)力的運用，信奉權(quán)威主義價值觀，忽視了對個體自由權(quán)益的尊重，是蘊涵于舊制度中的價值理念的失衡；‘自愿救助’片面追求個體自由權(quán)益的尊重和滿足，高揚自由主義價值理念，而弱化了政府在合法前提下的管理職權(quán)，導(dǎo)致價值理念的再度失衡?！雹郜F(xiàn)實證明，無論是政府權(quán)力的無限擴張還是過度自由主義傾向，均不利于社會秩序的形成和社會發(fā)展的進步。為此，保證救助管理制度在社會治安防控中的功能實現(xiàn)，必須在制度安排上作出適應(yīng)現(xiàn)實社會發(fā)展需求的設(shè)計，既要尊重流浪乞討人員個人自由，但同時也要發(fā)揮政府的積極主導(dǎo)功能，對超出個人自由權(quán)利的乞討行為實施必要的干預(yù)和限制，履行政府對社會的管理責(zé)任。從而促進國家權(quán)力的使用與個體自由權(quán)利的尊重兩種價值理念的融合，使“管制”與“救助”功能實現(xiàn)動態(tài)平衡，共同服務(wù)于有序社會的構(gòu)建。
(二)構(gòu)建政府主導(dǎo)社會參與的實現(xiàn)平臺
現(xiàn)實救助制度的操作過程中，無論是救助對象的數(shù)量范圍還是救助的質(zhì)量要求都遠超出《救助管理辦法》的規(guī)定。救助范圍上除《救助管理辦法》所界定的對象范圍外，生活困難，被騙、盜、搶、丟，務(wù)工不著、尋親不遇、刑滿釋放、無錢還鄉(xiāng)的困難群體，以及有吸毒史、精神病、傳染病、危重病、上訪分流、群體事件安置、公安待查證人群等特殊性、高風(fēng)險性群體在實踐中已成為城市救助機構(gòu)臨時救助的對象。相應(yīng)的，救助質(zhì)量也由《救助管理辦法》所提出的10天臨時性常規(guī)救助，轉(zhuǎn)變?yōu)榱骼似蛴懳闯赡耆说膹娭凭戎烷L期救助、職業(yè)乞討者的限制救助、臨時安置困難群體的特殊應(yīng)急救助。救助人員的復(fù)雜、數(shù)量的龐大，求助形式的多元化，是《救助管理辦法》出臺時始料不及，也反映了救助管理工作的靈活性與挑戰(zhàn)性。當(dāng)前，我國各種社會力量不斷發(fā)展，各種社會組織在制度變遷中的影響和作用不斷增強，尤以慈善為目的的組織日益增多。但是，真正自主性的社會并沒有發(fā)育成熟，自我管理與自我組織能力較弱?！艾F(xiàn)代政治文明水平不僅表現(xiàn)在依法治理和依法救助上，而且還表現(xiàn)在作為中介組織和社會團體參與的人治理和救助。這樣可以在國家與市民社會之間設(shè)置緩沖體和政治回旋空間，擴大政治的社會參與面和合法性基礎(chǔ)，協(xié)助實現(xiàn)政府的目的和意圖?！雹贋榇?，面對救助數(shù)量的劇增，救助人員構(gòu)成的繁雜性、救助需要的多樣性等問題，政府以救助機構(gòu)為載體，加強最低生活保障部門、社會福利救助機構(gòu)、勞動保障部門及社會維權(quán)機構(gòu)、安全穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)、城管等機構(gòu)的合作，對流浪乞討人員進行分類救助，體現(xiàn)其責(zé)無旁貸的同時，還必須重視發(fā)揮其主導(dǎo)功能，通過規(guī)范的制度，激勵和引導(dǎo)志愿團體、地方教育部門、民間組織、新聞媒體等社會力量參與救助管理。在龐大的人力、物力等資源的支持下進行分類、分層救助，形成救助的延續(xù)性鏈條，提升救助的實效性，從而建立起政府主導(dǎo)社會參與的立體的救助模式，為實現(xiàn)社會治安防控中的有效功能提供操作平臺。
(三)打造救助管理科學(xué)化的實現(xiàn)手段
救助管理是社會管理的重要組成部分。以救助管理的功能實現(xiàn)社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，保障社會秩序的良性運行，需要導(dǎo)入社會管理科學(xué)化的規(guī)范，達成救助管理的科學(xué)化。社會管理科學(xué)化“主要就是使我國的社會管理更加實事求是，更加符合社會管理的規(guī)律性，更加體現(xiàn)以人為本，并使它們轉(zhuǎn)化為有可操作性的社會管理體制和機制，落實為有可行性的社會政策，從而保證我國社會發(fā)展成果真正惠及全體社會成員”。②現(xiàn)行的救助管理制度以自愿為原則，對面臨臨時困境的主動求助者予以統(tǒng)一的無區(qū)別臨時生存救助，是一種被動的、補救性的救助，容易出現(xiàn)“救助一回鄉(xiāng)一返貧一救助”的失效怪圈。這種補救性的救助不但弱化了救助管理的效能，而且降低了公共資源有效配置的能力，難以體現(xiàn)救助管理在社會治安防控工作中的“防范”功能。為此，救助管理在社會管理科學(xué)化的要求下，應(yīng)由補救性救助逐步建立起科學(xué)性救助體系，在深入研究救助對象的特點與需要的前提下，提煉救助工作的規(guī)律，運用科學(xué)的管理理論和先進的方法手段，對救助管理工作進行計劃、組織、指揮和協(xié)調(diào)控制，最大限度地實現(xiàn)救助管理的效益。
首先，引入質(zhì)量管理模式與標(biāo)準，為救助管理科學(xué)化建設(shè)提供技術(shù)手段。“救助”與“管制”是救助管理制度的兩大核心要務(wù)，救助與管制的對象從生成角度有其共生性，但從對社會治安的影響角度而言有其性質(zhì)的差異性。實現(xiàn)精準的救助與管制，需要引入質(zhì)量管理體系，以制定精細的救助管理工作規(guī)范與標(biāo)準，將質(zhì)量管理體系的原理運用于救助管理的各個環(huán)節(jié)，提高救助工作的系統(tǒng)性、操作性、可控性。其次，依靠管理者素質(zhì)的發(fā)展，實現(xiàn)以人為本的救助管理理念?！爸髁鞯纳鐣ぷ饔^點認為，社會工作專業(yè)人員是幫助服務(wù)對象解決問題，并實現(xiàn)政府救助目標(biāo)傳遞的合格人選?！雹酆细竦纳鐣ぷ鲗I(yè)人員，不僅要具備純粹行政性的業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且需要有專業(yè)倫理道德、專業(yè)溝通技巧和知識基礎(chǔ)。為此，要加強救助管理人員的系統(tǒng)訓(xùn)練，以社會工作專業(yè)的標(biāo)準，培養(yǎng)救助人員真誠、接納、關(guān)懷的職業(yè)理念，提高其分析、判斷、計劃、干預(yù)和評估的職業(yè)能力，為救助對象無條件地提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。最后，運用制度的自我調(diào)適功能，優(yōu)化救助管理的職能體系。當(dāng)前，流浪乞討群體具有流動性大、性質(zhì)構(gòu)成復(fù)雜、職業(yè)化趨向顯明等特點。實現(xiàn)救助管理科學(xué)化，需要以現(xiàn)實為依據(jù)，及時調(diào)整救助管理的手段與職能，發(fā)展應(yīng)急救助、特殊救助等多元救助模式，滿足救助對象的不同的需要，提升救助工作的預(yù)見性與實效性，為救助管理制度在社會治安防控中的功能實現(xiàn)提供科學(xué)的救助手段。
