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一、公共管理市場化治理模式概述

公共管理，是指“公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動”[1]，就是政府以及其他公共機構(gòu)，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實施的有效管理。市場化，又稱“企業(yè)化政府”，這種模式“主張將市場模式應(yīng)用到公共行政中，建立由私人公司、社會團體與政府機構(gòu)共同參與的公共服務(wù)體系，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，通過競爭約束和限制政府的權(quán)力，以提高公共管理的水平?！盵2]市場化自從20世紀90年代興起之后，一直占據(jù)著政府改革的重要地位。“第一，市場化是當(dāng)代政府管理的新的理念，是當(dāng)代社會治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；其次,市場化改革在發(fā)達國家形成了‘以市場為基礎(chǔ)的政府’（market-basedgovernment）,帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向‘準市場模式’（quasimarket）的轉(zhuǎn)換；第三，與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一?！盵3]市場化治理模式以經(jīng)濟學(xué)的基本理論和私營部門的實踐為基礎(chǔ)，具有以下基本特征：一是建立市場導(dǎo)向，主張用市場的方式來改革政府,相信市場是分配社會資源的有效機制；官僚式的管理體制只會造成資源分配方式的扭曲；二是引入競爭機制，反對傳統(tǒng)的官僚壟斷體制，希望通過引入競爭機制，提高政府管理的效率；三是采取商業(yè)管理，引入商業(yè)管理技術(shù)，取代傳統(tǒng)的行政管理方法，取消行政干預(yù)，利用經(jīng)濟因素管理社會事務(wù)；四是以顧客為導(dǎo)向，以市場的價值標準作為國家與公民關(guān)系的試金石，公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。

二、公共管理市場化之“利”

（一）有效滿足市場需要，對市場作出靈敏反應(yīng)

當(dāng)今我國的一個現(xiàn)實情況是，人民的物質(zhì)文化需求不斷增加，社會保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要日益增強，而公共部門提供的這些服務(wù)功能卻相對滯后。市場化的公共管理部門，并非凌駕于市場之上的管理者，而是市場的參與者，這樣的身份轉(zhuǎn)變使得它能及時收集到市場信息，并對市場信號作出反應(yīng)，因此就能有效滿足市場的需要和針對性地解決市場中出現(xiàn)的問題。政府可以選擇以合同外包給私人公司的形式來提供公共服務(wù)。“一項針對已經(jīng)民營化了或正在認真考慮民營化的城市所進行的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些城市如此做的部分原因，是他們擁有創(chuàng)新性的管理和制度能力?！盵4]

（二）減少政府負擔(dān)，精簡政府機構(gòu)

市場化的手段之一就是授權(quán)，就是在法律范圍內(nèi)將公共管理的權(quán)力授予符合執(zhí)行公共管理活動條件的私人部門或社會組織，由他們進行管理活動。授權(quán)可以減輕政府和公共部門的工作負擔(dān)，有利于公共部門機構(gòu)的精簡，節(jié)省行政開支，提高資源利用效率；政府也擺脫了決策事務(wù)多，容易出現(xiàn)失誤的困境。但這里需要明確的是，政府的市場化改革，只是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化，并非責(zé)任的市場化。因此，市場化改革并不意味著政府管理責(zé)任的減輕。市場化應(yīng)該是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場化，而非是政府將其份內(nèi)職責(zé)推給市場。

（三）對公共管理人員考核的市場化，激勵其更好地完成工作

“從市場的觀點來看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作。”[5]公共管理市場化的內(nèi)容之一就是公共部門人力資源管理的市場化。按照官僚制組織起來的公共管理部門的傳統(tǒng)管理模式，效率低下，行政人員固守陳規(guī);政府履行決策的行政裁量權(quán)不斷擴大，政府運行成本居高不下；公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。市場化治理模式的辦法就是，將私營部門的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門，在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場競爭機制，通過公務(wù)員績效考核的方式實現(xiàn)競爭從而提高效率和降低成本，以改進政府績效。

（四）以顧客為中心的改革意識能更好的為公眾提供服務(wù)

這是市場化了的角色表現(xiàn)。市場中的一對基本關(guān)系就是服務(wù)者與消費者的關(guān)系。在市場化的治理模式中，公共部門以服務(wù)者的角色出現(xiàn)，將公民視作消費者，公民以消費者的身份享受公共部門提供的公共產(chǎn)品，并保證公民對公共產(chǎn)品的選擇權(quán)。公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。消費者導(dǎo)向的管理理念可以以英國的“公民憲章”(Citizen’sCharter)運動為參考。“最典型的例子是英國的‘公民憲章’運動，即類似于我國目前在政府管理部門所開展的社會服務(wù)質(zhì)量承諾制度，在梅杰政府的有力推動下，公民憲章在英國的公共部門得到廣泛的應(yīng)用，它被梅杰首相稱為‘整個90年代政府政策的核心’，認為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑?！盵6]

三、公共管理市場化之“弊”

（一）忽視了市場機制發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)

無疑，市場具有配置資源的作用；但是，有作用并不當(dāng)然等于有效的作用和良好的作用，市場有效發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)便是政府的存在。市場作為一種經(jīng)濟制度，存在著進入壁壘、信息不對稱、壟斷等問題，市場失靈所產(chǎn)生的各種問題需要政府來解決。政府管理中存在的問題不是否認政府存在的充分必要條件，如果因為政府管理中存在問題，就否定政府的存在和政府的功能，按此邏輯，市場失靈也就能夠抹殺市場的存在。

（二）忽略了新的成本

企業(yè)型政府的核心是企業(yè)家精神即創(chuàng)新，但企業(yè)型政府的設(shè)計忽略了創(chuàng)新的成本。一方面，它忽略了政治過程的影響。企業(yè)型政府假設(shè)每個行政機關(guān)或人員均是獨立的個體，可以用理性選擇的模式制定解決問題的最佳策略。但實際上行政機關(guān)的判斷與決策充滿了被影響的可能性。另一方面，企業(yè)型政府忽略了成本因素的考慮：首先，任何一項創(chuàng)新措施都意味著采用另一項措施所帶來的效益流失，因而必然存在創(chuàng)新的機會成本；其次，任何創(chuàng)新措施都是一種試錯的過程，需要更多人力與物力的投入，因而產(chǎn)生了實驗成本；第三，任何創(chuàng)新措施都存在失敗的可能，特別是行政系統(tǒng)對政府部門負責(zé)，若改革失敗或改革不能帶來明顯的效益，都可能使行政部門本身招致責(zé)難，因而產(chǎn)生了風(fēng)險成本；第四，許多創(chuàng)新措施都無法依賴過去已經(jīng)建立的組織網(wǎng)絡(luò)進行，而必須以新的方法或新的途徑獲得所需的服務(wù)或資源，因而產(chǎn)生了交易成本。這四種成本增加了創(chuàng)新的不確定性[7]。

（三）抹殺了公共組織與私人組織管理之間存在的根本區(qū)別

公共組織和私人組織作為兩種不同的組織形態(tài)，其運行的動力機制及其價值標準存在著明顯的區(qū)別，兩種組織類型之間的差別注定了在公共組織中引入私人組織的管理技術(shù)與方法存在著一定的限度，公共組織和公共管理的獨特本質(zhì)也決定了私人部門的管理技術(shù)不可能完全適用于公共部門的運作，否認或忽視這種差別的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡導(dǎo)私營化，必將最終影響公共管理的合法性。

（四）公民的角色比顧客的角色復(fù)雜得多

政府公共服務(wù)比一般經(jīng)濟學(xué)所提供的消費模型更為復(fù)雜。公民一方面是消費者，另一方面又參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的決策。所以，市場化治理模式容易忽視了經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用于公共部門的復(fù)雜性。首先，公民的社會角色是比較復(fù)雜，公民是公共服務(wù)的接受者，是公共服務(wù)的合伙人或參與者，是公共服務(wù)的監(jiān)督者，還是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者，將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色；其次，有限的公共資源不可能滿足每一位顧客的需要；再次，政府不僅是服務(wù)提供者，也是規(guī)范者；此外，以顧客代替公民，實則降低了公民的憲政權(quán)利和法律地位，作為政府權(quán)力的委托人和最終所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市場交換是平等主體之間的等價交換，交換雙方不存在地位上的高下之分。

四、衡量利弊，取舍之道

西方國家的市場化治理模式，對我國的公共管理體制的構(gòu)建具有一定的參考價值；而在當(dāng)下市場經(jīng)濟快速發(fā)展的中國，政府在公共管理方面的能力影響著整個社會的發(fā)展，改革和完善政府在公共管理方面的機制和職能，加快市場化趨勢，可以促進我國改革開放的深入推進。因此，公共管理市場化治理模式的改革具有歷史和現(xiàn)實雙重意義。市場化的缺陷并不能阻擋市場化的潮流，我們所要解決的問題只有一個：如何揚長避短？首先，要積極探索市場化的多元實現(xiàn)形式。西方市場化改革模式是建立在成熟市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，而我國社會主義市場經(jīng)濟才初步建立，且在政治制度、改革背景、經(jīng)濟基礎(chǔ)、目標模式等方面與西方國家存在顯著的不同，這就決定了我們在公共管理領(lǐng)域“市場化”的同時也要做到“中國化”；其次，在市場化的問題上一定要采取審慎態(tài)度，市場化只能采取分領(lǐng)域、有步驟的漸進改革方式，要與我國政治、經(jīng)濟、法律、文化、觀念相適應(yīng)。公共服務(wù)的市場化改革會帶來一系列的制度調(diào)整，這一過程中的制度調(diào)整必然涉及政府、企業(yè)、社會公眾等各方面利益的變化。因此，在這一過程中，政府應(yīng)建立健全包括利益引導(dǎo)機制、利益約束機制、利益調(diào)節(jié)機制和利益補償機制在內(nèi)的社會利益協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)公眾以理性的方式表達利益要求、解決利益矛盾，妥善處理不同利益主體間的關(guān)系。