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摘要：本文闡述了控制公路建設(shè)項目總投資的意義和作用，分析指出了存在的困難、問題及原因，并從決策階段、設(shè)計階段、招標發(fā)包階段、建設(shè)實施階段如何有效控制項目總投資提出了一些應采取的對策、措施和建議，同時提出應重視和樹立“大財務”管理理念，僅供參考。

關(guān)鍵詞：公路建設(shè)；總投資；控制

近年來，我省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作緊緊抓住國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的歷史機遇，努力加快以公路建設(shè)為重點的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廣開資金渠道，加大項目的資金投入和管理、控制，大力培育和規(guī)范公路建設(shè)、運輸市場體系。從2001年至2004年全省完成交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資近183個億，為我省交通建設(shè)譜寫了歷史性的新篇章。由于我省已建成和在建的公路建設(shè)項目投資來源主要是交通部車購稅（費）補助，國債專項資金和銀行貸款，資金來之不易。如何更好地控制公路建設(shè)項目總投資，取得投資效益和社會效益最大化，筆者認為是我們需要認真思考和付諸實施的一個重要問題。

1公路建設(shè)項目控制總投資的意義和作用

公路建設(shè)項目總投資也稱公路建設(shè)工程項目總造價，一般是指進行公路工程建設(shè)所花費的全部費用。我國現(xiàn)行公路建設(shè)項目概算總投資是由建筑安裝工程費；設(shè)備、工具、器具及家具購置費；工程建設(shè)其他費用（包括：建管費、勘察設(shè)計費、質(zhì)監(jiān)費、貸款利息等）和預備費構(gòu)成。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在全國公路建設(shè)項目中各項費用占總投資的平均比例為：建安費占60-80%，設(shè)備工具器具家具購置費占10-30%，工程建設(shè)其他費用占10-15%。據(jù)統(tǒng)計我省干線公路建設(shè)項目中各項費用占總投資（實際完成投資）的平均比例為：建安費約占88%，設(shè)備工器具購置費約占2%，工程建設(shè)其他費約占7.5%，建設(shè)期貸款利息約占2.5%。從全國和我省干線公路各項費用占總投資平均比例看，我省實際完成投資中建安費的比例高于全國平均水平；而設(shè)備器具購置費低于全國平均水平；工程建設(shè)其他費加貸款利息的比例接近全國平均比例的最低值，這說明，我省干線公路項目實際完成投資內(nèi)部費用比例的大部分是用于路基、路面、橋梁、涵洞等建安投資的實物工程建設(shè)中，而第二部分設(shè)備及工具、器具購置費等及第三部分的建管費、質(zhì)監(jiān)費、定額編制費、勘察設(shè)計費等控制效果比較明顯，基本達到了投資效益、社會效益最大化的效果。有效控制公路建設(shè)項目總投資是有其重要意義的，一是吸取某些項目總投資失控而帶來的教訓，更好地樹立和落實交通科學發(fā)展觀來發(fā)展公路建設(shè)事業(yè)；二是投資主體，資金來源結(jié)構(gòu)的變化促使項目要遵循投入產(chǎn)出最佳效益原則，進行投資的有效控制；三是國家對建設(shè)項目法人責任制的要求而必須要重視投資控制，提高投資效益；四是按社會主義市場經(jīng)濟法則的要求，進一步規(guī)范、遵守建設(shè)市場法則。公路建設(shè)項目總投資的有效控制是公路工程建設(shè)管理的重要組成部份。建設(shè)項目總投資控制的作用，就是在項目決策階段、設(shè)計階段、建設(shè)項目發(fā)包階段和建設(shè)實施階段，把建設(shè)項目的投資控制在批準的設(shè)計批復概算投資額以內(nèi)，在保證工期、質(zhì)量的前提下，隨時糾正發(fā)生的偏差，以保證項目投資管理控制目標的實現(xiàn)，使建設(shè)項目能合理使用人力、物力、財力，取得投資效益和社會效益最大化。

2公路建設(shè)項目投資存在的困難、問題及原因

2.1公路建設(shè)資金、融資、投資面臨的困難及原因：

一是公路交通建設(shè)資金短缺與交通快速發(fā)展的矛盾日益突出。我省公路建設(shè)搶抓機遇、不斷加快，項目多、投資大，而國家的資金支持是有限的，尤其是省道、旅游公路、出口路、地方道路等資金短缺。為了彌補資金不足，只有通過多渠道向銀行貸款，全省公益性國省道、干線公路、旅游公路、出口路等已向銀行貸款近十個億。公路建設(shè)投資面臨資金來源不足，銀行還本利息壓力增大的嚴峻問題。

二是青海國省道干線公路，除高等級收費公路，很少部分的二級貸款收費路，通過銀行長期貸款融資建設(shè)外，大部分的公益性干線公路投資的資金缺口，采用短期銀行貸款周轉(zhuǎn)，沒有融資條件，就是具備融資條件的一些高等級公路，資源開發(fā)公路由于青海省公路通行車流量偏少，投資回報期長，投資回報率低，融資困難，近幾年來，沒有突破性進展。

三是隨著國家國債資金投向轉(zhuǎn)移，銀行信貸資金緊縮，加之建成的收費公路微觀財務效益差，公路權(quán)轉(zhuǎn)讓無法實現(xiàn)，難以盤活存量資產(chǎn)，公路建設(shè)投資的良性循環(huán)難以實現(xiàn)。

四是我省經(jīng)濟相對落后，省財政預算內(nèi)資金不能安排地方公路建設(shè)專項配套資金，地方配套能力低下，給公路建設(shè)投資配套帶來很多負面影響。省政府和州、地、市政府為加快公路建設(shè)也出臺了一些積極的優(yōu)惠政策，但配套資金始終未能解決。

2.2公路建設(shè)項目投資控制階段存在的問題及原因

一是在投資決策階段（規(guī)劃、立項、可研、評估階段）存在的問題。主要是一些項目的戰(zhàn)略性、前瞻性、系統(tǒng)性、科學性和可行性還不平衡、不全面，在項目決策中還應更好地遵循在加快交通發(fā)展時要特別注意建設(shè)規(guī)模、速度必須建立在和質(zhì)量效益同步提高的基礎(chǔ)上這一科學發(fā)展觀。

二是概預算編制辦法本身存在的不適應問題。我們現(xiàn)在適用的是交通部交公路發(fā)[1996]612號文頒布實行的《公路基本建設(shè)工程概算、預算編制辦法》，這個辦法已適用了近10年時間。10年間，我國又相對出臺了一些有關(guān)環(huán)保、水文地質(zhì)、水土保持、文物保護等評估、勘察及具體實施的相關(guān)法律法規(guī)，公路建設(shè)中涉及到以上內(nèi)容的都要予以解決，并增加了前期工作費；國家征地拆遷、補償力度的加大也相應增加了征遷補償費用；隨著對公路工程質(zhì)量、進度的高標準要求，近年加大了對公路工程質(zhì)量的檢查、檢測的深度和頻率，新增了檢測費用；隨著國家各項政策、稅費、及市場經(jīng)濟各種價格指數(shù)的不斷變化、增長，各項成本費用、管理費用等也在不斷增加；由于項目資金缺口造成的短期貸款利息也在不斷上升；這些新增加、增長的費用投資，按現(xiàn)行概預算辦法和標準無法編制到概預算中，而實際又必須發(fā)生，這是概算中第二、三部分超概的主要原因。而第一部分超概的主要原因是設(shè)計變更過多等因素。

三是投資項目在設(shè)計階段存在的問題。這一階段的問題是投資控制失控的主要原因。主要是一些項目由于設(shè)計周期過短，造成設(shè)計深度不夠，設(shè)計內(nèi)容不全面、不準確。尤其是對高海拔地區(qū)路面類型的選用，統(tǒng)一套用標準，結(jié)構(gòu)形式單一，缺乏推廣應用成功的事例。對公路沿線的水文、地質(zhì)、料場分布等容易引起變更及造價變化的主要原因調(diào)查，鉆探不詳細，造成工程實施過程中設(shè)計變更多，投資控制難度加大。一些項目的初步設(shè)計審查工作由于某一時間段審查項目集中，項目多、工作量大，在冬季提供初設(shè)文件等原因，一方面造成外業(yè)審查不能全方位到現(xiàn)場進行察看、核實，另一方面由于審查中人力資源有限，僅有的專家客觀上安排不過來，不能對每一個項目都進行全面的、系統(tǒng)的審查，雖然也提出一些審查意見，最終導致設(shè)計文件設(shè)計深度不夠，造成大量的設(shè)計變更因素潛在。

四是投資項目工程實施階段存在的問題。建設(shè)單位對施工階段的投資控制（比如：施工準備期能否順利及時開工；施工期內(nèi)能否連續(xù)均衡施工；工程質(zhì)量、進度、安全環(huán)保等能否按合同規(guī)定進行；能否以合同為手段來實現(xiàn)對投資的有效控制）在一些項目的建設(shè)管理中還沒有達到全面、科學、合理的有效控制；建設(shè)單位項目管理人員管理水平還不均衡、個別管理人員的精細管理意識、“大財務”管理意識、資金管理意識、成本管理意識還不強。在項目實施階段監(jiān)理工程師的管理水平和責任意識對投資的控制也是很重要的一個方面，尤其是在對工程變更的控制方面，由于我省海拔氣候等原因，近年招標時監(jiān)理隊伍較少，出現(xiàn)市場求大于供的現(xiàn)象，造成選擇余地小，監(jiān)理隊伍整體水平有所下降，個別監(jiān)理人員一知半解、濫竽充數(shù)、責任心不強、管理水平不高。

3控制公路建設(shè)項目總投資的對策及措施

項目總投資的有效控制從總體概念來講應該是立足于全方位、全過程主動控制，以事先控制為主，事中跟蹤控制，事后控制為輔；從項目投資程序和階段性來講包括項目決策階段、設(shè)計階段、招標發(fā)包階段、建設(shè)實施階段的控制；從貫穿項目全過程、各階段的投資控制理念來講應該是人人都應該樹立項目“大財務”管理理念。項目從立項到項目竣工驗收、交付使用所涉及到的部門、單位等主要包括：政府的項目決策和管理部門、資金管理部門、審計部門、造價管理部門、質(zhì)監(jiān)管理部門、項目法人、建設(shè)單位、專家咨詢部門、設(shè)計單位、審查單位、招投標單位、監(jiān)理單位、施工單位、公路管理單位等，所以說項目總投資的有效控制體現(xiàn)在和項目有關(guān)的所有部門和單位的工作中，也貫穿于項目立項到竣工驗收、交付使用的各個階段。項目投資控制的主要因素有：⑴建設(shè)標準的確定；⑵建設(shè)地點或路線走向；⑶建設(shè)規(guī)模、投資額度；⑷施工難易程度；⑸設(shè)計方案、設(shè)計質(zhì)量；⑹交通、能源、環(huán)保等方面的要求帶來的變化；⑺原材料價格變化、通貨膨脹帶來的連鎖反映；⑻工資及福利方面的變化；⑼氣候帶來的自然災害；⑽工程管理水平；⑾可能發(fā)生的工程索賠、反索賠事件等。下面主要從項目決策階段到項目竣工階段以及如何重視項目“大財務”管理理念談一些應采取的主要對策和措施。

3.1項目決策階段的投資控制

決策項目投資必須符合科學的發(fā)展觀，提高決策的民主化和科學化。增強交通發(fā)展的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、科學化、預見性和前瞻性。嚴格審批程序，對重大項目的立項、選址（線）、標準、規(guī)模、投資額、設(shè)計等實行集體決策制、專家咨詢制和專家論證制。加大投資效能的控制監(jiān)督，重投資效率、效益和成果。改變政府投資重微觀輕宏觀、重數(shù)量輕質(zhì)量、重政績輕效益片全面追求數(shù)量、速度和規(guī)模的現(xiàn)象。

要注重工程可行性研究的深度控制?？尚行匝芯扛麟A段的深度是投資控制有效性的關(guān)鍵。要使可行性研究能真正起到建設(shè)前期投資控制的作用，應將控制可行性研究的工作質(zhì)量和成果作為該階段投資控制的主要手段，通過對工作質(zhì)量和成果質(zhì)量的控制來達到投資控制的目的。

嚴格投資估算的審查。對項目投資估算進行嚴格審查是保證項目投資估算的準確性和估算質(zhì)量的基本方法，也是進行有效的投資控制的基礎(chǔ)。

3.2規(guī)劃設(shè)計階段的投資控制

工程項目規(guī)劃設(shè)計階段的投資控制主要包括設(shè)計質(zhì)量、優(yōu)化設(shè)計方案及對設(shè)計概算文件的審查和設(shè)計投資控制。

首先，設(shè)計單位在設(shè)計中要充分體現(xiàn)安全、節(jié)約、功能、耐久、美觀的設(shè)計理念，項目法人與咨詢單位要主動參與勘察設(shè)計及技術(shù)設(shè)計方案論證，對設(shè)計進行優(yōu)化和完善，對重大問題要進行深入研究，為高質(zhì)量完成設(shè)計、控制投資打下基礎(chǔ)。

其次，審查部門（由審查單位、建設(shè)單位、設(shè)計負責、項目辦、造價部門、有關(guān)專家等組成）要嚴格對設(shè)計概算文件的審查。一方面嚴格審查初設(shè)圖紙和設(shè)計方案，多赴現(xiàn)場勘察線路走向、規(guī)模、水文、地質(zhì)、料場分布等的準確性。另一方面嚴格審查編制規(guī)定和費用標準、投資額。審查設(shè)計概算有利于合理分配投資資金，加強投資計劃管理，促進概預算編制單位嚴格執(zhí)行國家有關(guān)概算的編制規(guī)定和費用標準，防止任意擴大投資規(guī)模或出現(xiàn)漏項，從而減少投資缺口，打足投資，避免故意壓低概算投資，搞釣魚項目，最后導致實際造價大幅度地突破概算的現(xiàn)象。

第三，加強對總概算的審查。審核概算的編制是否符合國家的有關(guān)方針、政策，是否實事求是，不允許任意擴大投資額或留有缺口。國家交通部在2005年2月份以交公便字[2005]37號文已下發(fā)“關(guān)于征求《公路基本建設(shè)工程概算、預算編制辦法補充規(guī)定（征求意見稿）》意見的通知”，這是在2004年交通部《關(guān)于對公路工程基本建設(shè)項目概算、預算編制辦法開展調(diào)研的函》征求意見的基礎(chǔ)上再次征求意見，從新的補充規(guī)定的征求意見看，對概預算本身存在的問題基本上都重新給予了規(guī)定，比較貼近實際，在科學、合理、全面上更進了一步，盼望能早日頒布實施。

3.3招標發(fā)包階段的投資控制

一是這一階段首先要明確建安工程投資控制目標。這一階段的主要責任部門是項目法人、建設(shè)單位。項目法人、建設(shè)單位做為項目的建設(shè)管理者，應明確所要達到的投資控制計劃目標。按照我省公路建設(shè)項目投資來源情況，一般應控制在可研投資或概算投資的70%以內(nèi)。因各項目本身存在的地域差別，要達到這一控制目標，建設(shè)單位就應從項目的招投標階段做好預測控制。

二是加強施工圖預算的審查。審查可消除高估冒算，節(jié)約建設(shè)資金；促使承包商加強經(jīng)濟核算，采取增收節(jié)支措施，降低工程成本，提高經(jīng)營效益。審查施工圖預算的重點應該放在工程量計算是否準確、預算單位套用是否正確、定額套用是否齊備、各項取費是否符合現(xiàn)行規(guī)定等方面。

三是嚴格建筑安裝工程標底的編制與審查。標底是建筑安裝工程造價的表現(xiàn)形式之一，是由招標單位或具有編制標底價格資格和能力的單位根據(jù)設(shè)計圖紙和有關(guān)規(guī)定計算，并經(jīng)工程造價管理部門核準審定的標底造價，是招標工程的預期價格，（目前我省公路工程項目實行的是業(yè)主標段概算法）是招標者對招標工程所需費用的自我測算的控制。

四是取消或弱化業(yè)主標底（我省已基本取消業(yè)主標底而代之以業(yè)主控制投資的控制價），推行無標底招標，和“雙信封”評標方法。在開標現(xiàn)場公布投標人報價及業(yè)主控制價之前，公布第一信封評審結(jié)果。在開標現(xiàn)場，投標人就可以計算出自己的得分、排序及是否中標?？勺畲笙薅鹊胤乐乖u標過程中的人為因素，透明度更高，即受投標人歡迎又提高了評標工作效率，并有效地控制了投資。

3.4施工階段的投資控制

工程項目建設(shè)的施工階段，是指在工程項目已完成施工圖設(shè)計，并完成招標階段工作和簽訂工程承包合同后，至工程竣工驗收、交付使用的全過程。工程項目建設(shè)施工階段的投資控制工作在工程建設(shè)投資控制中占有重要地位。這一階段的投資控制工作一方面受設(shè)計階段投資控制成果質(zhì)量的影響，另一方面與所有參與該階段工作的單位和人員有關(guān)。因此，該階段的投資控制工作需實行“全員”參與，全面控制與重點控制相結(jié)合，目標控制與過程控制相結(jié)合；以優(yōu)良的控制工作質(zhì)量來確保該階段成本控制成果的質(zhì)量。

認真做好工程施工過程中工程費用支付的管理工作。業(yè)主應建立自己的支付報表來掌握工程費用的支付情況和工程進度情況；及時扣回預付給承包商的各種款項。此外，還應加強對工程變更、索賠、價格調(diào)整等類型的意外工程費用支付的管理，盡量減少額外工程費用的支付。

加強對其他費用支付的管理。在工程施工期間，業(yè)主需支付的其他費用有：拆遷補助費、青苗賠償費、業(yè)主臨時設(shè)施費、工程質(zhì)量監(jiān)督檢測費、竣工清理費、研究試驗費、工程監(jiān)理費等。通過嚴格管理，將其控制在預算的投資限額以內(nèi)。

施工準備時期，業(yè)主的控制工作應以工程順利開工，開工后能連續(xù)均衡施工，并能保證工程質(zhì)量、進度和盡可能節(jié)省工程費用為主要目的。

施工時期業(yè)主對投資的控制主要以全面履行與監(jiān)理單位及承包商的合同為手段來實現(xiàn)成本控制的目標。業(yè)主在對施工過程的控制中，應對所建立的管理機構(gòu)實行崗位責任制、分工負責、責任到人，實行全員參與，共同做好該階段的成本控制工作。

施工結(jié)束時期，業(yè)主的控制工作主要在工程竣工驗收和合同后期的履行上。

在施工階段，監(jiān)理工程師依據(jù)雙方簽訂的施工合同的承包方法、合同規(guī)定的工期，質(zhì)量和工程造價，按施工設(shè)計圖紙及說明、有關(guān)技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范，對工程建設(shè)施工全過程進行監(jiān)督和控制。監(jiān)理工程師在施工階段進行成本控制的基本原理是把計劃投資額作為成本控制的目標值，在工程施工過程中定期地進行投資實際值與目標值的比較，通過比較發(fā)現(xiàn)并找出實際支出額與成本控制目標值之間的偏差，然后分析產(chǎn)生偏差的原因，并采取有效措施加以控制，以保證成本控制目標的實現(xiàn)。

施工階段的投資工作周期長、內(nèi)容多、潛力大，僅僅靠控制工程款的支付是不夠的，應從組織、經(jīng)濟、技術(shù)、合同等方面采取措施，確保投資實際支出值小于計劃目標值。

加強工程變更的控制。工程變更可能來自于許多方面，或業(yè)主的原因、或監(jiān)理工程師的原因、或承包方的原因、或設(shè)計單位的原因，為有效控制投資，不論任何一方提出的工程變更，均應嚴格規(guī)范變更審定、審批權(quán)限和程序，嚴令禁止借設(shè)計變更虛報工程量或提高工程單價。

3.5項目投資控制中應重視和樹立“大財務”管理理念

公路工程項目財務管理是立足于公路建設(shè)期間有關(guān)資金籌集和使用的管理，與一般意義上的財務管理或企事業(yè)單位的財務管理有著顯著不同的特點，應隸屬于基本建設(shè)財務管理范疇并構(gòu)成一個分支。

公路工程項目財務管理的目標，必須轉(zhuǎn)變一個歷史形成的觀念，而應提出“大財務”理念。對于公路工程項目來說，財務管理的視野與范圍遠大于一般企業(yè)財務管理。作為一般企業(yè)，財務管理與控制的職能主要由財務部門來行使，財權(quán)相對集中于財務部門。而對于公路工程項目來說，真正財務部門的職能是有限的而且多屬于事后的管理與監(jiān)督。由于整個項目的施工既要委托監(jiān)理部門負責監(jiān)督與控制，業(yè)主作為項目建設(shè)單位一方面必須緊抓對監(jiān)理工作的監(jiān)督，另一方面也要放寬財務管理視野，將工程前期的成本預測與控制、資金的籌集與運用的效率、工程實施中的合同簽署、工程計量支付的審核、變更的控制與審核、材料采購與價格控制、甚至項目后評估等都納入財務管理的范圍。財務管理的職能己分別由計劃、工程、綜合、財務等部門行使(實際上監(jiān)理的行為更是公路工程項目財務管理職能的延伸)。財務部門只是財務管理的軸心機構(gòu)，財務部門必須發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督與管理并進行科學預決策的職能，才能確保公路工程項目財務管理完整職能作用的發(fā)揮。

明確了“大財務”理念，再來定位公路工程項目財務管理的目標就更簡明易懂。

公路工程項目財務管理重點在于按照最低資金成本原則合理有效地籌集資金，并在實現(xiàn)項目的經(jīng)濟和社會效益的前提下確保項目費用支出最低。公路工程項目財務管理是特指公路建設(shè)項目實施至竣工驗收并交付使用期間的資金管理活動。該階段只投入不產(chǎn)出，籌資任務很大，如何在確保公路既定質(zhì)量的前提下，合理籌集和使用資金，并使籌資成本、使用成本等各項資金成本最低，應成為公路工程項目財務管理的核心目標。公路工程項目財務管理的目標可以歸納為：確保既定工程質(zhì)量前提下的建設(shè)成本最低化。

公路工程項目的各項活動都必須以此為中心，包括資本金的籌集、銀行信貸的利用、公路工程項目款的支付與結(jié)算、材料與設(shè)備的購置、招投標、征地拆遷款項的撥付等。公路工程預算與決算的編制及相應的財務分析也應圍繞此展開。

綜上所述，公路工程項目財務管理完整內(nèi)涵可以概括為：

公路工程項目財務管理是公路建設(shè)管理單位為確保建成預定質(zhì)量的公路而對建設(shè)過程中的資金籌集、使用及其相關(guān)經(jīng)濟行為實施管理以期每公里成本最低化為目標的管理活動。它貫穿于公路項目工程建設(shè)管理的始終。

參考文獻：

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