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摘要：一個國家的城鎮(zhèn)化進程會受到工業(yè)化和制度這兩個因素的制約。文章提出從戶籍、就業(yè)、社保、土地、財稅、產權等方面進行制度創(chuàng)新，全面構建推進我國城鎮(zhèn)化進程的制度體系。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；制度；體系；創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化是指人口及生產要素不斷向城鎮(zhèn)集聚、農業(yè)產業(yè)不斷向非農產業(yè)轉移、城鎮(zhèn)設施漸趨完善、城鎮(zhèn)功能日益強化、城鎮(zhèn)環(huán)境不斷變遷和改善、農村生活方式逐步向城鎮(zhèn)生活方式轉變的一個客觀過程。它作為“三化”（即工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)產業(yè)化）之一，是新世紀、新階段加快我國全面建設小康社會的重要推動力。

一、戶籍制度創(chuàng)新

建國后，我國的城市化基本上是在封閉城市化的方針指導下進行的。改革開放后，城市居民作為我國社會中的一個占有特殊地位的等級身份制并沒有完全消失，城鄉(xiāng)隔離制度沒有打破，城市相對于農民來說基本上是封閉的，農村的城市化基本上限制在農村小城鎮(zhèn)這個層次上，而且各自為政，遍地開花。這種戰(zhàn)略不僅給大中城市的市場經濟建設帶來阻礙，妨礙了城鄉(xiāng)間的交流，不利于城市經濟體制改革推進，而且導致城鎮(zhèn)布局分散，小城鎮(zhèn)相對于大中城市過多，發(fā)展過快，形不成規(guī)模效應，造成資源配置失當和土地資源的大量浪費。據(jù)統(tǒng)計，2002年我國50萬以上人口的城市只有621個，農村的小城鎮(zhèn)卻有44850個，其中城關鎮(zhèn)2000個、建制鎮(zhèn)20601個、集鎮(zhèn)2.2萬多個。形成這種分散格局的首要原因在于戶口制度。因此，加快農村城市化的首要環(huán)節(jié)就是打破戶口制。

（一）盡快制定適應社會主義市場經濟體制的戶籍法

我國的經濟是統(tǒng)一開放的社會主義市場經濟，人力資源應該在市場機制的作用下充分自由地流動。要打破阻礙城鄉(xiāng)間人力資源流動的壁壘，就應制定符合市場經濟要求的戶籍法。新的戶籍法要適應新形勢，在人口流動政策方面，賦予公民遷徙和居住自由的權利，允許在城鎮(zhèn)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農民工獲得城鎮(zhèn)戶口；在人口管理制度上，以公民身份證制度取代戶口制度，身份證在全國范圍內通行，身份證上的號碼也是公民個人社會保障號碼，一出生就確定，并且終生不變。

（二）積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度創(chuàng)新

適應市場經濟發(fā)展和經濟全球化的要求，改革我國嚴格的戶籍管理制度勢在必行。戶籍制度改革不是要取消戶口，而是要取消戶口限制。從戶籍制度改革的最終目的來說，就是要取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的劃分，徹底切斷戶籍與福利待遇的聯(lián)系，消除戶籍制度背后的種種權利不公，實行城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一。為了實現(xiàn)這個最終目的，就要通過改革，使我國的戶籍管理更加科學合理，形成戶籍管理由以行政調控為主轉為以經濟調控為主，國家立法規(guī)范、社會經濟調控、個人自主選擇相相結合的戶籍管理新機制。

二、就業(yè)制度創(chuàng)新

在長期城鄉(xiāng)隔離的二元經濟結構下，我國城鎮(zhèn)有大量的農業(yè)剩余人口，經濟相對落后的農村更是如此。要加快推進我國的城鎮(zhèn)化進程，關鍵在于各級政府采取切實有效措施，促進就業(yè)增長，維護農民工在城市就業(yè)的各種合法權益。

（一）確立“就業(yè)優(yōu)先”的工業(yè)化政策基本取向

“就業(yè)優(yōu)先”并不意味著政府對發(fā)展用人少的高科技產業(yè)不予考慮。相反，關系國民經濟命脈、帶動能力強的關鍵行業(yè)和代表未來發(fā)展方向的新興產業(yè)以及核心技術產業(yè)，國家要大力支持其發(fā)是但對多數(shù)普通行業(yè)和一般產業(yè)領域，應當實行“就業(yè)優(yōu)先”的原則。在不降低效率和技術要求的前提下，大力發(fā)展采用先進技術的勞動密集型產業(yè)。

（二）運用就業(yè)政策工具，鼓勵創(chuàng)造就業(yè)

發(fā)達國家政府在解決本國失業(yè)問題方面采取了許多刺激經濟發(fā)展的措施。例如，比利時規(guī)定在就業(yè)區(qū)內若創(chuàng)造較多新的就業(yè)機會，可獲準全部或部分免征其公司所得稅，就業(yè)區(qū)的設置數(shù)量限于結構性失業(yè)特別高的地區(qū)。我國也應考慮把政策支持的重點放在鼓勵中小型民營企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)上，各級政府可以考慮從財政拿出一部分專項資金；根據(jù)在一定時期內創(chuàng)造就業(yè)崗位的數(shù)量多少，對企業(yè)主給予獎勵，或根據(jù)其支付的勞動成本，給予一定比例的補貼。另外，也可以對創(chuàng)造就業(yè)機會超過一定規(guī)模的企業(yè)主，在一定的權限內給予其稅收優(yōu)惠。

（三）建立農民工培訓制度，提高進城農民工的適應性

要進一步推進農民工培訓工作，必須做到：

提高認識，增強責任感與緊迫感。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的要求，這是黨中央、國務院在深刻分析國內形勢、全面把握我國經濟社會發(fā)展階段性特征基礎上，從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，確定的一項重大歷史任務。建設社會主義新農村的關鍵是培養(yǎng)和造就有文化、懂技術、會經營的新型農民。各級政府、各級部門把農民技能培訓作為農村經濟發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)來抓。

分級制定農村勞動力轉移培訓與農村實用技術培訓計劃的發(fā)展目標與政策措施，努力使培訓人數(shù)逐年增長10%。

加強相關扶貧辦、農辦等部門要努力協(xié)作，齊抓共管。

建立健全支農信息平臺，為農民培訓和擇業(yè)提供服務。

強化政策扶持，為農民培訓提供可靠保障。農民技能培訓是一項基礎性、公益性、戰(zhàn)略性工作，也是公共財政的一個重點，應建立以政府籌措為主導，社會和企業(yè)共同參與的多元化投入機制。

三、社會保障制度創(chuàng)新

只有將進城的農民工納入社會保障體系，加強農民工的社會資本建設，有效地化解農村人口在城鎮(zhèn)化過程中所面臨的各種市場風險，才能夠為農村剩余勞動力提供真正的社會保障。

（一）建立針對農民工的工傷保險制度

對農民工來說，這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應的賠償，而且由于建立了針對城市農民工的工傷賠償機制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，將有可能大大減少農民工的傷害事故。而政府則主要在于設計特定制度，并將之強制推行。

（二）建立針對進城農民的醫(yī)療和大病保障制度

患病是農民工最為懼怕的問題，為在更大范圍內分散農民工的風險，應該建立針對農民工的大病醫(yī)療費用部分社會統(tǒng)籌的保障機制，其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構成。個人繳費和財政支持的比例應該根據(jù)各地的具體情況而定，所形成的基金由有關社會保障機構專項管理。繳費額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費用及其變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來視情況逐漸提高，最終實現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌。

（三）根據(jù)進城農民工的不同情況將其納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度

為進城農民建立社會養(yǎng)老保險制度顯然比建立工傷保險和大病醫(yī)療保險具有更大的難度。對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時間的農民工，他們實際上已經成為“城鎮(zhèn)人口”，應該將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的繳納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工。對于無穩(wěn)定職業(yè)且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡方案，比如制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規(guī)定凡雇用農民工的企業(yè)都必須根據(jù)農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的基本養(yǎng)老保險費。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的進城農民建立個人賬戶。

四、土地制度創(chuàng)新

對現(xiàn)代化進程而言，農村城鎮(zhèn)化，農業(yè)現(xiàn)代化、農民市民化是不可逆轉的大趨勢，隨之而來的土地經營形態(tài)和方式的轉變也是必然的。但這一發(fā)展過程并非一帆風順。近年來流行的土地流轉，是解決農民與土地矛盾問題的有益探索。

（一）完善土地使用權流轉制度

首先，建立健全相關法律法規(guī)。使農民承包地流轉納入法制化的軌道，必須盡快制訂相關的法規(guī)，在堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t的基礎上，按照明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保障收益權的要求，對土地流轉方式、補償費、耕地保戶等具體問題制定規(guī)范化標準，保證土地流轉平衡發(fā)展。

其次，堅持自愿原則。農民承包地的使用屬于農戶，土地流轉與否是流轉當事人理性權衡的結果。因此要制止那種政府部門或相關組織強迫農民出讓承包地的非法行為，是否轉讓土地要農民的自愿選擇，不應強求。

最后，逐步建立土地流轉中介組織，規(guī)范交易行為。

（二）完善征地補償制度

首先，改征地補償為征地賠償。作為征地主體的政府和作為土地所有者的集體及其土地使用者的承包農戶在法律上處于平等地位。征地賠償更接近于土地的贖買，要求政府征用土地需按市場機制進行，征地賠償應體現(xiàn)具有土地所有權和使用權的物化價值。土地征用賠償費要以市場價格為依據(jù)，以拍賣方式確定。

其次，逐步提高征地賠償標準。使征地賠償費標準逐步接近市場價格是完全可能的。因為，經過近幾年農業(yè)結構調整，單位土地的年產值有了較大提高。此外，拆遷安置費應與被拆遷住房投入的建筑裝修成本或重置成本大體相當。

最后要保證土地補償費全額支付。土地補償費應全額支付給農村集體經濟組織和農民。

五、財稅制度創(chuàng)新

（一）構建公共財政框架，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展

從城鎮(zhèn)化建設的角度來看，構建公共財政的框架可以明確財政的職能，界定財政支出的范圍。按公共財政的要求，財政要從前線的直接參與轉變?yōu)楹蠓降拈g接調控者，要退出競爭性和經營性領域，從參與經濟轉為服務企業(yè)，搞好基礎設施建設，為企業(yè)改善投資經營環(huán)境；建立社會保障制度，為勞動者解除后顧之憂；搞好環(huán)境保護和衛(wèi)生保健，改善生活環(huán)境，增強人民體質等等。最重要的是，財政要處理好“越位”和“缺位”的問題，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度考慮，加大轉移性公共支出份額，包括社會保障、支援經濟不發(fā)達地區(qū)等等。

（二）健全地方稅體系，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展

完善地方稅體系要求賦予地方一定稅收立法權。目前，不僅地方稅不成體系，稅源零星，稅額少，難以滿足地方政府事權的需要，而且地方只有稅種，沒有稅權，不利于調動地方政府財政收入的積極性。因此，為了擴大地方稅規(guī)模，逐步完善地方稅體系，應賦予地方一定的稅收立法權、開征權、停征權和調整權。

（三）建立城鎮(zhèn)多元化投資機制

鼓勵企業(yè)和個人投資或參與投資建設城鎮(zhèn)基礎設施和公用設施，如道路、橋梁和自來水廠、醫(yī)院、學校等；利用國家對農業(yè)、水利、交通、能源、教育等基礎性投入政策，加強城鎮(zhèn)的公用設施建設；鼓勵金融機構向小城鎮(zhèn)建設提供中長期信貸，支持小城鎮(zhèn)的基礎設施建設。要把小城鎮(zhèn)建設當成一種產業(yè)建設，運用市場經濟的手段，對構成小城鎮(zhèn)空間和功能載體的自然生成資本（如土地）和人力作用資本（如路、橋）及其相關的延伸資本（如城市道路命名權）等進行集聚、重組和營運。湖南南縣的“誰投資，誰受益”，鼓勵老板來投資各項基礎設施建設的做法值得推廣。

六、農村產權制度創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化進程緩慢的原因除城市對農村人口缺乏足夠的容量外，還有一個原因就是農村缺乏擠出力量，最關鍵的是農村的產權制度。目前農村的產權制度以集體產權制為主，只有具有某個社區(qū)的居民身份時，才能享受一份利益，遷出該社區(qū)就不能對集體財產擁有所有權及收益權。所以有的發(fā)達村莊女的不愿外嫁，甚至不愿意遷出村莊進入城市；有的地區(qū)還出現(xiàn)了由城里遷移回農村的所謂“逆遷移”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象被一些人看成是一種新事物而倍加贊揚，但這種現(xiàn)象反映的不是一種進步，而是一種退步。我國目前的城市人口不是多了而是少了。從西方一些國家的歷史看，已經出現(xiàn)了城市人口向郊區(qū)遷移的現(xiàn)象，但屬于城鎮(zhèn)化過程中的一個新的階段，我們將其稱為后城鎮(zhèn)化階段。我國目前還沒有走完城鎮(zhèn)化的過程就去談論后城鎮(zhèn)化問題過于超前。目前面臨的基本任務是要把大量人口遷到城市中去，拆掉阻礙農村城鎮(zhèn)化的各種制度壁壘。從農村來說，農村的集體經濟和土地是農民安全網的兩個支柱，如何把這兩個支柱隨著農民進城轉換到城里來，是堅定農民遷移決心的重要環(huán)節(jié)。

參考文獻：

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