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目前，在很多地方國稅機關(guān)的機構(gòu)改革中，處在稅收征管最前沿的部分基層稅務所升格為稅務分局，成為副科級機構(gòu)，隨之稅務所長也升格為副科級分局長。機構(gòu)的升高，其職能和權(quán)限較以往有所加強，對分局長的素質(zhì)水平和工作能力提出了更高的要求，那么如何加強分局長的管理，以夯實稅收大廈的根基，提高稅收征管質(zhì)量和效率，更好的服務于經(jīng)濟社會發(fā)展，很值得大家思考，筆者一些拙見，以求決策者們在管理實踐中有所裨益。

一、對分局長的定位

（一）稅收征管最基層的管理者?！肮芾怼币辉~在百度搜索結(jié)果中解釋為，通過別人來完成工作，他做出決策、分配資源、指導別人的活動從而實現(xiàn)工作目標。管理者是這樣的人，他通過協(xié)調(diào)其他人的活動達到與別人一起或者通過別人實現(xiàn)組織目標的目的。借而言之，稅務分局長就是稅收管理體制中通過做出決策、分配資源、親自參與或組織其他稅務工作者進行稅收征收管理活動實現(xiàn)稅收工作目標的人。在稅收實踐中，分局長既是基層稅收工作的參與者，又是基層稅收工作的管理者、組織者和領(lǐng)導者，是“一把手”，從這個層面上來說，稅務分局長是當前我國稅收管理體制中處在最基層的管理者，是我國百萬稅收大軍中級別最低的領(lǐng)導者。同時，根據(jù)《河南省國家稅務局系統(tǒng)稅務分局局長選拔任用及管理意見（試行）》規(guī)定，分局長為副科級領(lǐng)導干部。從這個層面上來說，分局長在公務員管理序列中是屬于副科級。因此，分局長是處在稅收征管序列最基層的副科級領(lǐng)導干部。是名副其實的“兵頭將尾”。

（二）稅收職能最基層的踐行者。踐即履行，舉行；行即行為，所作所為。踐行就是躬親履行，親自去做，去履行。稅收職能是稅收本身所固有的職能，但它本身只是一個物化了的事物，本身不可能自動的發(fā)揮其職能，只有通過稅務工作者這個國家權(quán)利的直接承擔者從事稅收工作實踐，使稅收本身固有的功能通過稅務工作者的行為作用于稅收征管對象，并對稅收對象產(chǎn)生影響，才能產(chǎn)生稅收職能作用。在稅收征管實踐中，稅務分局長要時刻參與到稅收征管踐中去，和其他稅收工作者一樣去履行稅收職能，履行稅收職能的具體行政行為對稅收管理對象產(chǎn)生利益變動，從而使稅收職能作用得以體現(xiàn)和發(fā)揮。從稅收征管實踐這個意義上講，分局長是稅收職能作用最有力最直接的踐行者之一。

（三）稅收征納關(guān)系最直接的協(xié)調(diào)者。協(xié)調(diào)是現(xiàn)代公共管理常用語之一。協(xié)即協(xié)商、協(xié)議及協(xié)助、協(xié)理，調(diào)即調(diào)理、調(diào)整，協(xié)即是正確處理好內(nèi)外部公共關(guān)系手段之一，是管理過程中帶有綜合性、整體性的一種職能，使組織內(nèi)部或外部的每一部分或每一成員的個別行動都能服從于整個集體目標，它的功能是保證各項活動不發(fā)生矛盾、重疊和沖突，以建立默契的配合關(guān)系，保持整體平衡，營造良好的和諧環(huán)境。征納矛盾是稅收征管過程中貫穿始終的固有的不可調(diào)和的矛盾。在當今社會主義市場經(jīng)濟條件下，征納雙方的矛盾在征管過程中固然有其不可調(diào)和性，但它并不是絕對對立的，而是征納雙方根本利益一致情況下的矛盾統(tǒng)一體。稅收征納雙方是稅收征管過程中形成的管理者和管理對象?；鶎臃志珠L是基層稅收征管的組織者和直接參與者，因此，分局長與征納雙方的關(guān)系的最直接的接觸者，其行為直接影響著征納雙方的根本利益，也直接減輕或加強著征納雙方的矛盾。從利益和矛盾的層面上來說，分局長是征納雙方利益關(guān)系最直接的協(xié)調(diào)者。

（四）國稅形象最得力的塑造者。分局長是基層稅收征管的參與者、組織者、操作者，其行為貫穿于以依法治稅、深化改革、科學管理、隊伍建設(shè)為主要內(nèi)涵的整體稅收工作的全過程，其職業(yè)道德、思想觀念和決策行為必定直接決定著全分局所有稅務干部的思想和行為，全分局稅務干部的政治素質(zhì)、業(yè)務水平、思想作風、服務意識高低程度直接決定著國稅部門在納稅人和其他社會群體心中的形象，也就是說，分局長的思想和行為直接或間接地決定著國稅部門的形象，也是國稅新形象最有力最直接的塑造者。

二、當前分局長的管理現(xiàn)狀

（一）基層分局長的結(jié)構(gòu)狀況。以洛陽市國稅系統(tǒng)為例，當前，洛陽國稅系統(tǒng)共有副科級分局長70名，平均年齡41歲，其基本結(jié)構(gòu)狀況：一是年齡呈中間大兩頭小的紡錘型結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，全市國稅系統(tǒng)副科級分局長的年齡集中在30至50歲之間，35歲以上下有10人，占總?cè)藬?shù)的14%，36至40歲的有19人，占總?cè)藬?shù)的27%，41至45歲的有38人，占總?cè)藬?shù)的54%，46至50歲的有3人，占總?cè)藬?shù)的4%。二是學歷總體較高。在分局長中，本科以上學歷有40人，占分局長總?cè)藬?shù)的57%，高于全市總體本科以上學歷22個百分點；專科學歷有26人，占分局長總數(shù)的37%，低于全市總體?？埔陨蠈W歷8個百分點；中專以下學歷4人，占分局長總?cè)藬?shù)的6%，低于全市總體?？埔韵聦W歷15個百分點。三是工齡大多集中在20年左右。在所有分局長中，15到25年工齡的人占分局長總?cè)藬?shù)的92%。四是男性干部占絕對優(yōu)勢。男性分局長57人，占分局長總數(shù)的81%，女性分局長13人，占分局長總數(shù)的19%。

（二）基層分局長的思想狀況。2005年11月，全市分局長任職以來，總體上保持了積極向上、規(guī)范有序、敬業(yè)爭先的良好狀況。一是思想政治素質(zhì)較高?，F(xiàn)任的分局長大多都接受過正規(guī)專門的高等教育，基本功比較扎實，思想政治素質(zhì)較高，科學發(fā)展觀政治理論水平比較扎實，能用經(jīng)濟稅收觀點指導稅收實踐工作，具有較強的發(fā)展意識、服務意識、責任意識、規(guī)范意識和奉獻意識。二是爭先創(chuàng)優(yōu)意識較強。近年來，分局長的創(chuàng)新意識和持續(xù)提高發(fā)展的觀念不斷強化，結(jié)合實際稅收工作，用科學、規(guī)范、精細的管理理念，將稅源管理實際工作緊密結(jié)合，在實際工作中創(chuàng)新思路，在細節(jié)管理中謀求規(guī)范，在落實中創(chuàng)新方法，在持續(xù)改進中提高效率。2007年，洛陽市國稅系統(tǒng)獲得三等功個人有20人次，其中分局長有5人，占到了25%。三是工作思路比較清晰。經(jīng)過近幾年的工作實踐，再加上省局、市局組織的集中培訓和個人持續(xù)學習，現(xiàn)任分局長的工作思路普遍比較清晰，年度工作思路清晰可行，組織收入形勢分析了解透徹，稅源基礎(chǔ)明了措施有力，政策執(zhí)行到位，文化建設(shè)方向明確。整體工作年初有計劃，中間有措施，年終有效果，抓工作一張一弛重點突出，分清主次把握輕重緩急，具有較高的政治素質(zhì)和工作水平。四是心理壓力普遍較大。分局雖小，但“五臟”俱全。分局長是兵頭將尾，是指揮者也是戰(zhàn)斗員，費神操心，心里壓力大。上級局十幾個處室的工作都要到最基層分局落實，上邊千條線下邊一根針，千頭萬續(xù)都落腳到分局長身上。而且當前各單位的爭先創(chuàng)優(yōu)意識和干事創(chuàng)業(yè)精神突出，上級創(chuàng)新要在分局落實，分局又要有自身的創(chuàng)新，整體工作量大，思想壓力大。歸納起來，壓力主要有：1、內(nèi)部考核考評的壓力，現(xiàn)在征管質(zhì)量、稅收執(zhí)法、綜合辦公各個系統(tǒng)都能適時考核通報各項指標，并多有扣分罰款的規(guī)定，非人為的通報扣分罰款心中郁悶；2、是外部執(zhí)法監(jiān)督的壓力，現(xiàn)在外部執(zhí)法監(jiān)督力度不斷加大，稅收執(zhí)法環(huán)境又不輕松，再加上當前稅收政策和管理辦法中還存在漏洞，稅收執(zhí)法風險不斷加大，工作起來心存顧慮；3、地方財政需求的壓力，近年來，稅收收入占一般預算收入的比例是省政府考核地方政府和地方領(lǐng)導的重要指標之一，而且地方社會經(jīng)濟建設(shè)對財政資金的需求越來越大，地方政府對稅收收入的需求值大大超過了本地的實際收入能力，完成地方收入的壓力過大；4、行風評議的壓力，連續(xù)多年的行風評議，都要求保持位次不降，對稅收執(zhí)法部門來說實際工作難度不斷提升；五子女就業(yè)的壓力，國稅部門是垂直管理部門，大多分局長政治進步的空間較小，社會地位較低，接觸面較小，協(xié)調(diào)難度大，子女就業(yè)困難。五是輪崗回機關(guān)的想法不多。據(jù)調(diào)查，有87%的分局長們都表示，雖然基層分局工作壓力大，節(jié)奏快，操心多，但他們還是愿意在基層分局工作，不大愿意回到機關(guān)科室。這里面的原因一是在分局任分局長是副科級實職干部，回到機關(guān)只能是副主任科員，不大情愿；二是分局雖然事多人少，思想壓力大，但也是干部進步成長的好地方。

（三）基層分局長的管理狀況。當前，就洛陽市國稅系統(tǒng)來說，對分局長管理的依據(jù)是《河南省國家稅務局系統(tǒng)稅務分局局長選拔任用及管理意見（試行）》和《洛陽市國稅局關(guān)于分局長績效考核評價體系試行辦法》。一是按副科級實職領(lǐng)導干部管理。《管理意見》總則第二條明確，分局長是屬于副科級領(lǐng)導干部，在實際管理中，分局長原則上都按屬地在本縣（區(qū)）局范圍內(nèi)安排使用，不進黨組，不占縣（區(qū)）局干部領(lǐng)導職數(shù)。二是任期考核制管理?，F(xiàn)任副科級分局局長（科長）實行任期考核制。任期制每期任期三年，在同一職位上的任期不過超過兩個任期。考核分平時考核和定期考核。平時考核通過檢查工作、個別談話、專項調(diào)查等形式了解考核對象平時工作有關(guān)情況；定期考核分為年度考核和全面考核。三是實行市級和縣（市區(qū)）雙重管理。現(xiàn)任分局長的管理實行省轄市局和縣（市、區(qū)）局雙重負責，以縣（市、區(qū)）局日常管理為主。在實際管理中，省轄市局主要負責對稅務分局考核提拔管理，縣（市、區(qū)）局主要負責稅務分局長日常管理和考核。如需要交流或輪崗，由縣（市、區(qū)）局向省轄市局申請，待批準后，方可進行交流輪崗。四是選拔任用與科所長平等競爭。分局長選拔到縣（市、區(qū)）局黨組任用，根據(jù)省轄市局具體方案進行，實踐中都采用了分局長和科所長平等競爭的辦法。

三、當前分局長管理中的薄弱環(huán)節(jié)

（一）分局長的管理職能沒有很好體現(xiàn)?；鶎佣悇辗志质莻€全職能單位，征收管理稽查三位一體，加上上級單位各口工作部署即詳細又多，分局人員較少，分局長必須事必恭親，事務性工作多于管理決策性工作，使基層管理者的作用不能得到很好發(fā)揮。

（二）管理理念培訓相對滯后。近年來，省市局精細組織了各種各樣的稅收、會計等方面的業(yè)務培訓，大大提高了基層的業(yè)務素質(zhì)，但針對作為基層管理者分局長的管理理念、管理能力及管理藝術(shù)方面的專業(yè)性培訓顯得相對滯后，在一定程度上影響到分局長管理水平的提高。

（三）分局長交流輪崗難以實現(xiàn)。根據(jù)《河南省國家稅務局系統(tǒng)稅務分局局長選拔任用及管理意見（試行）》規(guī)定，每屆任期三年，最多不超過兩屆，但在實際操作中，分局長任用和管理分別由省轄市局和縣（市、區(qū)）局負責，形成任用和管理脫節(jié)，分局長交流輪崗機制運行不暢，久而久之，個別分局長責任感和緊迫感減弱，工作質(zhì)量和效率降低。

（四）創(chuàng)新意識沒有得到有效激發(fā)?，F(xiàn)代化管理理論認為，施加壓力是激發(fā)潛能促進活力的重要手段之一，但只有適度的壓力才能使人集中精力，充分發(fā)揮能動性，開拓創(chuàng)新，提高工作效率，過高過大的壓力會反而會削減人的創(chuàng)意識。當前部分分局長思想壓力過大，消極應付多于積極創(chuàng)新，主觀能動性沒有得到充分調(diào)動。

（五）副科級實職沒有得到具體體現(xiàn)。根據(jù)現(xiàn)行的分局長管理實踐，分局長只是在任分局長期間享有副科級實職領(lǐng)導干部權(quán)利，不進班子不占領(lǐng)導職數(shù)，一但輪崗即轉(zhuǎn)為副主任科員，領(lǐng)導干部的權(quán)益沒有得到體現(xiàn)。

四、加強分局長管理的建議

針對上述問題和原因，應從以下四個方面提升分局長的工作能力、進取動力賀創(chuàng)新活力。

（一）優(yōu)化“有為才有位”的選人機制。堅持“無為必定無位、有為才有位置”的選拔制度，在分局長的選拔上要堅持“有所作為、才有位置”的用人、選人導向，建立能上能下、能進能出、相互交流的管理制度。按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t，對那些肯干事、能干事、會干事、有作為的人員，及時進行選拔使用，適時補充基層分局長的新鮮血液，充分激發(fā)潛能，形成一個選賢任能、才盡其用的環(huán)境和氛圍。在全系統(tǒng)樹立能干會干者上，干多干好者上，實踐經(jīng)驗豐富者上的良好用人導向，實現(xiàn)干部能上能下，讓相形見絀的干部及時得到調(diào)整，為優(yōu)秀干部提供上的條件。

（二）倡導“盡職才有待遇”的干事觀念。在堅持正面引導，加強職業(yè)道德、職業(yè)宗旨、職業(yè)信念的教育的基礎(chǔ)上，逐步提高分局長的政治待遇和經(jīng)濟待遇。按照內(nèi)外結(jié)合、上下結(jié)合、定期考試、公開測評的原則，實行量才管理，讓工作能力強、工作質(zhì)效優(yōu)的干部進入進入縣（市、區(qū)）局班子后備庫。在政策允許的范圍內(nèi)，大幅提高獎金、福利等各項待遇。通過拉大收入差距、獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣，引導分局干部以積極的心態(tài)、正確的方式、合理的途徑來實現(xiàn)個人成就與待遇。

（三）營造競爭激勵的考核氛圍。開展競爭激勵活動是基層分局干部隊伍能力建設(shè)的關(guān)鍵措施。在現(xiàn)職分局干部中，建立考核制度，建立競爭機制，使廣大基層干部對其能力建設(shè)有緊迫感、危機感和使命感。要以真才實學和實際工作實績決定升降去留，在使用環(huán)境上形成崇尚學習、講求貢獻、注重提高品德修養(yǎng)的良好風氣。要有意識地樹立典型，表揚先進，鞭策后進，特別是要對那些經(jīng)過艱苦環(huán)境鍛煉、工作績效突出、具有開拓創(chuàng)新精神、領(lǐng)導和管理方法獨到、德才兼?zhèn)涞姆志指刹拷o予通報表彰，提拔重用，在基層干部中形成你追我趕的氛圍。最大限度的調(diào)動分局長的主觀能動性，推進國稅工作在實踐中不斷創(chuàng)新。

（四）建立持續(xù)提升能力的培訓制度。知識是素質(zhì)的的源泉，素質(zhì)是思想的向?qū)АＭㄟ^近年來的實踐證明，建設(shè)學習型機關(guān)，提高國稅公務員隊伍素質(zhì)，培養(yǎng)學習型人才，不斷提升分局長的領(lǐng)導能力，是實現(xiàn)稅收事業(yè)新跨越的形勢需求。對分局長培訓，要建立循序漸進的系統(tǒng)培訓制度，既不能盲目進行一蹴而就的短期行為，也不能脫離實際的好高騖遠，要分階段、分層次、分類別持續(xù)培訓，通過系統(tǒng)培訓，不斷提升分局長學哲學辯證思考，學理論把握大局，學業(yè)務精細管理，學管理科學創(chuàng)新的能力。通過培訓，持續(xù)提高，增強素質(zhì)，提升水平，切實把分局長培養(yǎng)成為懂政治精業(yè)務會管理的復合型人才。