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內(nèi)容摘要：我國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃和管理可以從空間規(guī)劃和特定區(qū)域管理兩個(gè)方面借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，需要充分認(rèn)識(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的難度、規(guī)劃理念要與時(shí)俱進(jìn)、保持主體功能區(qū)規(guī)劃的層次性、明確各級(jí)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)、實(shí)施規(guī)劃試點(diǎn)制度、考慮規(guī)劃政策的漸進(jìn)性和靈活性，同時(shí)還要避免用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路子搞主體功能區(qū)的規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)，空間規(guī)劃問(wèn)題，區(qū)域，區(qū)域政策

主體功能區(qū)是國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要率先提出的一個(gè)新概念。雖然過(guò)去國(guó)內(nèi)外并沒(méi)有這樣的提法（魏后凱（2007）：“對(duì)推進(jìn)主體功能區(qū)形成的冷思考”。），但是國(guó)際上進(jìn)行空間規(guī)劃以及特定區(qū)域管理的歷史比較長(zhǎng)，積累了很多的經(jīng)驗(yàn)。充分借鑒國(guó)際上開展空間規(guī)劃及相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)，有助于合理確定和實(shí)施中國(guó)的主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。由于我國(guó)的主體功能區(qū)既具有空間規(guī)劃的性質(zhì)，也具有特定區(qū)域或者問(wèn)題區(qū)域的性質(zhì)，因此本文首先介紹國(guó)外空間規(guī)劃的有關(guān)做法，然后介紹國(guó)際上有關(guān)特定區(qū)域管理的做法（關(guān)于國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分，可參見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委“我國(guó)主體功能區(qū)劃分及其分類政策研究”課題組報(bào)告或張可云（2005）。），最后總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和借鑒意義。

一、國(guó)際上空間發(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃的做法與經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)、荷蘭和日本等許多國(guó)家和地區(qū)都有比較長(zhǎng)的空間規(guī)劃歷史，如德國(guó)關(guān)空間規(guī)劃的法律最早可以追溯到1900年的《薩克森建筑法》，歐盟也在1999年推出了第一個(gè)歐盟空間發(fā)展戰(zhàn)略。雖然這些國(guó)家和地區(qū)在國(guó)土面積、人口規(guī)模、自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面都存在著巨大的差異，但歸納起來(lái)，這些國(guó)家和地區(qū)在空間規(guī)劃的編制主體、依據(jù)、方法和執(zhí)行等方面還是存在較多的共同性和規(guī)律性的東西。

（一）空間規(guī)劃的普遍性

對(duì)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)土進(jìn)行規(guī)劃，以保持一個(gè)合理的區(qū)域分工和區(qū)域間相對(duì)平衡的發(fā)展，是國(guó)際上很多國(guó)家的共同做法。無(wú)論是大陸法系的德國(guó)和法國(guó)還是盎格魯——撒克遜傳統(tǒng)的英國(guó)和美國(guó)都有過(guò)空間規(guī)劃的實(shí)踐（前蘇聯(lián)也曾經(jīng)實(shí)施過(guò)地域生產(chǎn)綜合體的規(guī)劃，進(jìn)行生產(chǎn)力的空間布局或空間規(guī)劃。），例如德國(guó)由聯(lián)邦建筑與地區(qū)規(guī)劃辦公室編寫并經(jīng)由聯(lián)邦運(yùn)輸、建設(shè)和住房部提交給聯(lián)邦議會(huì)的《德國(guó)空間規(guī)劃報(bào)告》，英國(guó)貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)部的《當(dāng)代英國(guó)區(qū)域政策報(bào)告》等。當(dāng)然，空間規(guī)劃在不同國(guó)家政策體系中的重要性存在差異，總體上講，空間規(guī)劃在大陸法系國(guó)家中的重要性要強(qiáng)一些，英美法系的國(guó)家例如美國(guó)盡管有城市和區(qū)域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃實(shí)踐，但一直都不主張編制全國(guó)性的空間規(guī)劃（見(jiàn)約翰·利維（2002）第17章。）。

（二）空間規(guī)劃必須依法進(jìn)行

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家編制空間規(guī)劃都有法律依據(jù)，即依據(jù)法律編制空間規(guī)劃。如德國(guó)1900年的《薩克森建筑法》，1960年的《聯(lián)邦建筑法》，1965年又通過(guò)了《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，1971年頒布《城市建設(shè)促進(jìn)法》，20世紀(jì)70年代，德國(guó)各州都頒布了相應(yīng)的空間規(guī)劃法，并據(jù)此編出了州級(jí)空間規(guī)劃（規(guī)劃期15～20年），1987年《聯(lián)邦建筑法》與《城市建設(shè)促進(jìn)法》合并調(diào)整為《建筑法典》，目前德國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的職責(zé)、內(nèi)容和編制原則都由《空間規(guī)劃法》和《建筑法典》確定。又如日本在1950年制定了國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃的基本法——《日本國(guó)土綜合開發(fā)法》之后，1962年才根據(jù)該法案開始制定第一次“全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃”，可見(jiàn)這些國(guó)家都比較重視空間規(guī)劃編制的合法性。

（三）空間規(guī)劃的多層級(jí)性

由于國(guó)家行政的多層級(jí)，加之許多國(guó)家都是聯(lián)邦制，為了便于編制和實(shí)施空間規(guī)劃，各個(gè)國(guó)家的空間規(guī)劃也都是分層級(jí)的，大多與行政層級(jí)相對(duì)應(yīng)。如德國(guó)空間規(guī)劃為四級(jí)規(guī)劃，分別為聯(lián)邦級(jí)、州級(jí)、地區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃。荷蘭的空間規(guī)劃體系劃分為三級(jí)，分別為：國(guó)家級(jí)的空間規(guī)劃、省級(jí)（區(qū)域）空間規(guī)劃和市鎮(zhèn)（地方）級(jí)的土地利用規(guī)劃，分別由相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)主持編制。日本國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃按規(guī)劃范圍不同分為四種類型，即全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃、都府縣綜合開發(fā)規(guī)劃、地方綜合開發(fā)規(guī)劃以及特定區(qū)域綜合開發(fā)規(guī)劃。

（四）空間規(guī)劃的目標(biāo)或理念因規(guī)劃背景和條件的差異而呈現(xiàn)多樣性

在不同時(shí)期編制的空間規(guī)劃，由于所面臨的條件和所要解決的問(wèn)題不同，空間規(guī)劃的目標(biāo)和理念也隨之發(fā)生變化。如荷蘭的前三個(gè)全國(guó)性規(guī)劃的主要目的在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、解決人口和就業(yè)壓力，主要內(nèi)容包括港口發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代化居住區(qū)、國(guó)家道路系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)土地再分配等。20世紀(jì)70年代后，荷蘭的空間規(guī)劃逐漸把注意力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的空間和環(huán)境惡化方面，并成功建設(shè)大都市區(qū)、“綠色心臟”、城市間綠色緩沖區(qū)、城市發(fā)展中心等。1990年公布的第四個(gè)空間規(guī)劃及其補(bǔ)充文件是荷蘭空間政策的轉(zhuǎn)折，從這個(gè)規(guī)劃開始，荷蘭空間規(guī)劃的目標(biāo)變?yōu)椋阂环矫嬉铀俳?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面要考慮消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的負(fù)作用，即要努力保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與空間和環(huán)境質(zhì)量的平衡[ZW（]前三個(gè)規(guī)劃分別是1960年致力于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)的空間規(guī)劃、1966年應(yīng)對(duì)快速增長(zhǎng)的空間規(guī)劃和1973年重視社會(huì)公平的空間規(guī)劃（1973-1985年）；第四次規(guī)劃是重視經(jīng)濟(jì)效率的空間規(guī)劃（1985-1999年），但是由于荷蘭內(nèi)閣的變更以及外部環(huán)境的巨大變化，第四次空間規(guī)劃并沒(méi)有完整得以實(shí)施，而是出臺(tái)了另外經(jīng)過(guò)修改的空間規(guī)劃特別版（1990-1994年）和反思版（1995-1998年）。[ZW）]。2000年荷蘭內(nèi)閣簽署了第五個(gè)國(guó)家空間規(guī)劃政策文件草案，標(biāo)題為“創(chuàng)造空間，共享空間”。該規(guī)劃則提出了兩個(gè)最主要的目標(biāo)：一是繼續(xù)注重提高空間質(zhì)量，二是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)空間的使用。

總體上講，空間規(guī)劃的目標(biāo)有一個(gè)從主要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)向促進(jìn)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、疏散人口、平衡區(qū)域發(fā)展、保護(hù)文化的多樣性以及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等綜合性和戰(zhàn)略性目標(biāo)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

（五）空間規(guī)劃主體的多元化，政府、專業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和人士、社會(huì)公眾的廣泛參與

以日本的第五次“全國(guó)綜合開發(fā)”（“五全綜”，1998年）為例，“五全綜”在1994年11月第18次日本國(guó)土審議會(huì)開始提出，到1998年3月由內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)，歷時(shí)3年4個(gè)月。在此期間，共召開6次國(guó)土審議會(huì)、27次規(guī)劃部會(huì)、20次專業(yè)委員會(huì)座談會(huì)、8次專業(yè)委員會(huì)全體會(huì)議、5次人與自然專業(yè)委員會(huì)會(huì)議、5次城鎮(zhèn)街道建設(shè)委員會(huì)會(huì)議、4次區(qū)域經(jīng)濟(jì)委員會(huì)會(huì)議、5次基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會(huì)會(huì)議、8次文化和生活方式專業(yè)委員會(huì)會(huì)議。1995年12月至1996年3月，通過(guò)傳真、一般郵件和電子郵件等在全國(guó)范圍向國(guó)民征求意見(jiàn)?！拔迦C”強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、科教界共同參與、共同規(guī)劃與共同實(shí)施，其國(guó)土審議會(huì)共有45位委員，其中眾議院指定的眾議員9名，參議院指定的參議員6名，各界代表30名（學(xué)術(shù)界8名、民間經(jīng)濟(jì)界5名、公益團(tuán)體1名、金融機(jī)構(gòu)4名、勞動(dòng)者和消費(fèi)者3名、第二級(jí)政府的縣級(jí)政府1名、市町村地方政府3名、科技文化界3名，評(píng)論家1名，設(shè)計(jì)人員1名）。

可見(jiàn)，在編制空間規(guī)劃的過(guò)程中，不僅需要政府機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員的參與，而且更需要代表普通居民和公眾的人員參與，給普通公眾一個(gè)表達(dá)其意愿的渠道。

（六）突出空間規(guī)劃的公共政策屬性

空間規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策，是各國(guó)政府進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的重要依據(jù)，其公共政策屬性主要體現(xiàn)在：第一，盡管有多元化的主體參與，但政府機(jī)構(gòu)和部門在規(guī)劃的編制過(guò)程中發(fā)揮著主要的作用；第二，空間規(guī)劃的內(nèi)容更加突出了公共屬性，重點(diǎn)在解決具有較強(qiáng)外部性，需要政府公共政策干預(yù)的問(wèn)題，例如環(huán)境問(wèn)題、資源綜合利用問(wèn)題、區(qū)域平衡發(fā)展的問(wèn)題以及重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局等等；第三，各級(jí)政府的行政行為是實(shí)施空間規(guī)劃的重要方式，例如通過(guò)公共財(cái)政的手段（例如中央政府對(duì)編制空間規(guī)劃的費(fèi)用予以補(bǔ)貼、根據(jù)空間規(guī)劃的建議決定對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付、將各種形式的基金分配與地方政府的規(guī)劃編制掛鉤等。），上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政監(jiān)督和控制權(quán)力來(lái)落實(shí)空間規(guī)劃（例如，1986年，英國(guó)環(huán)境大臣就是根據(jù)國(guó)家的工業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，駁回了倫敦自治市Southwark制定的北Southwark地方規(guī)劃(localplanning)，轉(zhuǎn)引自謝惠芳等（2005）。）。

（七）全球化對(duì)于各國(guó)的空間規(guī)劃產(chǎn)生了巨大的影響?yīng)?/p>

全球化對(duì)于原來(lái)在一個(gè)國(guó)家主權(quán)領(lǐng)土范圍進(jìn)行的空間規(guī)劃產(chǎn)生了巨大的影響，首先，出現(xiàn)了跨國(guó)的空間規(guī)劃，最典型的就是歐盟空間發(fā)展戰(zhàn)略，歐盟1999年根據(jù)當(dāng)時(shí)的背景，如歐盟的范圍擴(kuò)大后（當(dāng)時(shí)歐盟擁有320萬(wàn)平方公里，3.7億居民。），歐盟內(nèi)部存在的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)不平衡（如1986年歐盟人均GDP最低的25個(gè)地區(qū)只有歐盟平均水平的52%，到1996年也僅上升為59%。）、歐盟內(nèi)部的高失業(yè)率（如在高峰時(shí)期（1994年）有失業(yè)人口1850萬(wàn)人，1998年有1650萬(wàn)人，占到就業(yè)人口的10%，以上數(shù)據(jù)均引自ESDP。）、歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的不斷整合和貿(mào)易往來(lái)對(duì)區(qū)域居住和交通設(shè)施帶來(lái)了壓力、CO2排放量增加以及國(guó)際上提出了減排目標(biāo)、歐盟的自然和文化遺產(chǎn)受到來(lái)自經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化的威脅等等，提出了歐盟的空間發(fā)展戰(zhàn)略，尋求歐盟地域范圍內(nèi)平衡和可持續(xù)的發(fā)展，在這個(gè)戰(zhàn)略中，突出了歐盟成員國(guó)之間的協(xié)作和邊境地區(qū)的規(guī)劃和問(wèn)題區(qū)域的解決措施。其次，國(guó)家范圍內(nèi)編制的空間規(guī)劃在重大基礎(chǔ)設(shè)施（如跨過(guò)交通、河流整治、城市走廊）等方面都進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)。第三，目前各個(gè)國(guó)家的空間規(guī)劃都對(duì)于區(qū)域創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力給予了高度關(guān)注，也就是說(shuō)，在全球化背景下，由于國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而迫使國(guó)家或者政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的空間格局進(jìn)行干預(yù)，希望以此保持國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。

（八）空間規(guī)劃的靈活性與強(qiáng)制性的結(jié)合

任何規(guī)劃包括空間規(guī)劃都是對(duì)于未來(lái)的安排，都具有很強(qiáng)的不確定性，尤其是空間規(guī)劃，它是對(duì)難以琢磨的、易引起爭(zhēng)論的但又非常重要的“公共利益”進(jìn)行規(guī)劃，必然不可能完全預(yù)見(jiàn)未來(lái)的變化，這就必然要求空間規(guī)劃保持一定的靈活性。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的空間規(guī)劃看，一般而言在層級(jí)比較高的空間規(guī)劃中，多提倡規(guī)劃理念，突出指導(dǎo)性，并不規(guī)定具體的空間發(fā)展方向。如德國(guó)聯(lián)邦層級(jí)的空間規(guī)劃就只是原則性的、導(dǎo)向性的，或者說(shuō)是概念性的規(guī)劃；而關(guān)于的原則和概念的落實(shí)主要依靠地區(qū)級(jí)的規(guī)劃尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的建設(shè)性規(guī)劃，這樣就將空間規(guī)劃的靈活性和強(qiáng)制性結(jié)合起來(lái)了。此外，國(guó)外的空間規(guī)劃也還是允許通過(guò)一定的程序（如通過(guò)市政議會(huì)的批準(zhǔn)）可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行修改（事實(shí)上，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部研究人員與德國(guó)空間規(guī)劃部門的交流，即使在德國(guó)，空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)程度也不超過(guò)50%，見(jiàn)朱鴻飛（1994）。）。

（九）空間規(guī)劃與其它區(qū)域政策的相互配合

空間規(guī)劃只是區(qū)域政策之一，要保障空間規(guī)劃得以實(shí)施和有效發(fā)揮作用，必須與其它政策，如區(qū)域政策、財(cái)政政策、環(huán)保政策等相互配合，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家空間規(guī)劃的實(shí)施就很注重這些政策之間的相互協(xié)調(diào)。例如歐盟的空間發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展雖然具有總括性、綜合性和方向性的作用，但是在實(shí)施層面上，則通過(guò)更具針對(duì)性和操作性的投資促進(jìn)（如利用結(jié)構(gòu)基金、凝聚基金和區(qū)域發(fā)展基金直接投資基礎(chǔ)設(shè)施或者向受援地區(qū)提供培訓(xùn)、特定產(chǎn)業(yè)支持資金的方式）、金融支持以及區(qū)域間的合作等手段來(lái)落實(shí)空間發(fā)展戰(zhàn)略。又如德國(guó)，其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、補(bǔ)貼救濟(jì)和援助政策等等也是和德國(guó)的空間規(guī)劃緊密相連的。另外，一般全國(guó)性的空間規(guī)劃比較側(cè)重于指導(dǎo)性，空間規(guī)劃本身很少包括具體的政策手段，而在制定某些方面政策時(shí)，通常會(huì)考慮到與空間規(guī)劃的理念相吻合，從而促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

（十）空間規(guī)劃的區(qū)域類型劃分保持相對(duì)的一致性

為了保障空間規(guī)劃的落實(shí)以及各層級(jí)規(guī)劃之間的銜接，各個(gè)層級(jí)的空間規(guī)劃的區(qū)域類型具有相對(duì)的一致性。從德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，在聯(lián)邦一級(jí)的規(guī)劃中，提出了密集地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)、居住區(qū)和交通走廊、中心地區(qū)系統(tǒng)（高級(jí)中心、中級(jí)中心）等區(qū)域劃分類型，在州一級(jí)的規(guī)劃中的區(qū)域類型劃分與此類似，如巴滕符州的規(guī)劃也基本遵循了這個(gè)分類。

二、國(guó)際上關(guān)于特殊地區(qū)管理的做法與經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)際上對(duì)保護(hù)區(qū)的管理——美國(guó)國(guó)家公園管理政策

美國(guó)國(guó)家公園制度是世界上建立最早的國(guó)家公園制度，建立130多年來(lái)，經(jīng)過(guò)歷次革新，體制相對(duì)完善，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，在美國(guó)自然歷史文化資源的保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)共有20個(gè)大類288個(gè)單位，主要可分為自然區(qū)域、歷史文化區(qū)域和休閑消遣區(qū)域，約占全美總面積的3.68%。

在管理機(jī)構(gòu)方面，統(tǒng)一為一個(gè)完整的、三級(jí)垂直管理的國(guó)家公園管理系統(tǒng)，最高行政機(jī)構(gòu)是內(nèi)務(wù)部下屬的國(guó)家公園管理局，然后是7個(gè)地區(qū)辦公室，分別為阿拉斯加地區(qū)、中部山區(qū)、中西部地區(qū)、國(guó)家首都區(qū)、東北地區(qū)、太平洋及西部地區(qū)和東南部地區(qū)，這些地區(qū)辦公室直接管理各國(guó)家公園管理處，地方政府不參與國(guó)家公園的管理。

國(guó)家公園的管理主要依靠美國(guó)國(guó)會(huì)的撥款，其次靠一點(diǎn)自謀收入，但這類收入占的比例不大，例如2002年美國(guó)國(guó)會(huì)撥款26.8億美元給國(guó)家公園管理局，而自謀的收入只有2.44億美元，從1994年到2002年，國(guó)家公園管理局每年的自謀收入都不及當(dāng)年國(guó)會(huì)撥款的1/10。

依法管理美國(guó)的國(guó)家公園。首先有大量針對(duì)國(guó)家公園體系的國(guó)會(huì)立法，例如1916年的國(guó)家公園管理局組織法，1967年的國(guó)家公園基金法，1970年的國(guó)家公園一般授權(quán)法案，1998年的國(guó)家公園綜合管理法以及2000年的國(guó)家公園空中觀光管理法等，其次是授權(quán)性立法文件，是美國(guó)國(guó)家公園體系中數(shù)量最大的法律文件，每一個(gè)國(guó)家公園體系單位都有其授權(quán)立法文件，這些文件如果不是國(guó)會(huì)的成文法，就是美國(guó)總統(tǒng)令，一般來(lái)說(shuō)，這些授權(quán)法（包括總統(tǒng)令）都會(huì)明確規(guī)定該國(guó)家公園單位的邊界，由于是為每個(gè)國(guó)家公園單位獨(dú)立立法，所以立法內(nèi)容很有針對(duì)性，是管理該國(guó)家公園的重要依據(jù)，最有名的也是引用最多的授權(quán)法是《黃石公園法》。

（二）國(guó)際上對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持措施

1.實(shí)行稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)制度是各國(guó)促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的主要措施。例如法國(guó)為鼓勵(lì)小城市工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，刺激山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)建多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，建立了多種形式的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)制度。例如在1964年設(shè)立了地區(qū)開發(fā)獎(jiǎng)金，凡在礦區(qū)、中央高原等落后地區(qū)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)都可根據(jù)新創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)獲得每人1.2萬(wàn)～2.5萬(wàn)法郎的獎(jiǎng)金。20世紀(jì)50年代中期至70年代中期，意大利為推動(dòng)南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程，制定了到南方新辦工廠給予10年免征所得稅的優(yōu)惠政策。

2.廣泛應(yīng)用金融手段支持落后地區(qū)發(fā)展。其具體形式有：提供優(yōu)惠貸款、政府擔(dān)保貸款、設(shè)立發(fā)展基金和政策性銀行等。例如：1956年日本為開發(fā)北海道地區(qū)，特別設(shè)立了北海道開發(fā)金融公庫(kù)。此后，又在日本開發(fā)銀行中設(shè)置了“地方開發(fā)局”，統(tǒng)一承擔(dān)地區(qū)開發(fā)金融職能。歐盟設(shè)有歐洲投資銀行，專門用于提供政策性貸款支持落后地區(qū)的發(fā)展。上世紀(jì)50年代中期至70年代中期，意大利政府規(guī)定為南部新建、改建或擴(kuò)建的企業(yè)，提供優(yōu)惠貸款。

3.以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要手段，促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。如德國(guó)將全國(guó)增值稅的30%-35%專門拿出來(lái)用于各州之間進(jìn)行分配，其中的3/4按各州人口多少進(jìn)行分配，另外1/4則專門分配給財(cái)力較弱的州。加拿大聯(lián)邦政府財(cái)政支出中有20%以上撥付給地方（?。┱褂?。其中，第一部分按人口規(guī)模為各省提供醫(yī)療保健和高中以上教育等方面的支持；第二部分基本上也是按人口規(guī)模，支持各省的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障支出；第三部分是財(cái)政均衡化支出，窮省多得，富省不得或少得。日本實(shí)行的是高度集權(quán)的稅收分配體系，中央政府的稅收收入占總財(cái)政收入的60%左右，其中約一半左右都通過(guò)大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的形式分配給各地方財(cái)政，以此來(lái)縮小地區(qū)間人均財(cái)政支出或人均公共支付的差距。

4.建立形式多樣的基金和實(shí)施重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。通過(guò)增加投資，可以擴(kuò)大落后地區(qū)就業(yè)，提高其居民收入水平，并改善其發(fā)展條件，增強(qiáng)自我發(fā)展的能力。如歐盟從1975年開始就從共同體預(yù)算中拿出4.8%設(shè)立了歐洲地區(qū)發(fā)展基金（ERDF），用于對(duì)“問(wèn)題地區(qū)”的援助。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，目前有結(jié)構(gòu)基金、凝聚基金、團(tuán)結(jié)基金、入盟準(zhǔn)備基金等，其中最大的是結(jié)構(gòu)基金，2000～2006年，結(jié)構(gòu)基金占?xì)W盟總預(yù)算的30%左右。這些基金是歐盟協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的主要政策工具。

幫助落后地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者在落后地區(qū)直接實(shí)施重大開發(fā)性項(xiàng)目，也是各國(guó)政府的常用措施。從上世紀(jì)30年代開始，美國(guó)聯(lián)邦政府曾直接投資建設(shè)了落后地區(qū)三大開發(fā)區(qū)工程和項(xiàng)目。一是從30年代至80年代末的田納西河流域工程；二是從60年代初開始實(shí)施的阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)工程；三是哥倫比亞河的水電建設(shè)和流域開發(fā)。此外，美國(guó)把很多尖端軍火工業(yè)和重要的軍事基地都建立在落后的西部和南部地區(qū)，促進(jìn)了所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）國(guó)外控制過(guò)密區(qū)域發(fā)展的相關(guān)措施

當(dāng)發(fā)展達(dá)到一定階段，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在少數(shù)地區(qū)的過(guò)分集聚，便產(chǎn)生一系列的“膨脹病”，形成過(guò)密地區(qū)或者膨脹區(qū)域，譬如交通緊張，用地困難，人口過(guò)密，環(huán)境惡化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代價(jià)過(guò)高，致使生產(chǎn)和生活成本上升，生活質(zhì)量惡化。妨礙區(qū)域發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這時(shí)，如果要達(dá)到較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，就必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)，開發(fā)新區(qū)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)散。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，促使過(guò)密地區(qū)疏散的做法首先是通過(guò)規(guī)劃和立法，例如法國(guó)在1950年為了疏散巴黎地區(qū)的密度，制定了大巴黎均衡發(fā)展的空間規(guī)劃，1960年又提出了禁止巴黎實(shí)質(zhì)性發(fā)展的規(guī)劃；其次是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策或者政府審批的方式強(qiáng)制疏散企業(yè)，例如，英國(guó)政府在1947年規(guī)定，在大倫敦的新工業(yè)建設(shè)需要取得政府頒發(fā)的工業(yè)發(fā)展許可證；法國(guó)政府在1955年也規(guī)定，凡在巴黎創(chuàng)辦企業(yè)都必須取得政府批準(zhǔn)的許可證；第三，限制導(dǎo)致人口集中的公共設(shè)施和開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)，例如韓國(guó)對(duì)在其首都——首爾地區(qū)興建導(dǎo)致人口集中的公共設(shè)施如大學(xué)、工廠、寫字樓、商業(yè)用房等等采取禁止或者需要通過(guò)首都圈整備委員會(huì)審議的做法；第四，征收擁堵費(fèi)，如韓國(guó)向在首都圈內(nèi)興建公共設(shè)施的業(yè)主征收擁堵費(fèi)，并將該項(xiàng)收益投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)；第五，運(yùn)用稅收、資金支持等措施，促進(jìn)企業(yè)外遷，例如法國(guó)和韓國(guó)都曾采用減免稅收、提供配套資金或者信貸鼓勵(lì)企業(yè)外遷；第六，采用公共基金再分配的辦法平衡區(qū)域發(fā)展，例如法國(guó)將教育發(fā)展與住房建設(shè)資金由中央政府轉(zhuǎn)到地方政府（省級(jí)行政區(qū)）使用。

三、對(duì)我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的借鑒意義

（一）充分認(rèn)識(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的難度

由于國(guó)外沒(méi)有和我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃相同的規(guī)劃實(shí)踐，期望直接借鑒國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法的想法并不現(xiàn)實(shí)，而需要進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃理論和實(shí)踐的創(chuàng)新，然而由于我國(guó)還處在一個(gè)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，無(wú)論是規(guī)劃體制還是規(guī)劃技術(shù)等方面，都還有很多不盡如人意之處，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過(guò)程中，必將遇到當(dāng)初未能預(yù)見(jiàn)的困難。

（二）規(guī)劃理念要與時(shí)俱進(jìn)

從各個(gè)國(guó)家不同時(shí)期的空間規(guī)劃來(lái)看，規(guī)劃的目標(biāo)或者說(shuō)理念都是緊密結(jié)合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況而決定的，例如日本國(guó)土規(guī)劃的目標(biāo)就經(jīng)歷了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局由引導(dǎo)集中向促進(jìn)分散的轉(zhuǎn)變，德國(guó)及其他一些歐洲國(guó)家的空間規(guī)劃也都經(jīng)歷了從主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)規(guī)劃向生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，因此我國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃的理念也應(yīng)該緊密結(jié)合發(fā)展的實(shí)際情況，因勢(shì)而變。

（三）保持主體功能區(qū)規(guī)劃的層次性，明確各級(jí)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)通過(guò)對(duì)歐盟、德國(guó)、荷蘭和日本等國(guó)家空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的考察，這些國(guó)家的規(guī)劃都是多層級(jí)的，有一個(gè)從全國(guó)到各級(jí)地方的完整的空間規(guī)劃體系，同時(shí)，在各個(gè)層級(jí)的規(guī)劃中，其重點(diǎn)有所不同。例如德國(guó)的空間規(guī)劃，其聯(lián)邦規(guī)劃是提出國(guó)家區(qū)域發(fā)展的主要目標(biāo)和理念，例如區(qū)域均衡發(fā)展的目標(biāo)，以及重大基礎(chǔ)設(shè)施尤其是重要的交通走廊的規(guī)劃等，而將具體的空間發(fā)展走廊的規(guī)劃交由各州的規(guī)劃進(jìn)行規(guī)定。

（四）在市（鎮(zhèn)）行政范圍內(nèi)，用一個(gè)統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃或者建設(shè)規(guī)劃，具體落實(shí)全國(guó)及省級(jí)規(guī)劃

多層級(jí)的空間規(guī)劃，在最終落實(shí)時(shí)必然要依靠分區(qū)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，而且在這個(gè)層級(jí)上，規(guī)劃是統(tǒng)一的，不要形成土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃分立的情況。

（五）財(cái)政政策和投資政策是實(shí)現(xiàn)中央政府空間規(guī)劃的主要政策措施

德國(guó)和荷蘭的經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃所確立的均衡發(fā)展目標(biāo)，必須依靠有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，以及中央政府對(duì)于規(guī)劃中所確定的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資支持。

（六）實(shí)施規(guī)劃試點(diǎn)制度

如歐盟的規(guī)劃就提出首先在部分邊境地區(qū)、重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃的試點(diǎn)，一是取得規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，二是可以作為規(guī)劃的示范地區(qū)，便于規(guī)劃的推廣。

（七）將空間規(guī)劃和問(wèn)題區(qū)域政策相結(jié)合

從國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)看，一方面都編制空間規(guī)劃，用于空間的建設(shè)和管制；另一方面也針對(duì)不同類型的問(wèn)題區(qū)域采取相應(yīng)的區(qū)域政策。例如針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、膨脹地區(qū)、衰退地區(qū)采取相應(yīng)的扶持和疏導(dǎo)措施。

（八）考慮規(guī)劃政策的漸進(jìn)性和靈活性

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各個(gè)區(qū)域類型的定位和功能是一個(gè)不斷調(diào)整的過(guò)程，而且在空間規(guī)劃中，也較少直接設(shè)計(jì)配套政策，而相關(guān)的配套政策主要是在實(shí)施過(guò)程中根據(jù)需要逐步形成和完善的。因此，在制定相關(guān)政策時(shí)，一是政策不要僵化，也不可能期望在空間規(guī)劃中制定出一個(gè)全面和完善的政策。

（九）從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該避免幾個(gè)誤區(qū)

首先，要防止計(jì)劃思路的恢復(fù)。國(guó)外的空間規(guī)劃大都建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，作為對(duì)市場(chǎng)的一個(gè)補(bǔ)充來(lái)實(shí)施的，例如在歐盟、德國(guó)以及日本的空間規(guī)劃中，主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)生態(tài)的保護(hù)、對(duì)綠地和開敞空間的保留、重要基礎(chǔ)設(shè)施（主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施）的建設(shè)，以及文化多樣性的保護(hù)等，政府一般不在空間規(guī)劃中對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作出直接的規(guī)定；第二，國(guó)外的空間規(guī)劃廣泛強(qiáng)調(diào)公眾參與，強(qiáng)調(diào)自上而下與自下而上兩種規(guī)劃方式的結(jié)合。因此應(yīng)該避免過(guò)多依賴政府尤其是中央政府劃定主體功能區(qū)的做法，盡量吸收專家學(xué)者、非政府組織等社會(huì)各界廣泛參與；第三，避免僵化理解和執(zhí)行主體功能區(qū)規(guī)劃。從很多國(guó)家的實(shí)踐看，空間規(guī)劃能夠完全實(shí)施和執(zhí)行是不大現(xiàn)實(shí)的，在執(zhí)行過(guò)程中避免不了要進(jìn)行調(diào)整?？偠灾?，進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃時(shí)一定要“公眾參與，模糊規(guī)劃，上下結(jié)合，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段的作用”。

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