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一、集中區(qū)行政管理權(quán)運作的法律基礎(chǔ)

根據(jù)集中區(qū)的設(shè)立目的與功能特點，可以將集中區(qū)的含義理解為：由省級人民政府直轄的，以促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展為目的的經(jīng)濟功能區(qū)。集中區(qū)是一種特殊的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，而在實踐中，我國開發(fā)區(qū)存在的最大問題就在于由于法律地位不明確，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)在宏觀控制和管理上都缺乏力度。而作為集中區(qū)管委會來講，由于集中區(qū)是非經(jīng)國務(wù)院正式批準的行政區(qū)域，也暫時未獲得省級人大或省級政府的正式授權(quán)，因此，管委會行政權(quán)運作的法律基礎(chǔ)比較薄弱。從國內(nèi)目前一些主要開發(fā)區(qū)的法律基礎(chǔ)分析，其主要有兩種界定模式：一種是回避法律地位，僅從職權(quán)方面進行授權(quán)式規(guī)定。例一：《北京市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》第八條規(guī)定：“市人民政府設(shè)立北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，代表市人民政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。”例二：《廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》第三條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會，代表廣州市人民政府，行使市一級管理權(quán)限，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)內(nèi)中央、省屬單位有關(guān)開發(fā)區(qū)的工作?！绷硪环N是明確規(guī)定法律地位，將其界定為“派出機構(gòu)”。例一：《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》第八條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)管理委員會是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機構(gòu)，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理?！崩骸短旖驗I海新區(qū)條例》第五條規(guī)定：“濱海新區(qū)管理委員會是市人民政府的派出機構(gòu)，代表市人民政府行使有關(guān)濱海新區(qū)建設(shè)的管理權(quán)，對濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展履行以下職責：……”無論何種模式，從實踐層面來看，開發(fā)區(qū)管委會最理想的定位就是取得獨立的行政主體資格，對開發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)經(jīng)濟和社會事務(wù)享有法定的管理權(quán)。正因如此，我們認為，根據(jù)我國組織法和行政法的相關(guān)原理，建議將集中區(qū)管委會的法律地位定位為所屬上級政府的派出機關(guān)。需要明確的是，“派出機關(guān)”與“派出機構(gòu)”是不同的。派出機關(guān)是指由有權(quán)地方人民政府在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立，代表設(shè)立機關(guān)管理該行政區(qū)域內(nèi)各項行政事務(wù)的行政機構(gòu)。根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準，可以設(shè)立若干派出機關(guān)?！?/p>

在我國，派出機關(guān)一般有三種：行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。派出機構(gòu)是指政府職能部門根據(jù)行政管理的需要，在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置的，代表該職能部門管理有關(guān)行政事務(wù)的派出工作機構(gòu)。我國派出機構(gòu)種類較多，如審計署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務(wù)所、財政所等。經(jīng)過法律、法規(guī)授權(quán)的派出機構(gòu)，在特定的授權(quán)范圍內(nèi)成為行政主體。盡管派出機構(gòu)與派出機關(guān)都屬于行政機關(guān)的派設(shè)性組織，但二者有嚴格區(qū)別：第一，設(shè)立機關(guān)不同。派出機關(guān)是由各級人民政府設(shè)置的；派出機構(gòu)則是由各級人民政府的職能部門設(shè)置。第二，職能范圍不同。派出機關(guān)的職能是多方面的或綜合性的，相當于一級政府；派出機構(gòu)則只限于管理某項專門的行政事務(wù)。第三，主體資格不同。派出機關(guān)在法律上能以自己的名義行使行政權(quán)并承擔相應(yīng)的法律責任，具有獨立的行政主體資格；派出機構(gòu)一般不具有行政主體資格，只在法律法規(guī)的特別授權(quán)下，在有限的范圍內(nèi)具有行政主體地位。從集中區(qū)管委會設(shè)立的背景以及將來所要行使的職權(quán)特征分析，應(yīng)當將其法律地位界定為具有獨立行政主體資格的派出機關(guān)，這樣將有利于集中區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理和行政權(quán)運作的合法性。但由于這需要經(jīng)過國務(wù)院批準，程序比較復(fù)雜，為了解決集中區(qū)當前發(fā)展問題，先可以考慮在省內(nèi)解決集中區(qū)行政權(quán)行使的法律基礎(chǔ)問題，即可以由安徽省人大或安徽省人民政府出臺授權(quán)性法律文件或者制定專門的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章，確立集中區(qū)管委會的法律地位為省級人民政府的派出機構(gòu)，享有一定的行政職權(quán)，同時明確其在一定范圍內(nèi)的行政主體資格。由此，就可以合理地解決集中區(qū)行政權(quán)運作的法律基礎(chǔ)問題。

二、獨立開發(fā)模式下行政權(quán)的界定與法治化要求

如上所述，集中區(qū)管委會可以被定位為省級人民政府的派出機關(guān)或派出機構(gòu)，其代表安徽省人民政府依照法律規(guī)定對集中區(qū)內(nèi)事務(wù)進行管理，并在明確的授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義獨立承擔法律責任。但是，與我們通常所理解的派出機關(guān)相比，其具有一定的特殊性。即它不同于我國現(xiàn)有的各類開發(fā)區(qū)、綜合經(jīng)濟改革試驗區(qū)等，它是一種新型的開發(fā)區(qū)，其職權(quán)范圍尚不明確。我國現(xiàn)有的各個省或自治區(qū)內(nèi)的開發(fā)區(qū)一般都是在某一地市轄區(qū)范圍以內(nèi)設(shè)立的，開發(fā)區(qū)管委會一般由各地級市負責管轄。但是，集中區(qū)則是在多個地級市的結(jié)合部設(shè)立的，打破行政區(qū)劃界線，從經(jīng)濟規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的需要出發(fā)而設(shè)立的特殊區(qū)域。這一特殊地位決定了兩方面問題：第一，對內(nèi)而言，集中區(qū)不僅在權(quán)限設(shè)置上將會高于普通的省級開發(fā)區(qū)，甚至可比肩國家級開發(fā)區(qū)的特殊地位，但具體內(nèi)容必須有待于安徽省人民政府出臺特別授權(quán)文件或者在集中區(qū)“三定方案”中予以明確；第二，對外而言，它在處理與周邊地級市的關(guān)系上，將面臨比普通開發(fā)區(qū)更加復(fù)雜的局面，尤其是集中區(qū)內(nèi)社會事務(wù)的管理方面，將會出現(xiàn)一定的協(xié)調(diào)難度。對于這兩方面問題的，要有賴于安徽省人民政府出臺專門的法律文件予以明確，但從集中區(qū)管委會法律地位的定性上考慮，根據(jù)行政法原理，集中區(qū)管委會可以享有的職權(quán)應(yīng)當包括：規(guī)范性文件制定權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政裁決權(quán)、行政強制權(quán)、行政處罰權(quán)。但需要強調(diào)指出的是，集中區(qū)管委會在具體行使上述職權(quán)時，其能力要受到安徽省人民政府的授權(quán)范圍限制，目前可先參照地市一級政府權(quán)限謹慎行使。

對于將來集中區(qū)管委會的職權(quán)界定，可考慮以下幾方面：（1）集中區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃制定權(quán)；（2）集中區(qū)內(nèi)各功能區(qū)發(fā)展計劃的預(yù)審權(quán)；（3）集中區(qū)內(nèi)區(qū)域建設(shè)、項目投資、經(jīng)濟和社區(qū)管理、人才培育和引進等方面的規(guī)范性文件制定權(quán)；（4）集中區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)項目投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審批權(quán)；（5）集中區(qū)內(nèi)土地和財務(wù)的統(tǒng)一管理權(quán)；（6）集中區(qū)的工商行政、勞動、人事、統(tǒng)計、物價、技術(shù)監(jiān)督、城市建設(shè)、房地產(chǎn)、環(huán)境保護、環(huán)境衛(wèi)生、公安、司法行政等事務(wù)的行政管理權(quán)；（7）集中區(qū)內(nèi)進出口、外匯和其他涉外事務(wù)管理權(quán)；（8）籌集、管理和使用集中區(qū)建設(shè)發(fā)展資金的權(quán)力；（9）對省屬各有關(guān)部門設(shè)在集中區(qū)內(nèi)的分支機構(gòu)工作的監(jiān)督和協(xié)調(diào)權(quán)；（10）安徽省人民政府賦予的其他職權(quán)。但需要注意，安徽省的授權(quán)不能超過其自身所享有的權(quán)力范圍，尤其不能侵入由全國人大及其常委會的法律保留范圍。同時，由于集中區(qū)面積比較大，將來勢必會分區(qū)域進行開發(fā)和管理，因此，未來的集中區(qū)內(nèi)的政府機關(guān)將可能包括集中區(qū)管委會、功能區(qū)管理機構(gòu)、省屬有關(guān)部門的分支機構(gòu)等，因此，其職權(quán)的獲取方式應(yīng)當有兩種：授權(quán)和委托。如果是基于授權(quán)獲取的行政職權(quán)，則該機關(guān)可以作為獨立的行政主體，以自己的名義對外行使行政權(quán)力、做出行政決定和承擔行政責任。反之，如果是基于委托獲得的行政職權(quán)，除非法律法規(guī)特殊規(guī)定，否則，該機關(guān)必須以委托機關(guān)的名義行使行政權(quán)力，并由委托機關(guān)承擔相應(yīng)的行政責任。對于由集中區(qū)管委會獨立開發(fā)和運營的地域和項目，其職權(quán)運作屬于一級授權(quán)，在其被授權(quán)范圍內(nèi)享有完全自主的行政職權(quán)，所受到的限制較少，但要符合行政行為的“五合法”要件，即：行政行為主體合法，事務(wù)、地域和級別的管轄權(quán)限合法，行政行為內(nèi)容合法（包括適用法律正確），行政行為程序合法，以及行政行為形式合法。

三、合作開發(fā)模式下行政權(quán)運作的法治要求

集中區(qū)是安徽省在新興經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢下的經(jīng)濟特區(qū)，在幅員非常廣闊的地域范圍內(nèi)，其顯然不會走常規(guī)開發(fā)區(qū)發(fā)展之路，因此，在獨立開發(fā)的基礎(chǔ)上，如“飛地經(jīng)濟”、“委托開發(fā)”、“聯(lián)合開發(fā)”等多種開發(fā)模式自然會為集中區(qū)所考慮。但在這兩種模式下，行政權(quán)的運作規(guī)則是不同的，進而其法治化的要求也不同。合作開發(fā)模式是指集中區(qū)自主選擇適宜的外部開發(fā)區(qū)，通過與其簽署一定的合作開發(fā)協(xié)議并在配套政策保障的基礎(chǔ)上，在集中區(qū)內(nèi)建設(shè)專業(yè)化園中園的開發(fā)模式。如上海外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園、上海市北工業(yè)園區(qū)與鹽城市鹽都區(qū)市中小企業(yè)園合作共建的“上海市北實業(yè)鹽都工業(yè)園”，上海張江高科技園區(qū)與海門經(jīng)濟開發(fā)區(qū)共建、鹽城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)共建等。這種模式下的行政權(quán)行使要以集中區(qū)管委會與合作方之間所簽訂的合作協(xié)議為基礎(chǔ)，該協(xié)議在法律性質(zhì)上為行政合同，從類型上看屬于協(xié)作的行政合同，它是由具有同等的或幾乎同等的地位與級別的行政機關(guān)之間所締結(jié)的，明確雙方的開發(fā)目標、職權(quán)劃分和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容的合同。在此類開發(fā)模式之下，要注意三點：

第一，合作協(xié)議中涉及到行政權(quán)行使的內(nèi)容時，不能超出集中區(qū)享有的被授權(quán)范圍。根據(jù)行政行為的合法要件要求，只有權(quán)限合法的行政行為才是合法的行政行為。很顯然，只有集中區(qū)自己有的權(quán)力才能與第三者合作行使，如果集中區(qū)自身都沒有的權(quán)力，即使在合作協(xié)議中約定了，也是無效的。

第二，合作協(xié)議應(yīng)遵從條約必須信守原則。條約必須信守原則是條約法中的一個最重要的基本原則，它是指一個合法締結(jié)的條約，在其有效期內(nèi)，當事方有依約善意履行的義務(wù)。行政合作協(xié)議實在具有平等性的兩個行政機關(guān)之間締結(jié)的，集中區(qū)之所以要引入第三方，其目的是希望以此來促進集中區(qū)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)互利共贏。因此，其有義務(wù)信守協(xié)議約定。

第三，因合作協(xié)議履行而發(fā)生的糾紛屬于行政糾紛，應(yīng)通過行政救濟途徑解決，難以訴諸司法途徑。實踐中，如果集中區(qū)在與第三方的合作過程中，因行政合作協(xié)議的履行而發(fā)生糾紛，一般可以由雙方根據(jù)合作協(xié)議的約定和實際情況進行自行協(xié)商解決；如雙方在合作協(xié)議中約定了糾紛管轄行政機關(guān)，也可請其協(xié)調(diào)解決；如果合作協(xié)議中沒有約定，則雙方可通過事后協(xié)商，確定糾紛管轄行政機關(guān)；如果雙方難以協(xié)商成功，也可由雙方各自的上級行政機關(guān)進行協(xié)商解決。但是，除了這種行政途徑以外，從我國目前現(xiàn)行訴訟法的管轄范圍來看，其設(shè)計理念還停留在單向地保護行政相對人利益，為其權(quán)利救濟提供司法路徑，尚未涉及到對雙向性的行政機關(guān)之間糾紛的司法救濟，因此，這類糾紛還難以像美國、日本等國的做法，將其納入司法機關(guān)的管轄范圍，以司法途徑解決。

四、委托開發(fā)模式下行政權(quán)運作的法治要求

委托開發(fā)模式是指集中區(qū)通過公開招標或者邀請等方式，委托專業(yè)化的第三方對集中區(qū)內(nèi)某一片地區(qū)或者某一產(chǎn)業(yè)鏈進行開發(fā)與培育，雙方共享開發(fā)成果的運作模式。在這種模式下，集中區(qū)管委會可以派員參與到受委托開發(fā)區(qū)域的開發(fā)與管理機構(gòu)之中（如理事會或董事會），但應(yīng)盡可能保證該區(qū)域管理機構(gòu)運轉(zhuǎn)的獨立性，因而，其行政權(quán)的行使受到較大限制和約束，更多的應(yīng)采取行政指導(dǎo)、行政協(xié)助、行政監(jiān)督等方式。

第一，行政指導(dǎo)方式，是指集中區(qū)管委會可以在國家法律規(guī)范、法律原則或者政策等規(guī)定的基礎(chǔ)上，適時、靈活地采取說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費幫助、提供知識、技術(shù)幫助等一系列非強制性手段，獲得受委托開發(fā)區(qū)域管理機構(gòu)的同意或協(xié)助，指導(dǎo)其采取或不采取某種行為的行政管理方式。

第二，行政協(xié)助方式，是指對于集中區(qū)內(nèi)受委托開發(fā)區(qū)域的管理機構(gòu)不能夠依據(jù)自己的權(quán)限實現(xiàn)某項經(jīng)濟開發(fā)目標時，請求集中區(qū)管委會協(xié)助或者集中區(qū)管委會主動提出予以協(xié)助來完成目標的行為。根據(jù)實際情況需要，行政協(xié)助的類別可以包括三種：強制協(xié)助（即被請求人必須協(xié)助的，否則應(yīng)承擔相應(yīng)法律責任的情形）、裁量協(xié)助（即被請求人可以自行裁量是否提供協(xié)助的情形）、禁止協(xié)助（即被請求人不得提供協(xié)助的情形）。具體的情節(jié)處理，需要通過實踐確定，也可以通過在集中區(qū)與受委托方之間所簽訂的委托協(xié)議中予以明確。

第三，行政監(jiān)督方式，是指雖然有委托開發(fā)事實的存在，但從法律上說，集中區(qū)管委會才是承擔法律責任的適格行政主體，因此，集中區(qū)管委會有權(quán)通過行政監(jiān)督的方式督促和促使受委托開發(fā)區(qū)域的管理機構(gòu)在合法、合理，以及符合行政目的和政策精神的方式行使管理權(quán)。在這種委托模式下，集中區(qū)行政權(quán)的行使看似受到了限制，但從經(jīng)濟開發(fā)的角度來說，將會通過這種自由市場環(huán)境的營造，極大地提高集中區(qū)的開發(fā)效率，降低開發(fā)成本，并且可以引入先進的管理經(jīng)驗。當然，集中區(qū)也要防止出現(xiàn)過度開發(fā)和濫開發(fā)的狀況。另外，在此模式下，集中區(qū)管委會依然是法律責任的承擔主體，因此其應(yīng)當注意防范法律風險，同時應(yīng)當與受委托組織之間簽訂法律責任追償機制，并明確約定違約情形，以此來最大化地降低自己的法律風險。