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一、食品安全監(jiān)管體制先天不足，缺乏協(xié)調配合，應在信息溝通上加大力度

自《食品安全法》正式頒布實施以來，理論界與實務界對“分段監(jiān)管機制”一直很有爭議。食品的生產(chǎn)與消費是一個環(huán)環(huán)相扣的鏈狀過程，涉及食品及其輔料的生產(chǎn)、加工、分銷、貯存和處理，也包括與食品接觸材料或原材料的生產(chǎn)。按照《食品安全法》的規(guī)定對食品安全實行分段監(jiān)管，即在縣級以上人民政府統(tǒng)一領導組織協(xié)調下。由衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門按照各自職責分工．依法行使職權，承擔相應責任。從本質上講這是依照行政部門既有現(xiàn)狀，對食品消費鏈的人為分割。由于上述食品消費鏈狀過程的緊密性．加之食品的不同形態(tài)、不同制作工藝、銷售方式、經(jīng)營業(yè)態(tài)在實際生活中往往相互交疊，客觀上鏈狀過程的階段界限并不清晰。在這種情況下，分段監(jiān)管體制先天上就隱伏著環(huán)節(jié)過多、職責不分、職能交叉、監(jiān)管領域重疊與空白同時存在等諸多問題。在《食品安全法》出臺前，各職能部門在食品監(jiān)管上一直是分而治之．這種體制慣性并未在該法出臺之后得以根本改變，而食品安全監(jiān)管卻經(jīng)常需要跨行業(yè)、跨部門、跨專業(yè)的聯(lián)合治理。

這就從外部環(huán)境上給工商部門實現(xiàn)更有效地食品安全監(jiān)管增加了協(xié)調配合的難度。從以上分析不難看出．當前監(jiān)管模式確實存在缺陷，不能適應食品安全的需要。對此無非有兩種改革方向：一是堅持多機構聯(lián)合監(jiān)管模式下的漸進式改革，二是將現(xiàn)有的食品監(jiān)管機構的職能全部合并．或者把現(xiàn)有機構的有關職能全部剝離，建立獨立監(jiān)管機構。從《食品安全法》確立的“分段監(jiān)管”立法思路來看．現(xiàn)行的方案是第一種。這就導致了政府監(jiān)管體制內部的監(jiān)管多元化。單純從政府監(jiān)管的角度來講，多元化與一元化并無絕對的優(yōu)劣之分。多部門聯(lián)合監(jiān)管模式的代表是美國。美國聯(lián)邦和各州具有監(jiān)管職能的機構有20個之多，其中主要有5個，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗局(FSIS)和動物植物健康檢驗局(APHIS)、環(huán)境保護局(EPA)、海關與邊境保護局(CBP)。西班牙、日本、法國、印度等國。都采取這種多部門各有側重聯(lián)合監(jiān)管模式，也收到了較好的監(jiān)管效果。究其原因，是必須有一個強有力的協(xié)調聯(lián)絡機構，美國先后成立了“食品傳染疾病發(fā)生反映協(xié)調組”和“總統(tǒng)食品安全委員會”，日本則以厚生省為主。

從工商內部監(jiān)管體制來看，工商機關食品安全監(jiān)管內容至少包括食品流通許可、食品流通企業(yè)日常經(jīng)營行為監(jiān)管、流通環(huán)節(jié)食品快速檢測、受理食品消費申投訴等．雖然，各級工商行政管理機關大都設置了食品安全專職部門，但從實踐看上述這些職能仍分布在各專業(yè)部門。食品專業(yè)部門的統(tǒng)領作用能否發(fā)揮得好，各層級、各部門之間協(xié)調配合得是否緊密都是能否實現(xiàn)更加高效食品安全監(jiān)管的重要因素。工商部門要主動把自己放在食品安全委員會重要組成部門的位置，主動進行信息的報告與溝通。這一方面是促進食品安全委員會加強統(tǒng)一領導的有效手段，同時，也可以通過橫向與縱向的信息溝通進一步明確自身的定位。這種定位，不僅是法律、法規(guī)所規(guī)定的職責權限，更重要的是能夠在執(zhí)法實踐中，特別是在與其他部門的互動中進一步劃定監(jiān)管界限，確立監(jiān)管地位。

二、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管外延不清，監(jiān)管能力有限，應在協(xié)調配合方面加大力度

從理論上講，所謂流通領域，是相對生產(chǎn)領域而言，有狹義和廣義之分。狹義的流通領域，一般是指以貨幣作為交換媒介的商品交換領域，即商品的銷售：而廣義的流通領域還包括商品的運輸、檢驗、包裝、儲存、保管等諸多方面。同時，流通環(huán)節(jié)是指組成商品流通過程的每次買賣行為，由于商品交換在時間和空間上的分離，通常在商品流通過程中要發(fā)生多次交換。這些交換(即買賣行為)在商業(yè)經(jīng)營者與生產(chǎn)者、消費者之間進行，包括批發(fā)、倉儲、銷售等環(huán)節(jié)。《食品安全法》以及工商部門制定實施的《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》對流通、流通領域、流通環(huán)節(jié)都沒有給予確切的定義，但從其規(guī)定中涉及的食品運輸、檢驗、包裝、儲存、保管等內容來看，對流通環(huán)節(jié)的定義也是廣義的。與此同時，《食品安全法》第九十九條對“食品”的定義如下：食品．指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。但是從《食品安全法》第二條所規(guī)定的內容，以及相關配套法規(guī)來看，生產(chǎn)食品的原料，食品原料種植、養(yǎng)殖過程接觸的物質和環(huán)境，食品的添加物質，所有直接或間接接觸食品的包裝材料、設施以及影響食品原有品質的環(huán)境等都被納入到食品安全監(jiān)管的范圍之內，這實質上擴大了食品概念的外延。

上述分析的從廣義上對流通環(huán)節(jié)概念的界定，以及對食品概念外延的擴大，從理論上講．有利于從源頭和細節(jié)上強化食品安全監(jiān)管．但當前各執(zhí)法部門對上述概念的認識模糊不清。執(zhí)法實踐很難覆蓋如此廣大的監(jiān)管范圍．致使“五個部門管不住一個豆芽”的事件時有發(fā)生。流通領域對于工商部門來講并不陌生，但是從商品質量到食品安全，這些監(jiān)管內容對于工商部門來講卻是新的課題。在這方面工商部門雖然進行了多年的實踐探索，但監(jiān)管能力仍十分有限。

具體到食品安全監(jiān)管方面有以下幾點：一是對食品安全標準的制定與執(zhí)行方面的知識極為有限?！妒称钒踩ā芬?guī)定，衛(wèi)生部門負責食品安全標準的制定．關于生產(chǎn)技術方面的標準，一直以來都是產(chǎn)品質量監(jiān)督部門的職權范圍。工商對此既沒有參與的權力也沒有參與的能力。但是在日常執(zhí)法中，卻又必須掌握與運用這些技術標準，否則就難以履行如對非法食品添加劑行為，經(jīng)營含有致病性微生物、含有重金屬的食品的行為監(jiān)管查處等職責。與此同時，工商執(zhí)法人員，特別是一線執(zhí)法人員，食品安全監(jiān)管中有關專業(yè)知識局限，與食品安全相關的法律法規(guī)、產(chǎn)品標準、商品信息等方面的知識較為欠缺．也缺乏鑒別食品質量的必要技能和技巧。這些都嚴重制約工商部門食品安全監(jiān)管履職到位。二是對食品安全性檢測結論的法律效力有限。食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定由衛(wèi)生部門負責，工商部門至今沒有自己的檢驗機構。由于沒有CMA認證。無論是食品檢測車還是快速檢測箱的檢驗操作人員．都沒有法定認可的檢驗資格。因而出具的檢驗報告只能作為參考而無法律效力。這無疑會降低工商部門發(fā)現(xiàn)食品安全問題，處理食品違法行為的效率。三是對食品安全違法行為查處手段、力度有限。長期以來，工商部門對于查處違反《商標法》、《反不正當競爭法》等法律法規(guī)的案件得心應手，而對于《食品安全法》所規(guī)定的相關監(jiān)管內容，由于以往接觸的案例尚少，還沒有理清辦案思路。同時，工商執(zhí)法缺乏強制手段，特別是在當事人拒絕配合的情況下，既無搜查權又無留置權，調查取證十分困難，根本無法體現(xiàn)行政執(zhí)法的權威與力量。

從以上分析來看，工商部門在食品安全監(jiān)管問題上執(zhí)法的獨立性較弱，沒有其他部門的配合與支持很難完成監(jiān)管任務。破解上述難題，除努力通過立法手段增強工商部門食品安全獨立執(zhí)法能力外，還應努力打破部門之間隔閡，建立更深層次的合作機制，從技術標準、執(zhí)法經(jīng)驗、強制措施等方面廣泛獲得衛(wèi)生、質監(jiān)、農(nóng)業(yè)、公安等部門的支持，以進一步把好流通環(huán)節(jié)食品安全關。

三、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管對象多元，共治自律不足。應從強化監(jiān)管效能和監(jiān)管機制上下功夫

市場經(jīng)濟條件下，“市場失靈”與“政府失靈”并存。單純依靠市場機制的自我調節(jié)與政府部門管治的任何一個方面，都不可能解決好當前食品安全問題，建構和完善以“政府主導、行業(yè)自律、社會參與、協(xié)同共治”的食品安全治理模式成為必然選擇。在行政主導傳統(tǒng)意識的影響下，無論是政府職能部門、還是普通民眾，甚至行業(yè)組織都把政府作為市場監(jiān)管的主體，特別是食品衛(wèi)生和工商行政管理部門被賦予了超過法律授權的角色。在這種民眾呼聲、政府本位觀念，以及錯綜復雜的部門利益關系相互錯位的環(huán)境下，使得原本對多元的監(jiān)管對象的監(jiān)管原則、監(jiān)管界限模糊化。運動式、滅火式的監(jiān)管方式手段，各種體制和制度障礙，仍然束縛著不同市場監(jiān)管主體職能作用的發(fā)揮。從治理理論的角度而言，政府部門只是相對權威的治理主體之一，多元共治更強調包含政府的各種社會組織的共同治理。政府行政管理部門外部的市場組織和社會力量，不僅是重要的治理力量，而且在市場監(jiān)管領域具有政府所不具備的優(yōu)勢。食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的多元化、食品品類的多元化，應與監(jiān)管主體的多元化相對應，才能真正實現(xiàn)精細化的高效治理。但在現(xiàn)實中，“多頭管理”、“分段管理”、“綜合管理”、“具體管理”的食品安全市場監(jiān)管原則下，社會組織顯然沒有受到足夠的重視，加之我國社會組織的發(fā)展還很不成熟。多數(shù)依賴于政府存活，缺乏獨立主張與行為能力，更加影響了其作用的發(fā)揮。綜上所述。當前食品安全監(jiān)管體制存在著政府主導形不成合力。行業(yè)自律難以到位，社會參與明顯不足的情況，形成協(xié)同多元共治模式尚需一個較長的過程。這既是工商部門充分發(fā)揮作用的障礙，同時也是積極努力的方向?！妒称钒踩ā芬?guī)定工商行政管理部門負責對食品流通活動實施監(jiān)督管理。食品流通活動外延十分廣泛，守住這塊陣地對于工商部門來講確實是不小的挑戰(zhàn)。因此．在食品安全執(zhí)法人員特別是一線執(zhí)法人員中，存在著畏難情緒。

對此，應從明確目標與構建機制兩個方面人手：一是以效能化監(jiān)管為方向構建食品安全目標體系。國家工商總局提出的“更加高效加強市場監(jiān)管”無疑指的是“高效能”。有意見認為?！靶苁切姓a(chǎn)出與行政投入之間的比率關系”。筆者認為，這是不全面的，仍然是停留在了效率的層面上．行政效能必須把行政目標考慮進來。可以把行政效能定義為：行政管理活動達成預期結果或影響的程度。因此，在衡量工商部門食品監(jiān)管效能的問題上，必須在確立“使人民群眾滿意”這一總體目標之下，逐步建立依法、程序、可操作的食品監(jiān)管目標體系。依法是目標的來源，即根據(jù)法定職能對工作內容進行細分。明確內外部職責，劃清崗位界限。程序是目標的載體，即通過工作流程、制度文件、巡查規(guī)定、標準規(guī)范．進一步確定各崗位職責的內容，在劃清界限的同時，實現(xiàn)無縫對接?？刹僮魇悄繕说臉藴剩m時、適度、適量。適時即突出時效性，特別是在跨專業(yè)流程的銜接環(huán)節(jié)上要把時間數(shù)量作為重要指標。適度即突出目標對食品流通環(huán)節(jié)的適應性，目標不是以理想狀態(tài)為標準的，而是以逐步改善現(xiàn)狀為標準。適量即突出工作任務量與工作人員能力的適應性，質量、數(shù)量等指標應該按照一般工作人員工作能力與工作時間來設置，使工作目標是可完成的．以保證監(jiān)管工作取得實效。二是以網(wǎng)格化監(jiān)管為依托構建食品安全監(jiān)管體系。高效的監(jiān)管活動必須由高效的監(jiān)管體系來承載，同時高效的監(jiān)管體系也是監(jiān)管目標實現(xiàn)的必要保障。與流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營主體、經(jīng)營場所、經(jīng)營行為的多元化與復雜化的情況相適應，必須構建一個在流通環(huán)節(jié)以食品為跟蹤標靶、事前防范、事中監(jiān)管與事后處置的保障體制。因此，依托工商行政管理現(xiàn)有行政架構，在食品監(jiān)管上推行以流通環(huán)節(jié)食品為索引，以地域管理為分工依據(jù)的網(wǎng)格化監(jiān)管模式是當前最為便捷，也是較為有效的措施。網(wǎng)格化監(jiān)管模式的作用是在對流通環(huán)節(jié)監(jiān)管對象進行區(qū)域網(wǎng)格化劃分的基礎上，明確職責分工、確定崗位責任、貫徹監(jiān)管任務和實現(xiàn)監(jiān)管目標。達到“風險能發(fā)現(xiàn)、事態(tài)能控制、問題能解決”的監(jiān)管標準。從工商行政管理部門角度來講，風險能發(fā)現(xiàn)就是指在相關部門的風險評估的基礎上。確定流通環(huán)節(jié)食品安全風險點，進行重點監(jiān)控。事態(tài)能控制是指當突發(fā)食品事件發(fā)生時．發(fā)揮網(wǎng)格監(jiān)控的優(yōu)勢，迅速啟動，控制事態(tài)發(fā)展。問題能解決是指在流通環(huán)節(jié)食品安全事件發(fā)生后，在運用日常監(jiān)管掌握的基本情況的基礎上，找到問題的根源，舉一反三，推進長效機制的進一步完善。