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摘要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本建立,商品意識和市場意識已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟進入買方市場,市場機制在國家經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的作用。而我國政府機構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的基本框架,其職能也沒有進行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會的運行機制,使企業(yè)正常的市場行為受到眾多的婆婆”的干預(yù),這就使市場在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時,建立在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制之上的龐大的政府機構(gòu),由于分工過細,權(quán)力過大,以致造成了機構(gòu)臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長了不正之風,也給財政帶來了沉重的負擔。因此,九屆人大一次會議提出的政府機構(gòu)改革,正是要破除現(xiàn)行政府機構(gòu)的種種弊端,推動我國經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時這也是實現(xiàn)我國小政府、大社會的政府機構(gòu)格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強的行政機構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場具有十分重大的經(jīng)濟意義、政治意義和社會意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式,以高度集中的計劃經(jīng)濟為前提和基礎(chǔ),以部門管理為主要標志和特點。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進行過6次機構(gòu)改革,即1951年以加強中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機構(gòu)改革;1956年以擴大地方自主權(quán)為主體的政府機構(gòu)改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡以事業(yè)單位為重點的政府機構(gòu)改革;1982年以大幅度撤并經(jīng)濟管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟實體組織的政府機構(gòu)改革;1988年以推進政府職能轉(zhuǎn)變,實行三定”的政府機構(gòu)改革以及1992年以政企分開為中心的政府機構(gòu)改革。六次機構(gòu)改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個:

(一)政府職能放量擴大。這包括三個方面:一是長期以來,我國黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導致政府職能過多,管理過寬,勢必相應(yīng)增設(shè)一些機構(gòu),從而使機構(gòu)進一步膨脹。二是由于我國行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細,越分越亂,切出來的新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對設(shè)立新機構(gòu)、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀,政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會過渡時期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國家和政府來供給,因而產(chǎn)生了對政府績效更大的需求,并且不斷增長的工業(yè)化和城市化也要求政府進行輔助性投資。我國自建國以來就處在瓦格納法則所論述的社會過渡時期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制的影響,政府的職能延伸到社會生活的各個領(lǐng)域,本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。綜合經(jīng)濟管理職能、社會工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴展必然帶來機構(gòu)的膨脹。因為政府職能的實現(xiàn)靠政府機構(gòu)來完成,政府機構(gòu)是實現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設(shè),隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴張是導致機構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況,就必須科學界定好政府職能,該歸位的要歸位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個萬花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當前要重點理順好以下兩種關(guān)系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機構(gòu)和政府機構(gòu)的關(guān)系;按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

(二)干部人事制度不合理。長期以來,我國政府機構(gòu)事實上存在著能進、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競爭的動力與壓力,也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機會就升級;政府機構(gòu)一有條件就升格,一開口子就增加職數(shù),機關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊伍和機構(gòu)迅速膨脹。我國供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財政負擔人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬黨政工作人員計算,這個比例也為156∶1。這就是說,今天1000個中國人里有64個官員,25個吃財政飯的人;而70年代1000個人里只有17個官員,65個吃財政飯的人;50年代1000個人里只有04個官員,167個吃財政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國行政管理費用呈直線上升,1995年我國行政管理費用達9965億元,占國家預(yù)算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,全國近一半的縣財政為吃飯”財政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有90多個縣,其中約60個縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少;習慣于行政命令、分指標、批項目的多,業(yè)務(wù)骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機構(gòu)、人員膨脹的一個重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競爭機制和激勵機制,完善公務(wù)員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機構(gòu)改革順利進行。

(三)不科學的政府系統(tǒng)自身的政績評價機制以及中國傳統(tǒng)文化中的一些消極因素。我國政府政績評價機制可以歸納為一種只看產(chǎn)出,不看投入”的機制,也就是說,在評價完成某個政府行為時,考察的指標僅僅是完成的結(jié)果,橫向或縱向的對比,而忽略了為完成這個政府行為而進行的投資。因此,這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績,盲目地擴設(shè)機構(gòu)、增加人員。我國六次政府機構(gòu)改革出現(xiàn)的裁了又增加、增加

了又裁”的現(xiàn)象,就是這種政績評價機制帶來的必然結(jié)果。

我國傳統(tǒng)文化中的一些消極因素也是造成政府機構(gòu)膨脹的原因。這些消極因素主要有:官本位思想、缺乏合理的社會流動的觀念、缺乏限任和選任的觀念等等。從官本位思想來看,我國長期處在封建社會,學而優(yōu)則仕”的思想根深蒂固,一元化官本位成就取向在社會上一直居主導地位,因此,官本位思想是機構(gòu)膨脹的文化根源,它表現(xiàn)在兩個方面:一方面,官本位成就取向的價值觀成為機構(gòu)膨脹的內(nèi)在動力。由于社會以級別作為價值判斷標準,那么各個政府機關(guān)要求增加編制、升級升格就順理成章;另一方面,象征地位的行政級別成為人們競相追逐的目標,這就使得人才流動向機關(guān)傾斜,大批人才涌向國家機關(guān),加上各種關(guān)系網(wǎng)的縱橫交錯,迫使國家機關(guān)不斷因人設(shè)職、擴大規(guī)模,從而使官本位思想成為政府機構(gòu)膨脹的外部壓力。從合理的社會流動來看,人才作為一種社會資源象其它資源一樣可以自由流動,但是受中國傳統(tǒng)的一業(yè)而終”和落葉歸根”思想的影響,政府官員很少主動跨出政府大門去經(jīng)商或從事其它職業(yè)的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會流動的思想是政府機構(gòu)膨脹的思想根源。此外,我國領(lǐng)導干部尤其是高層領(lǐng)導干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機構(gòu)膨脹的原因。

(四)缺乏對政府系統(tǒng)的行為進行有效制約和監(jiān)督的法律機制、財政機制和其它社會機制。長期以來,我國政府系統(tǒng)的行為常采取行政命令方式,以撤換領(lǐng)導來制約和保證政府系統(tǒng)有序運行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動。如有的領(lǐng)導常常根據(jù)自己的好惡隨意撤換部門負責人或在機構(gòu)設(shè)置和人員增加上開口子,批條子,因人設(shè)事,因人設(shè)機構(gòu),缺乏公正嚴肅的約束機制。一是機構(gòu)編制沒有法律依據(jù),缺乏硬約束、硬保障,機構(gòu)改革缺乏硬配套支持,這就使得機構(gòu)膨脹問題在軟環(huán)境、軟約束中可以自由地延續(xù)泛濫;二是財政撥付與支持隨機構(gòu)和人員的增多隨意增加,僧”多則粥”多,僧”少則粥”少,人浮于事僅對行政效率有影響,對部門利益則絲毫沒有損害。由于沒有通過財政硬約束來限制人員和機構(gòu)的增加,所有的政府部門都有增編、增員的沖動和可能。因此,要切實精簡機構(gòu)和人員,就必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,采取利益約束的辦法,以部門為財政支出單位,實行政府包干制,即財政對政府各部門實行硬約束,增員不增工資總額,減員不減工資總額,把裁員的任務(wù)通過利益約束的方式下放給各部門;三是干部選拔任免缺乏制度保障,沒有競爭的動力和壓力,沒有切實保證優(yōu)勝劣汰的競爭機制和激勵機制,冗員過多,人浮于事的現(xiàn)象嚴重。

(五)政府組織自身的原因。政府作為一個管理國家和社會事務(wù)的組織,一旦被人們理性地設(shè)計出來,就會成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。其一,政府同企業(yè)一樣,政府行為是按個人成本收益原則來計算的,追求最大的自身利益,這樣每個政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動,為保持官位、升職、發(fā)財,必然培植親信,選用自己的人,造成機關(guān)人員膨脹;其二,從組織學角度來說,在任何組織里,組織成員的收入和組織產(chǎn)出規(guī)模存在著正相關(guān)關(guān)系。因此,為了保證組織成員的收入,就必須努力使自己的組織機構(gòu)得以發(fā)展,因為規(guī)模的擴大,有可能使薪俸提高、職務(wù)提升更加便利,職務(wù)權(quán)力更大,含金量更高;其三,政府官員為了保證下屬單位工作順利,會盡最大可能爭取保險系數(shù),即加大投入維系更大儲備。特別是地方政府官員,由于他們由上級任命,要贏得上級的認可,就必須完成上級的指示,滿足上級的愿望,這樣一種行為方式在我國外延式的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中便會演化成對高數(shù)量的追求,產(chǎn)值、速度等數(shù)量性指標成為衡量政府領(lǐng)導者、官員的標準,這迫使政府官員有著強烈的數(shù)量沖動:要更大的機構(gòu)規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會指標。為滿足數(shù)量沖動,政府官員行為方式的另一特征就是囤積,即政府盡可能擴大規(guī)模以滯存更多的資源;盡可能擴大活動范圍以獲取更多的財政收入。

此外,社會的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化建設(shè)等要求政府系統(tǒng)不斷加大調(diào)控能力;全球性的民主化發(fā)展會不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能;政府系統(tǒng)和特定社會的改革開放也會不斷促使行政系統(tǒng)走向增長。因此,政府增長、機構(gòu)膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個全球性的問題,具有世界性的趨勢。