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一、把加快政府職能轉(zhuǎn)變作為深化行政管理體制改革的核心環(huán)節(jié)

政府行為是否適當(dāng),從根本上取決于政府職能的準(zhǔn)確定位。而政府行政管理體制改革的成敗在很大程度上取決于政府職能轉(zhuǎn)變是否合規(guī)到位。因此,加快轉(zhuǎn)變政府職能是深化政府行政管理體制改革的核心。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府包攬一切,既擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能,又直接從事著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。經(jīng)過(guò)20多年的改革,政府管理的范圍有所縮減,政府直接經(jīng)營(yíng)企事業(yè)單位的狀況也有很大程度改善。但政府錯(cuò)位、越位和缺位的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上解決,一些政府部門繼續(xù)不同程度地直接干預(yù)著企事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和具體事務(wù)。政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然艱巨。加快轉(zhuǎn)變政府職能,重要的是明確界定政府職能?；谡男再|(zhì)、地位,并結(jié)合世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府所應(yīng)履行的基本職能主要是四個(gè)方面:

一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),即對(duì)社會(huì)總需求和總供給進(jìn)行總量調(diào)控,并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化,保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

二是市場(chǎng)監(jiān)管,即依法對(duì)市場(chǎng)主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

三是社會(huì)管理,即通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī),依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù),化解社會(huì)矛盾,調(diào)節(jié)收入分配,維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。

四是公共服務(wù),即加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),公共信息,為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。所謂政府職能的轉(zhuǎn)變或歸位,就是要使政府從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉(zhuǎn)移到主要做好這幾方面的工作,真正承擔(dān)起對(duì)這些工作的責(zé)任,從無(wú)所不為的“全能”政府轉(zhuǎn)向?yàn)樗貫榈呢?zé)任政府。

加快政府職能轉(zhuǎn)變,關(guān)鍵是要理順政府與企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。政府承擔(dān)的可以由企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織承擔(dān)的事務(wù),應(yīng)該都交給企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織;政府部門不得直接干預(yù)企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和具體業(yè)務(wù)。理順政府與企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織的關(guān)系,必須從理順體制和機(jī)制上下功夫。直接地看,有兩項(xiàng)改革至關(guān)重要:

第一,是實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi),直接或間接割斷政府干預(yù)企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與具體業(yè)務(wù)的資產(chǎn)紐帶。政資不分,極易形成政府部門以出資人的身份對(duì)企事業(yè)單位的直接干預(yù),進(jìn)而使政府部門借出資人身份將作為公共管理者實(shí)施的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理變?yōu)檎畬?duì)企事業(yè)單位的直接干預(yù)。為此,必須加快推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè),大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì),使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)必須采取國(guó)有獨(dú)資形式的企業(yè)或國(guó)有資本必須絕對(duì)控股的企業(yè),還應(yīng)通過(guò)建立特殊形式的董事會(huì)或設(shè)立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等途徑,使政府的出資人職能通過(guò)合理的制度構(gòu)架規(guī)范行使。必須分類推進(jìn)事業(yè)單位改革,在推動(dòng)社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展的同時(shí),把國(guó)有投資的事業(yè)單位控制在最必要的范圍內(nèi)。

第二,加快政府管理法制建設(shè),全面推進(jìn)依法行政。通過(guò)建立健全相關(guān)法律法規(guī),明確政府職能,規(guī)范政府行為,強(qiáng)化對(duì)政府行為的法律監(jiān)管。要把法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái),多管齊下,把政府部門的行政行為規(guī)范到正確履行職能的軌道上來(lái)。

加快政府職能轉(zhuǎn)變還必須積極推進(jìn)相關(guān)的配套改革,除大力推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、分類改革事業(yè)單位、發(fā)展和規(guī)范市場(chǎng)中介組織、強(qiáng)化規(guī)范政府行為的法律體系建設(shè)外,還要著力推進(jìn)兩個(gè)重要方面的改革。一是建立健全科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系,完善公務(wù)員特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用制度。清理各類行政績(jī)效考核指標(biāo),凡不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能定位,導(dǎo)致或有利于各級(jí)政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虛作假的,一律取消。二是建立有利于政府公正履行職責(zé)的財(cái)政保障制度。一方面,在合理界定各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上,調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級(jí)政府間的收支關(guān)系,建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制;另一方面,建立正常的行政資金供給機(jī)制,保障政府工作人員從事公務(wù)活動(dòng)的合理支付,立有利于充分而公正的履行職責(zé)和抵御腐敗的公務(wù)員薪俸制度。

二、繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制其他重要環(huán)節(jié)的改革

1.進(jìn)一步完善行政管理方式

鑒于行政命令式管理或指令性計(jì)劃管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本特征,因而行政管理方式的科學(xué)化就成為了政府行政管理體制改革成功的重要標(biāo)志。這些年來(lái),通過(guò)以投資項(xiàng)目審批制削減為重點(diǎn)的市場(chǎng)制度的改革及經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)等一系列制度創(chuàng)新,政府管理經(jīng)濟(jì)的方式有了一定程度的改善,但直接與間接的行政手段調(diào)節(jié)仍處于突出位置,以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主,輔之以必要的行政手段的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系還沒(méi)有真正形成。

進(jìn)一步完善行政管理方式,在思想上需要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí):一是要正確認(rèn)識(shí)政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。企事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體,企事業(yè)單位的活力是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步的源泉,政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)活動(dòng)的目的不是要扼殺企事業(yè)單位,而是為企事業(yè)單位創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。因此,政府的調(diào)節(jié)從本質(zhì)上說(shuō)就是服務(wù),或者說(shuō),應(yīng)立足于服務(wù)實(shí)施調(diào)節(jié),并立足于此改革和完善行政管理方式。二是要正確認(rèn)識(shí)行政管理方式本身改革與其他方面改革的關(guān)系。改革的目的,不是取消政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的管理與調(diào)節(jié),而是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,形成以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段調(diào)節(jié)為主,輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)的新型管理調(diào)節(jié)方式。而這種新型管理調(diào)節(jié)方式的形成,不僅要立足于在一些重要領(lǐng)域與方面盡可能減少行政手段的運(yùn)用,而且要努力為經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的調(diào)節(jié)和運(yùn)用創(chuàng)造必要的條件。

2.深化政府機(jī)構(gòu)改革

第一,進(jìn)一步調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。加強(qiáng)和完善從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的機(jī)構(gòu),撤銷那些直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。

第二,規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。撤并黨委和政府職責(zé)相同或相近的部門,確需黨委政府共同承擔(dān)的職能,盡量采取合署辦公的形式。明確職責(zé)分工,將分散在不同部門的必要的政府職能整合到同一部門,確需幾個(gè)部門參與的,要明確分工、分清職責(zé)、確定牽頭部門。規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。

第三,理順上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分,理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障以及工商、質(zhì)檢、國(guó)土資源管理等領(lǐng)域的分工和職責(zé),調(diào)整一些領(lǐng)域中央對(duì)地方的垂直管理體制,賦予省及省以下地方政府更多的權(quán)責(zé)。在相關(guān)職能落實(shí)的前提下,允許地方從實(shí)際出發(fā),設(shè)置和歸并相關(guān)機(jī)構(gòu)。

第四,減少行政層級(jí)。政府層級(jí)過(guò)多,不僅大大增加了行政運(yùn)行成本,降低了行政運(yùn)行效率,也抑制了各層級(jí)政府能動(dòng)性的充分發(fā)揮,影響了資源的優(yōu)化配置。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、統(tǒng)一市場(chǎng)的逐步推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展以及交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的顯著改善,有必要從我國(guó)實(shí)際出發(fā),適當(dāng)減少行政的層次。

3.建立科學(xué)民主的決策機(jī)制

第一,建立重大決策的調(diào)查研究制度。對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)的決策,都應(yīng)以充分扎實(shí)的調(diào)查研究為基礎(chǔ)。決策前應(yīng)有一個(gè)比較寬松的時(shí)期,深入基層,搜集第一手材料,并以適當(dāng)形式廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn),充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)。缺乏實(shí)踐調(diào)查基礎(chǔ)的事項(xiàng)不得納入決策程序。

第二,完善重大事項(xiàng)集體決策制度。在深入調(diào)查研究、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng),一律經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論,按少數(shù)服從多數(shù)的原則決定。同時(shí),相應(yīng)明確責(zé)任主體,劃清責(zé)任界限。

第三,推行重大決策事項(xiàng)公示、聽(tīng)證制度。對(duì)同群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng),如重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大公用事業(yè)拓展、重大行政許可事項(xiàng)設(shè)立、重大行政處罰事項(xiàng)實(shí)施等,都要實(shí)行社會(huì)公示制度和聽(tīng)證制度。同時(shí),以法規(guī)形式明確社會(huì)公示的范圍、原則和方式,保障聽(tīng)證活動(dòng)參與者的代表性,有效建立聽(tīng)證意見(jiàn)的反饋機(jī)制。

第四,健全重大事項(xiàng)專家咨詢制度。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng),要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估。同時(shí),有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者,建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng),并通過(guò)有效的制度規(guī)范專家學(xué)者的政策咨詢行為,保障咨詢意見(jiàn)的客觀公正。

第五,建立健全決策失誤追究制度。在明確界定決策責(zé)任主體和責(zé)任界限的基礎(chǔ)上,推行決策失誤引咎辭職、經(jīng)濟(jì)賠償和刑事處罰制度,嚴(yán)厲懲治決策失誤行為。

同時(shí),健全糾錯(cuò)改正機(jī)制,采取多種方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤,通過(guò)科學(xué)的程序有效糾正錯(cuò)誤,預(yù)防和減少?zèng)Q策失誤,并把決策失誤造成的損失減少到最低限度。

政府管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,推進(jìn)這項(xiàng)改革十分必要且非常緊迫,但在操作時(shí)又會(huì)遇到很多困難,對(duì)此應(yīng)該有足夠的認(rèn)識(shí)。我們要審時(shí)度勢(shì),精心組織,大膽創(chuàng)新,慎重操作,推動(dòng)行政管理體制改革不斷走向深入。